PPP的调研报告
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摘要：PPP,Public-Private Partnership,政府和社会资本合作。在地方债压力大、城镇化建设需求强劲、基础设施建设需求大的背景下，PPP模式大受关注。为了让社会各界更详细的了解PPP的基本内涵及我国实施PPP的环境、风险和应注意的问题，以及国外各国PPP现状，天和智库（北京）经济研究所对PPP进行了专题研究。
本报告通过对相关文献的梳理、专题调研相关话题以及对各种案例的提炼总结，最后获得了各部门、机构对PPP的概念的界定，PPP的实施模式分类及详细特点，PPP的风险类型、特征及控制方法，PPP的实施程序及条件，PPP的实施障碍，我国PPP的发展阶段、特点及意义，以及国外英、澳大利亚、美等国PPP的发展现状，并针对和PPP相关的问题如PPP与国企改革、PPP与地方债等进行了详细的讨论。
PPP是一个很好的充分利用社会资源的模式，但是现阶段要大规模实施，必须先完善相关法律环境，处理好公私关系、政府责任与义务的关系以及发展与民生的关系。
引 言
自2013年十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”后，中央城镇化工作会议也提出要“放宽市场准入,鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”,为民资参与城镇化建设创造了有利的政策环境。2014年无论是APEC会议还是 “PPP”中心成立的正式批准，都让“PPP” 当之无愧的成为社会、经济的热门话题。
然而什么是“PPP”？它是怎么出现的？它为什么受到国家如此热捧？如何更深层的了解“PPP”？相信都是大家所关注的。诚然，“PPP”模式的推广对于缓解政府地方债压力、拉动国内投资、促进城镇化的建设都具有积极的作用，但是它是否就是公共设施项目的完美首选呢？PPP模式下公私双方都有何得失？PPP模式下的公共设施服务是否意味着高服务费？公路收费延期的情况在大力推广“PPP”模式后会不会成为常态引人思考。
第一部分:总体情况
第一章 世界各国PPP现状
1.1 各国PPP法律体系
本报告对英国、澳大利亚、日本、韩国、中国香港和大陆的PPP[1]相关法律体系状况进行了对比，见下表：
表1-1：英、澳、日、韩、港、内陆PPP法律体系及管理部门
国家 | 管理机构/条款层面 | 法规条文及主要内容 |
英国 | 专门管理咨询机构 财政部+财政部专设协助机构 政策、指南 | 2003《PFI：适应投资挑战》：“政府责任” 2006《PFI：加强长期合作》 ：“选择标准” 2008《基于长期价值的基础设施采购》 ：“监管、采购” |
澳大利亚 | 专门管理咨询机构 1、无法、分州区别 2、政策、指南、建议注释、技术注释 | 2001《维多利亚合作伙伴政策》 ：“理论框架” 2003《合同管理政策》：“合同重要性” 2007《政府公示政策》 ：“公示项目概况、组织方式、风险分担，受监督” |
日本 | 1、总理室——政策制定、项目实施者的选择 2、活用项目推进委员会 | 1999，2011年修改《关于充分发挥民间事业者的活力来促进特别设施整备的临时措施法》 |
韩国 | 民间基础设施投资中心/韩国公私基础设施投资管理中心 | 1994《促进民间资本参与社会间接资本设施投资法》 2005修订《社会基础设施民间投资法》 |
中国香港 | 专门管理咨询机构 指南 | 《公私合营项目PPP指南》 《公私合营项目PPP指南2008》“风险管理、政府公正性” |
中国 | 政府和社会资本合作中心 通知、政策 | 1995《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》 2005《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》 发改委“基础设施特许经营立法研究概述—基础设施特许经营立法前期研究报告之一”2008“法律、监管、合同、定价机制” 2010《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》 2014《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 |
从上表可以看到，各国都有专门的PPP管理、促进中心推动PPP的发展，都出台了专门的针对PPP项目的促进政策，相关管理条款大都属于政策、指南形式。
但是相对来说，欧美各国注重对私人财产的保护，因此PPP项目中私人部门的利益更加有保障。相比其他国家，我国的法律体系、市场环境具有自己的特点，实施PPP项目还有待进一步完善。
1.2 各国PPP的应用领域分析
表1-2：英、澳、美、法、港、内陆PPP项目领域
领域国家 | 水务 | 道路 | 医疗 | 教育 | 住房 |
英国 | 供水等 | 伦敦地铁信息化 曼彻斯特南公路 克罗伊登电车线 劳特拉夫大桥等 | LIFT有限责任公司等 | 苏格兰南拉纳克郡学校项目 格拉斯哥学校项目 谢尔学校项目等 | 大型自愿转让方式等 |
澳大利亚 | 悉尼城际隧道 莱茵科夫隧道 堪培拉城市连线东部公路 悉尼城市轻轨等 | Mildura医院 墨尔本皇家儿童医院等 | 新南威尔士州等 | ||
美国 | 自来水厂等 | 收费公路等 | 圣马特奥郡区域医院 | 明尼苏达州 哥伦比亚波哥大 合约学校 特许学校 密尔沃基家长选择计划等 | 牛津广场保障住房 猎人景 ParcGroveCommons等 |
法国 | Veolia Environment供水公司等 | 铁路网络、高速公路网 街道照明 苏伊士运河 Millau高架桥等 | |||
香港 | 红磡海底隧道 东区海底隧道 大老山隧道 西区海底隧道 3号干线郊野公园段等 | 居屋红湾半岛等 | |||
大陆 | 重庆水务等 | (北)京承(德)高速公路北京高丽营至沙峪沟段 北京地铁4号线 深圳地铁5号线 南京地铁2号线等 | 广州广和医院 北京门头沟区医院 汕头潮南民生医院 北京新里程肿瘤医院等 | 广东科学技术职业学院等 | 熊岳古城区域一期 官渡区方旺片区 怡和家园 巴南区 海盐县人才小区 合川区 金沙洲保障房等 |
PPP在世界各国的很多领域都被运用，具有代表性的是城市供水、交通道路、医疗、教育和住房等领域。
供水领域目前存在很多问题，所有国家几乎都面临，而不仅在我国。缺水、水污染问题，基础设施薄弱，管理跟不上，融资渠道不畅通等，通过PPP能够提供多种融资渠道减轻公共部门压力，分担项目风险，提高管理水平和收益，改善供水服务水平。
交通领域的投资规模大，耗时长，风险大，且有一定的盈利性，特别适合PPP模式[2]，也因此PPP项目中，交通领域的比重无论在哪国都是特别大的。但是不得不提的是，很多交通领域的PPP项目都处于亏损状态，因此在交通领域有相对成熟的补贴模式，如建设补贴、运营补贴等，鼓励私人资本的投资。
医疗服务供给不足、服务质量问题一直是各国社会重点难题，在我国就医难尤其突出。通过将PPP模式引入医疗供给领域，首先能缓解就医困难局面，增加医疗服务供给；其次，能改善服务差和效率低的问题；最后能降低风险，减少政府财政缺口对医疗服务供给的影响。医疗领域的PPP模式主要通过相关业务外包、特许经营和私有化实现。英国通过PFI（私人融资计划）解决医院的建设问题，而通过LIFT（本地改善金融信托计划）解决触及卫生保健服务问题。澳大利亚则通过DBOO模式（设计-建设-拥有-运营），私人部门提供15年的免费服务，政府每年给予运营商报酬。
国外的教育领域PPP模式较多，主要通过私人慈善行动计划、公立学校私营计划、政府购买私立学校教育服务计划、待用券和仿待用券计划、学校收容计划、强校行动计划、学校基础设施合作伙伴关系七个类型实现，概括起来就是资本合作、设施合作和服务合作。因此，PPP能够为我国教育事业提供资金保障，提高教育质量，推动教育体制的改革。
提供保障性住房解决底层人民居住问题是一个世界性问题。英国之前一直是政府主导保障性住房的建设，后来财政困境不得不放弃，改为和美国一样的依靠市场，通过PPP模式调动社会资本参与建设、运营，缓解财政资金压力，提高运营效益。美国的保障房基本采用政府出资、最终归私人所有，通过税收抵扣、软性贷款约束保障房的最低服务年限。私人一般是非盈利组织，因此即使归私人所有，保障房的性质不会变。保障性住房建设资金需求大，通过引入私人资本，可以缓解财政资金压力，改善底层人民生活环境，因此也在我国获得积极的实践。
第二章 我国PPP发展障碍
2.1 PPP项目问题概览
我国实施的PPP项目已经多达8000多个，领域涉及水厂、电厂等能源类，桥梁、隧道、道路等交通类，医院、污水垃圾处理、住房民生类，体育馆等娱乐类。下表统计了比较有代表性的项目及出现的原因。
表2-1：PPP项目及出现的问题
案例编号 | 项目名称 | 出现的问题 |
1 | 江苏某污水处理厂 | 2002-2003年出现谈判延误、融资失败 |
2 | 长春汇津污水处理 | 2005年政府回购 |
3 | 上海大场水厂 | 2004年政府回购 |
4 | 北京第十水厂 | Anglian从北京第十水厂项目中撤出 |
5 | 湖南某电厂 | 没收保函，项目彻底失败 |
6 | 天津双港垃圾焚烧发电厂 | 政府所承诺补贴数量没有明确定义 |
7 | 青岛威立雅污水处理项目 | 重新谈判 |
8 | 杭州湾跨海大桥 | 出现竞争性项目 |
9 | 鑫远闽江四桥 | 2004年走上仲裁 |
10 | 山东中华发电项目 | 2002年开始收费降低，收益减少 |
11 | 廉江中法供水厂 | 1999年开始闲置至今，谈判无果 |
12 | 福建泉州刺桐大桥 | 出现竞争性项目，运营困难 |
13 | 汤逊湖污水处理厂 | 2004年整体移交 |
14 | 延安东路隧道 | 2002年政府回购 |
15 | 沈阳第九水厂 | 2000年变更合同 |
16 | 北京京通公路 | 运营初期收益不足 |
17 | 北京地铁四号线 | 收益不足 |
18 | 国家体育场（鸟巢） | 收益不足 |
19 | 重庆水务集团项目 | 政府大量财政补贴 |
20 | 北京地铁奥运支线BT项目 | 收益不足 |
21 | 深圳地铁5号线BT项目 | 收益不足 |
22 | 南京地铁2号线BT项目 | 政府回购，成功 |
23 | 广州广和医院 | 失败 |
24 | 北京门头沟区医院 | 收益不足 |
25 | 汕头潮南民生医院 | 成功 |
26 | 北京新里程肿瘤医院 | 失败 |
27 | 广西来宾B电厂 | 政府回购 |
28 | 王小郢污水处理厂 | 政府回购溢价过高 |
29 | 威立雅兰州自来水股权转让项目 | 出现污染后大幅涨价 |
30 | 北京亦庄燃气BOT项目 | 情况不明 |
31 | 北京房山长阳新城项目 | 情况不明 |
32 | 湖北十堰市公交公司项目 | 失败 |
33 | 广州西朗污水处理厂 | 成功 |
34 | 天津威立雅水务项目 | 环境污染、大幅涨价 |
部分资料来源：亓霞1,2，柯永建2，王守清，基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析，其他资料来自网络。
成功的项目首先应该是双方合作关系得到了保持的，其次是参与项目的私人部门能够如愿获得部分收益，最后是社会获得了政府部门需要提供的公共服务。PPP项目有的成功，有的失败，总体看来，失败的较多。导致失败的因素很多，下表进行了详细的归纳。
表2-2：导致我国PPP项目失败的主要风险因素
风险
| 法律变更 | 审批延误 | 政府决策失误/冗长 | 市民反对 | 政府信用 | 不可抗力 | 融资 | 市场收益不足 | 项目唯一性 | 配套设备服务提供 | 市场需求变化 | 收费变更 | 腐败 |
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34 | √ | √ | √ | √ | √ |
资料来源于天和智库统计
据不完全统计，截至目前全国PPP项目的总数共计约8000个。但在天和智库看来，如果按照规范的模式标准来衡量，其中绝大多数PPP项目都是“挂羊头卖狗肉”，真正意义上的PPP项目却不足100个。
上述统计的34个PPP项目中成功的项目有三个，分别为南京地铁2号线BT项目、汕头潮南民生医院、广州西朗污水处理厂，其成功之处各不相同，如南京地铁2号线BT项目完成后直接由政府回收。汕头潮南民生医院则是由于投资方不参与医院经营和管理而获得成功。广州西朗污水处理厂的成功经验来自于当地政府的支持、合作方美国地球工程公司的技术优势、融资渠道、耐心和北京排水集团的运营能力。
缺少资料和相关报道的是北京亦庄燃气BOT项目、北京房山长阳新城项目。
其他29项均为失败的PPP项目。
特别说明：北京四号线地铁、国家体育馆、广西来宾B电厂、王小郢污水处理厂曾经被认为是成功项目，而实际上北京四号线和地铁国家体育馆项目至今都是连续亏损状态，让经营方叫苦连连。广西来宾B电厂至今依然是成本居高不下，只能由当地政府通过高额财政补贴方式运营，造成地方债务。而王小郢污水处理厂则由当地政府溢价回收，当时曾引起了业内和媒体的广泛质疑，最终却也只是不了了之，没有有效的解决措施。
需要强调的是，法国威立雅水务公司在兰州和天津的两个水务PPP项目中利用政府监管的漏洞偷工减料，最终导致兰州长时间居民饮用水污染和天津的严重环境污染，这是PPP合作项目中十分令人惋惜的失败先例。
从失败的原因统计来看，一半PPP项目的失败原因都是与政府不守信用有关，市场收益不足、市民反对、市场需求变化、项目唯一性、政府决策失误也均是所占比例比较高的失败原因，因此在PPP合作项目中特别需要注意以上几类问题。
图2-1：PPP项目失败原因归纳
资料来源于天和智库统计
2.2 法律、政策环境障碍
PPP项目采用多方合作方式，就需要合同的全程全方位管理。合同的效力取决于所在的法律环境。目前我国虽然有相对成熟的合同法体系，但是专门针对PPP项目的法律还是欠缺。PPP项目的合作一方为政府，而政府出于经济活动中的管理者角色，而企业出于被管理者角色。双方角色的差异就要求有专门的适合PPP项目的法律体系来保障PPP项目的实施。各政府部门陆续有相关的条款出台来规范PPP项目双方行为，但是相关的法律条款仍然存在以下几个问题：
1.立法层次低，法律权威性不足。相关法律文件多为《意见》《通知》形式，法律权威低于法律，不利于后续争议的公正、规范处理；
2.无完整的法律体系。无系统的管理制度，法律法规分散、片面，各自为政，从而容易导致管理、责任的争议、推诿；
3.规定过于笼统，原则性过强，实际操作指导性却不强，项目的规划、立项、主官部门审批程序、职权范围、风险管理和承担、特许权协议和合同管理、项目执行的监督和审计等问题没有细致规定。
4.由于PPP项目主体的特殊性，没有对项目主体的地位进行一定的规定限制。PPP一方为政府，处于主动地位，往往容易滥用自己行政权力阻碍项目按合约的规定实施，致使私人利益受损。
5.法律、政策的一致连贯性差。政策条款很多时候都是政府单方面发行实施，私人部门没有干预的途径。政府领导换届、经济形势变化导致政策改变等事时常发生。有时候政策的变更对PPP项目的一方会产生很严重的经济影响，导致双方合作不稳。
法律环境是PPP项目存在的土壤，没有完善的法律环境，PPP项目很可能半路夭折。以杭州湾跨海大桥为例，PPP项目中，政府为了吸引私营部门投资，往往会向私营部门承诺在一定时限内保证该项目的垄断经营，即项目唯一性。而杭州湾跨海大桥开工未满两年，相隔仅仅50公里左右的绍兴杭州湾大桥已经开始项目准备。而绍兴杭州湾大桥显然对杭州湾跨海大桥有竞争作用，威胁到了其项目的唯一性，使得该项目承担了项目唯一性风险。而杭州湾跨海大桥随着项目唯一性风险带来的便是市场收益不足的风险，因为垄断经营被打破，杭州湾跨海大桥的客流量显然要低于预期，这就导致了其市场收益不足的结果。
政府的承诺很多时候都流于形式，受限于时间、领导换届等因素，具有很大的不一致、不连贯性。而PPP项目历时长，投资金额大，政策变化、政府不受承诺限制所造成的风险尤显著。只有通过法律、政策的限定才能有效保障私人部门的利益。
2.3 合作目标差异障碍
政府部门和私营企业参与PPP项目时，对PPP项目的利益诉求存在很大分歧，政府部门渴望利用私营企业的技术优势和资金优势以及经济管理优势实现基础设施建设的需求，反观私营企业则希望通过获得在投资地的竞争优势或者完全垄断来获取尽可能多的利润。由于双方利益诉求的差异以及自身资源的优劣势，双方在收益的分配和风险的分担等方面要求不同，导致风险分担不合理，进而造成目前国内能够正常运行PPP项目少之又少。我国工程实践中PPP项目的交易双方通常背离了“双赢”的目标，表现出分明的壁垒和强烈的对抗，政府部门想要更多地控制项目却不愿意提供足够的保障和承担更多的风险，投资人因而在进行投资决策时充满了对政府部门的防备，双方经常陷入为了解决大量分歧而展开的无休止的再谈判中，最终导致项目的高风险乃至失败。
国家体育场是我国第一个采用PPP模式的公益项目，2003年12月24日开工，2008年6月28竣工，投资方为中国中信集团联合体、北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司；项目总投资313,900万元，北京市国有资产有限责任公司投资占58%；中国中信集团联合体占42%，其中中信集团占65%，北京城建集团占30%，美国金州占5%；中信集团所有的65%中，中信集团投资占90%，国安岳强占10%。融资由北京国资委和中信联合体直接安排，并直接承担对应比例的责任、义务。北京市政府为特许权合约后项目的拥有者，并为项目提供低价的土地和18.154亿补贴。
首先在项目设计上，政府出于国家立场对设计方案进行了挑选和指定，并没有给合作方按照市场运作程序挑选的自由，导致合作方在方案的获取方面出于谈判弱势地位；方案设计时政府考虑的更多的是奥运期间的使用情况而合作方更多的要考虑奥运后持续运营收益情况，但是最终政府对场馆设计有绝对的决定权，导致场馆的设计最终没有考虑奥运会后的运营情况，后期场馆获利能力低下，合作方收益不佳。
2.4 收益、风险分担障碍
PPP项目投资周期长，资金量大，多个不同利益主体的特点使得PPP项目存在的风险特别突出，而合作一方为处于主导地位的政府，也使得PPP项目的风险分担机制成为PPP项目成功的薄弱环节。一个成功的风险分担机制对于PPP的成功至关重要。
1.风险识别不全面
PPP项目涉及范围广、持续时间长、参与主体多，PPP项目中各种大小风险层出不穷，由于风险识别的手段、方法有限，导致很多潜在的风险不能被识别、重视，一旦此类风险发生，并且缺乏前期相应的风险分担规定，使得此类风险最终由其中弱势一方承担，最终威胁PPP项目的顺利实施。
国资委和中信集团合作的国家体育场项目采用的PPP模式，项目期间政府需求、设计的变更要求都严重影响了项目的成本、建设期限和后期盈利，而由于协议时未考虑到这些风险，最后不得不由非政府的弱势一方承担。
2.风险分担不合理
政府总是希望将风险最大限度的转移给私人部门，而这样直接导致招标价格偏高，且一些政策风险、法律风险等对政府来说更容易控制。
菲律宾政府能够通过主动承担项目政策风险，承诺如若发生政策性事故，国家电力局会以继续支付电费的形式分担风险，从而保障了项目的顺利实施，而我国政府恰恰相反，更倾向于将责任转移给私人部门。
3.风险应对无力
PPP项目最常遭遇到政府政策变更、收益不足的风险，而这些风险是前期很难预测并通过合同规定来进行规避的，面对这些风险，私人部门常常无能为力，只能自己承受。
上海大场水厂是由英国泰晤士水务公司投资与上海市人民政府合作的PPP项目。但由于2002年《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，导致项目公司被迫与政府重新进行投资回报率的谈判，最终该项目在2004年被政府回购。
某些行业里一直存在“成本价格倒挂”现象,即收入小于成本，这些行业一直由国有企业把持，亏损由地方政府以公共财政补贴来解决。当市场化之后引入外资或民营资本后,都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定,公用事业价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证制度,这一复杂的过程很容易造成审批延误。比如上海人大代表提出反对水价上涨的提案,造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施，也因此泰晤士水务出售了其大场水厂的股份。而由于高固定投资回报率的要求导致大场水厂的高水价，对自来水厂来较大的运营压力。并且危害到了公众利益，导致大场水厂同时承担了市民反对风险。
如若项目初期合作时候就考虑到可能的政策变更风险，并提前列出双方在出现政策变更情况时的双方应对方案，列出政府保障政策变更风险补偿条款等措施，则项目不一定会失败收场。
2.5政府信用障碍
PPP模式是私人部门与公共部门的合作，公共部门即政府一方。由于合作主体的特殊性，合作方的信用即政府信用成为关系PPP项目成败的重要因素。普通的市场主体之间可以通过合约对双方行为进行约束，违反合约可以诉诸法律。然而政府部门不是一般的市场主体，有些用来调节一般市场主体的法律条款并不适用于政府。并且政府有权出台一些行政法规来规范市场经济，无论政府怎么做，似乎都合理合法，且政府换届出现的政策、目标、方向的变更都是常事。然而对私人部门来说，双方的合作关系要求政府能够言行一致，朝令夕改的代价是很大的。
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