【“乡村振兴战略”笔谈②】党国英：乡村振兴战略的现实依据与实现路径
通过“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的振兴乡村目标，是中共十九大提出的强国富民战略之一。这项任务能否实现，关乎复兴中华、实现伟大国家梦想的成败。十九大报告将“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”作为实现振兴乡村五大目标的主要路径，是对我国既往改革开放历史经验的一个总结。坚守这一经验，关乎乡村振兴的成败。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，要求我们改变关于城乡关系的一系列旧认识，树立新观念。
乡村振兴战略是在我国新的历史发展时期提出的。新时期承接了既往发展成就，也不得不受历史包袱的影响，国家新时期战略格局下充满了未来发展的光明前景。
一、我国农业农村发展体制机制变革
的基本经验
改革开放以来，我国农业现代化水平取得了长足进步。国家农业科技水平稳步提高，为农业丰产做出了显著贡献。合理的农业区域分工初步形成，农业资源地域优势得到较大发挥。农产品国内统一市场发育良好，经受住了对国际市场开放的考验。小规模经营农业与专业化服务体系结合比较成功，为向更现代化的农业增长模式过渡奠定了基础。与传统农业国家相比，我国农民的受教育水平较高，适应市场能力较强。我国农业经营者的年龄与其经营规模成反比，农业流通服务领域的从业者也主要为青壮年，表明现代农业所需的劳动资源可以满足需要。我国农业农村的显著进步，得益于以下诸方面体制机制和政策体系的改善。
第一，农业指令性经济基本退出，产品市场调节体系成功建立。我国农产品全部在公开市场销售，产品价格主要由市场供求决定，国家对价格形成的短期局部影响也主要以市场价格为基础。这种情形有利于农民建立经济核算意识，丰富农产品市场供应。国家近年积极调整农产品价格政策，逐步适应和遵守WTO相关条款的要求，使中国农产品市场的自由竞争程度居于世界前列。
第二，农业多元市场主体崛起，产业分工协作水平显著提高。农村家庭承包经营制度的建立，扩大了农民生产经营的自由选择空间，有效率的农业区域分工和产业链分工得以形成。全国出现一批不同类别农产品的主产区，农业资源利用效率不断提高。从初级农产品到终端食品消费之间全食品产业链分工显著深化，不同产业环节上形成一大批新型经营主体，适应市场调节的食品产业系统业已建立。
第三，政社合一体制基本废止，村庄自治自决权能逐步确立。20世纪80年代人民公社“政社合一”体制在乡镇一级被取消，村民自治制度在法律文本上得以确立，并在实践中显示一定效力，为深化我国社会管理体制提供了长期参照点。中共十八大后，中央支持探索村民自治组织设置下沉到村民小组一级，大幅度提高了村民自治权能，村庄一级的政社合一体制进一步被打破，村庄公共管理运行机制更显活力。
第四，要素流动市场逐步开放，城乡经济互通格局初步形成。我国农村劳动力大规模持续进入城市经济部门，极大地推动了城市经济扩张，改善了农村土地资源配置条件，为国民经济长期高速增长做出极大贡献。国家推行的城乡建设用地“增减挂钩”等土地利用政策，在保障耕地总量稳定的前提下，扩大了城市建设用地增长，总体盘活了城乡土地资源。农村“三权分置”改革实践开放了城市资本经营农业通道，对提升我国农业竞争力开辟了重要路径。正在探索推进的农村各类财产权抵押、信用融资、农业保险等，也对沟通城乡资本流动发挥了积极作用。
第五，国家财政摆脱农业依赖，城市反哺农村机制运行稳定。国家取消农业税不仅降低了农民不合理负担，还在更大程度上解除了小农生产方式对农民的束缚，增强了国民经济的活力，巩固并扩大了国家财政基础。国家财政从此开始反哺农业农村，各项支农资金稳步增长。近年来国家开始探索财政支农渠道整合办法，财政支农效率有望提高。
第六，市场分工渗透农村社会，农村宗法关系消极影响趋于弱化。农村市场关系日益深化，农民卷入全社会分工系统的程度不断加深，极大消解了农村宗法关系的负面影响，使农村精英的社会角色发生转变，“新乡贤”成为一支促进农村发展的重要力量。“新乡贤”集中在农村公共领域发挥建设性作用，不再是掌控农民全部生存资源“绅士”、“族长”，而是能与政府建立合作关系、促进社会和谐的积极因素。
第七，权力下放改革渐趋深入，中央与地方分权关系逐步改善。国家经济的市场化改革及中央对地方各种考核办法的运用，促进了地方政府之间的经济竞争，客观上推动地方政府对辖区投资环境获得改善，增加了国民经济的活力。国家对统一市场的勉励维护，以及中央政府对货币政策及财政策运用手段日渐成熟，在一定程度上确立了市场经济秩序，有助于国民经济有序运行和城乡关系不断改善。地方竞争中崛起的一大批先进经济体，给国家增加了“先进带后进”的区域经济调控通道，也为“以城带乡、以工促农”政策实施创造了条件。
第八，土地管理制度改革有所推进，土地资源配置政策的市场化适应性增强。国家实施的农地保护红线政策，在一定程度上抑制了城市扩张过程中的土地浪费，为进一步深化农地制度改革创造了条件。国家开展的农村宅基地制度改革、农村经营性建设用地入市改革以及土地征收制度改革试点工作，从改革伊始分别独立试点到三项改革合并进行，给地方政府统筹安排城乡建设用地，扩大农民财产性收入来源，进一步打通城市要素进入农村通道，开辟了更大前景。
二、当前我国农村振兴面临的主要挑战
尽管改革开放以来我国城乡融合发展的体制机制有明显改善，但还有诸多方面不能适应我国社会主义市场经济发展的需要。实现十九大提出的乡村振兴五大目标，面临巨大挑战。
第一，农业基础薄弱，实现产业兴旺任务艰巨。中国农业劳动生产率与西方发达国家的差距巨大，农业生产的劳动成本随着城市化进程正在加速提升。国际形势变化可能使中国农业现代化面临更大难题。国际区域性冲突总体呈减缓趋势，一些国家的农业生产力正在恢复，农产品自给能力增强。东欧、非洲及拉丁美洲的农业基础条件好，随着农业技术水平的提高，农产品产量迅速增加，出口能力增强。国际能源形势好转，农产品的能源转化趋势得到遏制，也增大了国际市场的粮食供给潜力。这些变化可能导致未来一个时期国际农产品价格低迷，并形成农产品进口压力，导致更多的农地退出耕作，一部分灌溉农业转变为旱作农业。发生这种变化将影响国家支农能力和农户的农业投资意愿，有可能延缓农业现代化进程。
第二，现有人口布局条件下，实现生态宜居的目标难以逾越。在生活方面，目前我国涉农村庄平均常住人口规模1200多人，要让每一个村庄达到上水清洁、排污环保、垃圾无害处理、道路有效维护，使之符合城市标准，投入将十分巨大，后续维护在经济上无可持续性。在生产方面，中国不可能退回到小农自然经济状态。在维持现有农产品总规模适应人口增长而适度增长的前提下，农业生产中实现大田无公害的底线标准，需要改变小农生产方式，推进适度规模经营。建立循环农业，实现高标准的生态安全标准，在5000亩以上经营规模时才可能获得财务上的可持续性。显然，为实现生态宜居目标，需要城乡经济结构有一个大的调整。
第三，历史包袱沉重，利益关系错综复杂，乡村治理面临多重制约。乡村有效治理的根本任务是建立适应乡村现代化要求的公共服务体系。我国城乡区划不合理导致大量城市公共服务由乡村经济组织和农民负担。政府公共财政未实现城乡全覆盖，导致农区村庄的公共收支不规范，公共服务水平低。乡村自治组织设置总人口规模层次上过高，覆盖人口数量过大，自然村层次上的乡村熟人共同体难以发挥作用，乡贤发挥作用的机制存在缺陷。解决这些问题需要尚需出台重大改革措施。
第四，乡村社会结构处于转型时期，乡风文明水平提升面临复杂难题。在农民进入现代社会分工体系的过程未完成前，乡村共同体的主导价值准则及行为规范不可能与社会主义市场经济的要求完全匹配。学校、体育场所、图书馆和博物院等文化教育设施建设及维护对最低规模的要求，与村庄的人口规模不相匹配，小规模教育文化设施对村民吸引力不够。土地制度方面的缺陷诱导及学校布局难题，对农民住房投资产生特殊影响，农民更多地陪送学龄儿童到市镇学校读书，更多地购买市政商品房，同时出于占地目的在家乡继续建造简陋房屋，对乡村景观文明的形成和维护产生极大负面影响。
第五，农民在农业全产业链中仍处于弱势地位，实现农民生活富裕的任务十分艰巨。小农+社会化服务虽然胜于小农+自然经济，但农民富裕问题并没有解决。农业发达国家的经验证明，如果没有专业农户主导农业全产业链，专业农户+社会化服务仍然不能解决农民富裕问题。农业发达国家的经验还表明，乡村旅游业对振兴农村的局限性很大；乡村发展起来的著名旅游目的地本质上是城市经济体，不能直接增加农民收入。农民富裕归根结底要靠农业综合效率提高及农民分享农业全产业链收入来实现，满足这两项条件还需要做出重大改革努力。农业专业化程度进一步提高以后，需要通过救助方式才能脱贫的人口转为城市人口十分必要，但我国城市房价高企，三、四线城市财力薄弱，实现这个任务需要多重改革努力。
转变关于农村发展的认识，也是我们面对的挑战。有几个比较重要的贴近农村政策调整的基础性问题，需要略作讨论。
疑论之一：因为农村人口众多，城市难以吸纳这些人口，中国将不得不保持大量小农。很多朋友以此判断为依据，怀疑中国以城市化为主旋律的发展道路。其实，如果说中国城市发展难以吸收更多的农村人口向城市经济部门转移，那就意味着资源从劳动生产率低的部门停止向劳动生产率高的部门转移，意味着经济发展的重大挫折。这里有一个“大道理”与“小道理”的关系问题。必须转移是大道理，解决转移遇到问题是小道理。小道理要服从大道理。事实上，长期以来我国就业增长率与城市GDP增长率之比一直显著小于发达国家可比时期的同一数值，可见我国城市化吸收就业的潜力还很大。有了这样一个认识，才能谈得上政策调整。
疑论之二：因为中国农业劳动生产率低下，农村贫困人口较多，土地就必须是农民的社会保障，土地流转要予以限制。GDP增长和就业增长是城市经济的现象，而传统农业本质上具有封闭性和停滞性；农业生产一旦卷入现代分工体系，就开始排挤劳动力。农民户均依靠七八亩地能有一个社会保障？当然不能。那是一种吃饭保障，不是社会保障。种七八亩大田作物一年需要的有效工作日不到30天，农民若由此能获得高水平的社会保障反倒是怪事。让农村成为过剩劳动力的储备场所，会使农民无法割断和自然经济的联系，使农村社会经济的金融深化遭遇阻力，城乡社会经济一体化就难以实现。从社会政治安定的角度看，与自然经济密切联系的农民很容易和与依附型的社会关系相契合，要植入现代民主政治非常困难。这种农民群体还很容易受邪教和谣言的鼓惑，一旦闹腾起来，其内部不存在妥协谈判机制，预后非常不好。
疑论之三：因为要建设美丽乡村，必须大量投入资金，因此必须壮大集体经济。我国集体经济主要承载农业生产，而在中国经济成长中，农业的比重只能越来越低，所以，从经济结构调整趋势看，集体农业经济壮大不到哪里去。有的地方集体经济很强大，但那里已经不是农业经济了，而是城市经济了。那些集体经济其实也就是与土地和厂房有关的物业管理经济，实体性产业极少，要壮大也是很难的。我们恐怕要改变一下观念。城乡经济整体获得发展，农民因专业化水平提高而富裕起来，赶得上城里人，这才是发展的目的，也符合社会主义的“初心”诉求。中央已经决定要将农村集体经济与村委会这两种功能不同的组织剥离开来。随着农村人口减少和“空心村”大量出现，村委会的数量及其所服务的人口平均规模都会逐步下降。分离后的集体经济组织也会向多元化方向发展，其中包括向农民合作社方向发展的可能。按我国合作社法的相关内容，这个组织的发展壮大也不在于其社员数量有多大，而在于合作社个体的平均规模有多大。未来，全国的农民合作社的数量应该减少，但全国应该形成规模巨大的合作社实体，在国际舞台上与其他国家的跨国性合作社展开竞争，更好地为农民增收服务。由农民自愿参加的这种经济组织的发展壮大更有意义。
疑论之四：“农二代”不愿意务农，农业后继乏人。不能简单认为“农二代”不愿务农、不会务农。据我们调查，农业经营规模与经营者的年龄成反比，与经营者的受教育年限成正比。这是可喜的现象，说明只要能获得现代农业经营条件，目前不用担心农业经济后继无人问题。但是，要让“农二代”获得现代农业经营条件，必须解决贷款难、合作社服务难、土地流转难等一系列问题。
三、制约城乡融合发展的
主要体制机制弊端
（一）现行城乡区划制度不适应社会经济结构新变化
我国多年来城乡社会经济结构发生了重大变化，真正以农业为主的人口规模有极大收缩，真正以农业为主业的居民点也越来越少，一大批村庄或者转变为新型小城市，或者连片发展为大中城市的一部分。但是，我国农村工作目标所涉及的区域及人口对象基本没有变化，政策用语未做适应性调整，给农村工作带来不小困扰。当前突出问题是，大量投入戴着农村建设帽子却实际上投向了城市，大量农业支持政策实际上支持了非农产业，大量扶助农民政策扶助了非农民，这种情形不仅影响到对农村农业政策的评估，也产生了对经济发展自然演化趋势的扭曲，不利于农村农业投入效率的提高，也不利于国民经济的整体协调发展。
（二）城乡要素流动渠道不通畅
城市资本要素进入农村有利于农村振兴，而城市资本进入农村的主要障碍是土地制度不合理。城市进入门槛较高，不利于农村转移人口在城市定居。我国已经在户籍制度、社会保障制度及农村土地制度等方面采取了大量措施，努力消除农村人口向城市转移的壁垒，成绩显著。但从我国农业主产区的劳动资源配置情形看，较少下地操作的“地畔农民”与真正从事农业生产的“下地农民”的区别较为明显，前者大量存在的基本原因是主要劳动力已经脱离农业农村家庭难以整体迁入城市定居。这部分农民的大量存在不利于土地流转，从而不利于“下地农民”转变为农场主。2016年中央发布的关于促进城市化的文件提出鼓励农民“举家迁移”到城市的政策以及进城农民在家乡的财产权益保护政策，有利于“地畔农民”逐步进城，但落实有难度。引起高房价的土地规划管理政策、农村宅基地一刀切限制流转政策、仅仅有利于城市房地产商的“小产权房”笼统打压政策等，均需要调整。
土地制度缺陷产生的“高地租率”，极大限制城市资本要素进入农村开展现代农业经营。在“小农户+社会化服务”模式下，我国地租水平几乎相当于纯收入的80%左右，严重影响土地流转农业与规模经营水平提高。这种地租率在全世界都是十分罕见的。据我们主持或参与的农村调查所获得的信息，我国农村在土地流转中存在明显的地租率“歧视”。农户间小面积土地流转地租率为大规模流转地租率的1/3左右，后一种地租率已经接近谷物生产中每亩地纯收入。农户对外来农业投资出租土地时，索取的地租率比较高，这种出租通常时间较长，多为5—10年；面积较大，多为数家土地一起出租；村庄组织有介入，通过“反租倒包”、“土地银行”等形式从农民手里租进土地再出租给外来农业投资者。这种情形下的高地租率与“钉子户”消极态度产生的竞争效果有关系，与农民对土地用途预期不稳定有关系。农民希望能提前收回一部分土地用途转变后产生的高收入。外来农业投资大户比当地村民更有可能局部地改变土地用途，也更有可能获得政府的农业开发项目的支持。这种地租差异总体上不利于农业规模经营发展，不利于提高我国农业竞争力。如果通过配套改革，提高农地用途预期的稳定性，完善政府支农政策，有助于降低前一种情形下的地租率。
通过乡村居民点建设提升乡村景观文明水平与农民的财产性收入水平，需要城市资本适度合理进入农村土地市场，但这种机制尚未建立起来。“非法”进入农村的资本受到多重限制，同时也必然伴生种种消极现象。根据我们在一定假设之下所做的预测，未来我国专业农户应分散居住，而脱离农业的居民则应该更多地选择各类城市定居，这样会形成数百万个主要在目前自然村的小型专业农户居民点，以及3万个左右的村落、3000多座小型城市。实现这样一个人口布局的巨大调整，需要通盘考虑乡村建设用地的利用，打通乡村宅基地、经营性建设用地和乡村现有公地之间的界线，同时有序合理地允许城市资本进入乡村建设领域。但是，目前实施的乡村建设用地管理严重不适应此项调整目标的实现。
某些现代生产要素与小农经济的契合程度低。小农经济面对市场存在较大的系统性风险，导致小农户风险厌恶程度高，对现代金融产品实际需求低。金融资本只有在政府有效开拓与维护农村市场的条件下，才能获得资本安全性的保障，这种情形导致农村金融活动的实际运行成本高。没有政府的合理介入，土地抵押贷款也很难与小农经济相契合。多数情况下地方政府并不具备市场开拓与维护能力，产生传统农业经济的“金融抑制”。打破此种僵局需要一个过程，很难一蹴而就。
（三）宏观的土地规划管理体制不利于城乡融合发展
土地利用规划管理体制，是指国家针对土地基本用途做出区划分类以及对社会经济活动主体利用土地的基本行为建立规范的总体性的制度安排。近些年来，我国土地利用规划管理体制改革有过一些行动，例如，颁布了国家全国主体功能区规划，安排了“多规合一”改革试点县市等，这些改革安排均有非常好的出发点，也做了一些行动部署。但是，现行土地利用规划管理体制，包括已经出台的改革设想，仍然存在以下问题。
第一，市场在土地要素配置中发挥决定性作用问题仍然没有解决。按全国主体功能区规划的设想，政府直接控制土地利用的局势只能继续强化。即使按照“三规合一”的改革意见，虽然政府审批的环节有所简化，审批部门有所减少，但政府审批主导的格局没有改变。这个体制之下，地方政府以“化整为零”等行为规避中央政府监管的做法仍然会继续下去。
第二，不同政府层级之间的合理分权模式没有形成。土地利用方式不同，监管成本就会不同。如果考虑到税收效率，监管层次的设置更为重要。目前的土地利用规划管理体制形式上高度集中，操作中则又有不规范的“放权”，造成大量体制性摩擦，形成“无法可依”、“有法难依”并存的局面。
第三，尊重历史与服务未来之间的关系仍不能处理好。因为历史原因，我国大量人口分布在乡野，这些人口要提高生活水平，就不能不搞一定的非农产业。禁止他们发展，或要他们迁出世代居住的家乡，有一系列问题。这些人口居住、生活在那些地区已经有很长的历史，而“公共利益”现在才提出来，按照“尊重先民”的国际习惯，除非给他们合理补偿，让他们自愿迁离，否则不能通过规划触动他们的利益。实践中这个问题没有解决。从目前征地补偿工作的实践看，一些地方推行协商征地办法所产生的补偿费用，已经超过市场化条件下可能产生的补偿费用，但农民仍不能完全满意。
第四，现行土地管理体制没有与税收征缴潜力相互匹配。只有实行合理分权，才能为未来出台地方性不动产税创造基础。我国各类土地利用规划有一个共同的弊端，是未能充分考虑土地的税收征缴潜力。公共部门不带来税收，却可能使用最具有税收征缴潜力的地块。今后个人所得税会越来越重要，不动产税的重要源头之一也是居民的房产，但目前我国居民住房用地占城市土地总量的比重，却在现行规划标准中给出很低的指标，而不产生税收的。政府也关心这个问题，但政府在这个事项上的判断能力远弱于企业，总的把握水平低于市场调节水平。若土地利用规划管理体制在地块选择中不给市场留下必要空间，城市的经济活力会受到抑制，城市财政会出现可持续问题。
第五，全国主体功能区规划难落实。按照全国主体功能区规划，限制开发区和禁止开发区的人口都不能增长，甚至还要减少，但实现这个目标很难，以致这个初衷甚好的规划很难落实。限制开发区主要是农业区，但眼下的美丽乡村建设目标、开发性扶贫项目实施、城乡融合发展目标、农业综合园区建设与“村村通”工程实施等，都提出扩大建设用地使用的要求，与主体功能区规划目标存在一定冲突。
第六，现行土地管理制度带来大量土地资源的浪费和多种土地权益分配不平等现象。国土部2015年发布的《2014年国家土地督察公告》显示，截至2014年9月30日，五年内，全国批而未供土地1300.99万亩，闲置土地105.27万亩。这两项的面积约相当于我国城市居民住宅用地的三分之一。我国城乡建设用地的单位GDP产出只在发达国家平均水平的十分之一上下，原因是大量建设用地被低效率占用。
第七，现行土地利用规划管理体制也引起了农村社会不稳定，不利于建立有效的乡村治理制度。不同功能的土地供应比例的人为控制，导致二级市场土地价格高昂，与征地价格形成巨大差距，使农民有“受损感”，而不是“获得感”。实践中存在的“先征后批”、“预征后用”的做法，使大量征用土地闲置，给农民的以政府“炒地”的感觉。这种情形不仅使农民不满，也使村干部不满，以致一些村干部暗里支持农民闹事。
第八，土地资源分配权力高度集中产生了土地市场价格的扭曲，损害国民经济与社会协调发展。据我们2017年在农村的最新调查，我国谷物生产用地的市场化地租每亩平均约900元，约是村庄内部小面积流转租金的3倍。这种情形严重妨碍了农业规模经济发展。我国一、二线城市的房价指数（房价/家庭年收入）显著超过发达国家水平，严重阻碍我国人口合理流动和城市化水平的提高。规划造成的居民在人口过密，影响居民身心健康，使居民易生成“反社会心理”。环境心理学研究表明，居住形态与居民心理健康有密切关系，进而与社会稳定有密切关系。基本规律是，在一定阈值里，心理健康水平与住房之间的距离成正比；社会安定程度与居民居住密度成反比。心理学这一观察结论对我国土地规划准则几乎没有发生影响。
（四）农业全产业链合作与增值分配机制缺陷严重
从农业发达国家的情形看，食品产业链增加值达农场增加值数倍之多，美国接近10倍。但是，在资本分配方面，农场资本占全产业链的比重却要超过增加值占比。如果农民分享不到农场之外的食品产业链利益，不仅农民收入低，分配的合理性也有问题。在美国和日本，农民所分享到食品产业链利益均数倍于农场产生的增加值。沟通此种联系的重要机制是农民合作社的运作。我国绝大多数农民合作社名实不符，基本不能发挥这个作用。按官方披露的数据，2012年，全国农业龙头企业近11万家，年销售额突破57万亿元，其中包含农产品加工销售额及农业生产资料销售额。这意味着全国约2亿户农民所生产产品的大部分是被极少量的商家推向市场的。这些企业没有责任与农民分享收益。农业发达国家主要通过合作社实现农民分享产业链增值收益，但我国合作社数量在2017年已接近200万家，真正按合作社法经营的却是凤毛麟角。合作社只有做大、做强才能发挥组织农业产业链、让农民分享增值收益的作用。弱小的合作社与相对强大的农业龙头企业如何整合，成为我国农业全产业链组织机制合理化的重大难题。
（五）财政支农机制弊端明显
从单位数量农产品或单位耕地面积的分摊看，我国农业农村财政花钱并不少。折合为相近的口径，我国在农业领域的财政支出也大于欧美多数国家。这说明我们的农业财政支出效率并不高。支农资金的运用村庄多头掌握、目标分散、对象失准、跑冒滴漏等方面的问题。据我们初步统计，我国中央一级涉及支农事项的部门达30个左右，支农名目达100多个。在支农大盘子中，由农业管理部门（发改委、农业部等）掌握的资金不超过涉农财政资金的10%。这种资金运用分散状况不利于提高资金使用效率。国家涉农财政资金应该集中支持大宗农产品生产、农业基础设施建设、农业科技进步以及农业生态安全，但事实上有大量营利性农业龙头企业、服务于高端消费人群的农业企业以及与农业关系并不紧密的企业获得了财政支持。大量所谓精品农业、有机农业、设施农业离开财政支持不能生存。沪深上市农业企业中，获得国家财政支持的农业企业的经济效率低于其他企业。这些情况均表明，财政支农效率亟待提高。
（六）乡村治理机制不适应农村现代化的要求
至今在绝大部分农村地区行政村一级，村委会或村民小组仍然与集体经济管理组织合二为一，也就是说，人民公社的“政社合一”制度在村组一级原则上没有取消，尽管由于家庭承包经营制度，使很多村组的集体经济在经营管理意义上已经名存实亡。中央2015年肯定了广东南海农村政经分开的做法，有重要意义。但这项改革在全国推开必须仰赖公共财政城乡全覆盖改革。
成员是一个组织的合作单位或个人。成员权是一个组织内的每一个单位或个人对组织利益的分享权以及其他派生权利。成员权大体上有两类：一是可交易或可退出的成员权,例如股份公司、农民合作社的成员,可以通过卖出股票有偿放弃公司的成员权。农民合作社的成员也可以在退出合作社时取走个人账户中的资产。人们可以把这种成员权称为经济组织成员权。二是基本不可交易或退出的成员权,共同共有产权组织多是如此。一个人离开一个社区或一个城市,不会得到社区或城市政府的财政结余,更不会分割到城市政府的财产,当然也不用负担它们的债务。但好的社区或好的政府的治理结构,会提升社区或辖区内私人拥有的不动产价值,这是私人愿意为社区或政府提供志愿服务的主要原因。基于按份共有产权的经济组织成员权一般通过投资获得,只有实行按投资额分配,并尽可能降低退出风险,才能对投资者保持激励,使这类经济体有可能“壮大”。
基于共同共有产权的社区成员权，通常并不是通过投资获得，而是按照“居民身份”获得。当今文明国家对迁徙不做户籍登记限制，故取得社区或城市成员权是免费的，“市民”就是一种社区身份。较高的社区生活品质是对人口迁入的激励，会导致社区人口的增长或高收入者的流入，但这种激励通常被看作社区建设的一种成就。
一个社区或城市政府也可能会提出“壮大”自身的要求，但是这种“壮大”的规则与按份共有产权组织的“壮大”会完全不同。因为共同有产权组织的公共品分享原则使其不能包含对投资的激励,只能通过收税的办法解决公共服务成本问题。公共服务可以有改善企业投资环境的作用,从而激励个人投资与企业“壮大”,间接导致税源扩大,公共服务水平提升,最终带来人口增加的效果。
以上提到的两类成员权融合在一起很不可取。从企业(按份共有产权)角度看,社区人口的增加并不直接等于企业投资的增加,企业通常并不愿意为人口增加所致的公共服务成本买单。从社区组织看,它如果为了防止投资激励丧失,也不会欢迎人口增加,故也就没有了社区“壮大”的可能性。所以,类似中国农村的“政社合一”现象在法制成熟的国家是会被竭力避免的。一般的情形是,一个社区迁入人口,他会自动获得社区成员权;他若进一步投资企业,才能获得经济组织成员权。一个人的两种身份,在利益关联规则上是完全不同的;两种身份所依从的组织,也是分开的,各自的“壮大”遵从完全不同的规则。
总之,以上提到的两类组织的“壮大”轨迹完全不同,后果也完全不同。如果把两类组织混合在一起,就会破坏各自的激励机制,产生严重的低效率,并导致公共服务水平下降,也就破坏了平等的保障功能。
四、乡村振兴体制机制变革的主要路径
面对上述挑战与我国农村发展体制机制的弊端，如果我们不能很好应对，前景将十分黯淡。可能的麻烦，一是农业竞争力持续下降，规模化经营停滞，农产品进口持续增长，中国沦为农业小国、弱国。二是农民收入增长缓慢，农民之外的农业产业链的分配功能失去对农民的平等保护意义。三是我国将失去低成本农业、低恩格尔系数的“基础性平等福利”，城乡居民的生活成本大幅提高，社会滋生高犯罪率温床，带来社会不稳定。四是城市“居住贫困”日益严重，居住福利占有严重两极分化，并产生更严重的“消费抑制”直接导致“中等收入陷阱”成为现实。五是“小农户、弱农业、大农村”成为常态，导致农村公共服务压力和政府公共财政收支逆差增大。这些难题将纠缠在一起，使我国社会经济发展陷于停滞。
实现乡村振兴目标，我们要相信真正的发展逻辑：（1）在人力资本水平达到一定水准的条件下，人口总量和人口密度恰恰是高度城市化的有利因素。（2）在市场经济体制比较完善的条件下，人口必然从低收入的农村产业流向高收入的城市的产业，直至取得相对均衡，城乡二元分割体制必然终结。（3）现代农业必然是土地密集与资本密集的农业，较低的资本使用价格和土地使用价格是农业振兴的基本条件，也是现代国家繁荣的基础。（4）如果基本公共服务真正能实现平等，农村各类穷人会逐步向各类城市转移，现代农村必然是充分就业的农村，也是中产阶层为主的农村。（5）现代农业发展达到充分高度以后，例如，农业人口与农业GDP占比都在5%以下，农业社区将附属于城市，城乡社会治理走向一体化。这几方面既是一个大国持续成功发展的轨迹，也是政府应该着力推动的发展目标。
笔者将“大农户，强农业，疏农村，多城镇”概括为振兴乡村、实现城乡融合发展的必要路径。
“大农户”，就是要大力培育以家庭农场为核心新型农业经营主体，推动农业适度规模经营发展。为此，要建立“注册农户”制度和“注册农户”财务核算制度，将其作为财政支农的依据，大幅度减少对其他非专业农户的财政支持，提高财政支农瞄准水平。将农业支持政策与扶助农村贫困人口的社会政策分开，并多方鼓励农村非农业专业人口向城市转移。
“强农业”，就是大力推进现代农业发展，特别是推动农业全产业链经济效率的提高。为此，要通过土地制度改革降低地租率，提升农户对土地投入的积极性；要大力发展跨行政区的巨型合作社，使合作社有能力发展农业金融、农业保险和农户社会养老保险，并使专业农户分享合作社收入；要建立农业保护区，更有效地保护耕地，提高农民对土地用途改变的预期。
“疏农村”，就是要大力促进农村非农业人口向城市转移，使农村居民主要由专业农户构成。为此，要改革我国城乡区划制度，建立关于国家城乡人口管理的务实的信息系统；要使专业农户适当分散居住，以利专业农民实现规模化耕作；要保障乡村人口布局自然演化过程少受行政干预，允许小型专业农户居民点获得大发展。笔者估计，以城乡居民收入大体均等为约束条件，我国农村人口布局自然演化的结果，将大体会有300万左右小型专业农户居民点和3万左右村庄。
“多城镇”，就是要大力推进城市化，增加城市数量，特别要发展一批县辖小城市，使农户更便捷地享受城市公共服务。为此，要改革行政区划制度，将农业区的县域尺度适当扩大，在县域内适当发展小型城市，使绝大多数农户到城市的距离减少到半小时车程之内；要在城乡全域建立以城市为中心的公共服务体系，确保农户平等享受城市公共服务，实现城乡公共财政全覆盖。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所
期刊版责任编辑：吴 莹
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