【棱镜】这份51页的文件决定了北京市政府的搬迁
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“京津冀协同发展”这一行动的纲领性文件虽然屡被提及，但文件到底涉及到了哪些内容，尤其对最为敏感的北京市政府的搬迁究竟如何规划，却鲜有人真正详细了解。《棱镜》在近期看到了这份目前仅在京津冀三地政府系统内小范围传播的文件。对于大家关心的北京行政区域的调整并未在此文件中体现。
腾讯财经 刘利平 发自北京 | 编辑：伯玲
中国政府正为一项新的“重大国家战略”进行大范围思想动员，以保证在执行时能够得到上下一致的统一行动：他们终于决定将上世纪50年代，著名建筑师、城市规划师梁思成曾提出的方案变为现实“在旧城外修建一个行政中心”。
在稍早前的一个周末，北京市近两百名官员被召集在一起、他们被要求在现场对这一方案作出表态，成千上万的北京市官员已被要求在数年后将转移至距现址30公里外的卫星城通州区办公。
北京市、天津市及河北省至少1.1亿人口也在密切关注这一行动将怎样改变自己的生活。“京津冀协同发展”是这一行动的代号，它的核心任务是“疏解北京非首都功能”，包括北京大量人口及产业“搬哪些、往哪搬、谁来搬、怎么搬”。
“京津冀协同发展”这一行动的纲领性文件虽然屡被提及，但文件到底涉及到了哪些内容，尤其对最为敏感的北京市政府的搬迁究竟如何规划，却鲜有人真正详细了解。
《棱镜》在近期看到了这份目前仅在京津冀三地政府系统内小范围的传播神秘文件。这份文件由中国国务院制定，全名为《京津冀协同发展规划纲要》（后简称“纲要”）。它最早在两个月后向外界公布，但公布的可能仅是简单版本，也有可能它将永远不会呈现在公众面前。
这份被称作“顶层设计”的方案多达51页，内容详细确定了北京、天津及河北三地的功能定位；三地在环保、交通、金融方面的协作方案；并具体规划了北京市人口及企事业单位疏解方案、完成目标时间表等细节。疏解及搬迁工作在2015年启动，被要求在2020年完成，但这份文件并未对北京行政区域调整做出任何说明。
对于习惯了“接收和引进”的中国官员而言，这是一项极具挑战的任务，他们擅长为完成经济增长指标不断的引进项目，并制定配套方案，而对于如此跨省跨区域的统一行动缺少经验。
承担压力最大的是北京市官员。《棱镜》了解到，中央政府对北京市的要求是：在完成疏解工作的同时，经济指标不能往下掉，北京还须是中国经济龙头，起示范带头作用。
当然，他们眼前最为棘手的问题是：如何在中央政府的眼皮底下、和谐而悄无声息地完成通州区至少100处房屋拆迁点的工作。
京津“肥胖” 周边“瘦弱”
事实上，该方案已讨论了数十年，但最近几个月才开始实施。北京市饱受诟病的拥堵交通状况及持续两个冬天的雾霾天气让这一方案被迅速提上议程，并最终提升为“重要国家战略”级别。
在《纲要》的第一页就提到中国国家主席习近平对北京的调研是施行这一方案的“重要机遇”。习近平在2014年2月26曾在严重的雾霾天气中考察了北京多处胡同和四合院，并在随后的“重要讲话”中“阐述了京津冀协同发展的重大意义、推进思路和重点任务。”
为何要实行京津冀协同发展？这份《纲要》披露有5大原因，其中最为重要的是“北京人口增长过快，大城市病问题凸显”。
截至2014年底，北京常住人口达2051.6万人，其中“城六区”（指东城，西城，朝阳，海淀，丰台，石景山六个区 ）1276.3万人，全市人口早已突破2020年1800万人左右的控制目标。
“今后一个时期，北京人口仍会保持增长态势，控制新增人口的压力非常大，人口数量过度膨胀、人口分布密度过大导致一系列经济社会问题，引起社会广泛关注”，《纲要》称。
大城市病还包括“交通日益拥堵”和“房价持续高涨”。
2014年末北京机动车保有量559.1万辆，工作日早、晚高峰路网平均时速低于28公里，人均通勤时间居全国首位。而房价持续高涨则显示城六区新建和二手房成交价均超过4万元每平米。
“工薪收入群体难以承受，社会管理难度大，蚁族、北漂等特殊群体大量集聚，部分外来人口长期不能融入城市，城乡接合部隐患突出。”
此外，“资源环境承载超限，自然生态系统退化”亦是三地协同发展的原因之一。
《纲要》内容显示，三省市人均水资源量239立方米，其中北京人均仅为100立方米，均大大低于国际公认的500立方米极度缺水警戒线。“京津冀已成为我国东部地区人与自然关系最为紧张、资源环境超载矛盾最为严重、生态联防联治要求最为迫切的区域。”
在北京市，雾霾天气在过去两年冬天持续的天数出现了历史最高值。这份方案称，2014年PM2.5年均浓度为93微克/立方米，超过国家标准的1.6倍。
《纲要》还指出“资源配置行政色彩浓厚、市场机制作用发挥不充分”这一问题。由于北京集聚了优越的教育医疗等综合服务资源，对周边地区“虹吸效应”明显，“为吸引京津优势资源，河北一些市县采取竞相压低低价等手段招商引资，加剧恶性竞争”。
同时，区域发展差距悬殊，公共服务水平落差大。“城镇体系结构失衡，京津两级过于‘肥胖’，周边城市过于‘瘦弱’”。
数据显示，2014年，河北人均地区生产总值仅为北京的40%和天津的38%，人均财政收入分别只有北京、天津的六分之一和五分之一。
“搬哪些、往哪搬、谁来搬、怎么搬”
走出位于通州区多数的新地铁站，除了精致宽阔的的新公路，看到的只有一片片空地——在中国这并不罕见，这里的基础设施建设往往预示着新工程的开展——这里将是北京市多数政府单位未来的办公地。
测量两地距离，从北京市目前位于东城区的办公地驾驶轿车即使不拥堵也需要一小时，乘坐地铁则需要100分钟。
通州位于北京市东南部，靠近河北省燕郊，通州被列为行政副中心将给京津冀一体化带来帮助。理论上来说，它将使市政府把重点放在区域一体化和经济发展之上，同时又可以把市中心留给国家部委。即使北京市政府搬迁到通州，但在《纲要》中并未提到北京市行政区域要调整。
作为北京市政府的承接区，通州潞城镇地价已经迎来一轮上涨，17个村已被要求进行棚户区改造，有6个村子在5月份既已收到拆迁通知，官员们并未告知他们改造后的土地用途。绝大多数的村民希望能够得到至少足以购买周边新房的补贴。
按照《纲要》的表述，疏解北京非首都功能是京津冀协同发展的“关键环节”和“重中之重”，是一项复杂的系统工程，“对于推动京津冀协同发展具有重要先导作用”。
“多点一城，老城重组”是中央政府向北京市官员们下达的“指导思路”，他们被要求统筹解决好“搬哪些、往哪搬、谁来搬、怎么搬”的问题。
在目前的《纲要》中，对于疏解的对象分出了4大类，列在第一位的是“一般性产业，特别是高消耗产业”。
具体表述则是 “坚决退出一般性制造业，就地淘汰一批钢铁、有色金属、建材、化工、纺织印染、机械、印刷、造纸等污染较大、耗能耗水较高的行业和生产工艺，引导和推动非科技创新型企业迁出。主要包括：科技创新成果转化型企业，高端制造业中比较优势不突出的生产加工环节，特别是制造业零部件配套、石化产业以及食品、酿酒、饮料等相关制造企业。”
迁出名单中，排在第二位的是“区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业”，其中具体提到“将引导金融机构电子银行、数据中心、呼叫中心等劳动力密集的后台服务功能从北京三环以内整体迁出”。
“部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能”也是迁出对象之一，具体方案为
“推动在京部分普通高等本科教育有序整体迁出，老校区向研究生培养基地、研发创新基地和重要智库转型”。
部分行政性、事业性服务机构和企业总部亦被要求迁出，其中“优先疏解中央国家机关在北京二环以内的非紧密型行政辅助服务功能”，包括服务中心、信息中心、行业协会、研究院所、培训机构、学术类社团、报社、出版社、杂志社等”。
在疏解工作中，《纲要》提到“北京市和中央行政及企事业单位率先启动非首都功能疏解工作，勇于给自己动外科手术。”
北京的疏解终归是落脚到对北京人口增量的控制。
在这份《纲要》中则一口气用了10个“严”，具体为“严控在京高校招生人数和办学规模；严禁在北京审批或升格新的高校教育单位；严禁增加现有在京高校学校占地面积，不再扩大并逐步减少在京高校学校招生规模，大幅压缩中等职业教育和成人交易规模；严控医疗资源过度集聚；严禁在北京市东城区、西城区批准设立新的综合性医疗机构和增加床位数量；严控新增事业型服务单位和社会团体，对新成立或新迁入北京的全国性行业协会、学术类社团原则上不再予以登记；严格控制审批在京新设立或迁入北京的行政性、事业性服务机构；严禁京外央企总部迁入北京；严控新增的其他总部企业在北京城六区集聚；严禁金融机构在京新设立信息中心、后台呼叫中心等下属服务机构。”
为此，《纲要》甚至建议“可考虑在企事业单位用地、用水、用电、用气等方面实施阶梯价格、提高收费标准”、“制定实施更加严格的环境、资源、服务标准、研究出台大幅度提高企事业单位在城六区特别是东西城区扩张门槛的政策措施”。
在2014年5月，北京曾出台了全国力度最大的差别水价政策，最高水价达到160元/吨；而今年6月，又出台了全国最严的差别电价政策，最高电价达到2元/度。
行动时间表
按照《纲要》的表述，一组由中央常委级别官员担任组长的“京津冀协同发展领导小组”已经成立，他们是这一方案的“领导小组”。而当前的第一项任务是“会同京津冀三省市、党中央国务院有关部门，抓紧编制三省市区统一的“十三五”规划。
“国家层面在着手编制京津冀十三五的规划，不但跨越了省级行政区的行政区划，把京津冀作为整体，统一编制十三五规划。而且从时间跨度上，一直设计到2030年的格局、发展和定位。”《北京日报》在最近的一篇文章中如此评论。
“三地政府并没有制定规划的权力，而是中央级别来统一部署，三地政府只能执行这个规划纲要。”一位了解此纲要制定过程的人士告诉《棱镜》，在规划制定的过程中甚至不涉及到阻挠或反对的说法，而是提出难题，商量解决难题。比如，对产业迁移后的税收问题可以两地商量解决。
《纲要》确定的三地功能定位为：北京市为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心；天津市为全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、全国金融创新运营示范区、改革开放先行区；而河北省则是全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。
2015年，基本确立并启动实施疏解北京非首都功能顶层涉及、分领域推进方案和严控增量的长效机制，非首都功能增量控制取得明显成效，疏解存量工作启动实施；到2017年，非首都功能增量部分得到有效控制，疏解存量工作呢取得突破性进展；2020年，疏解北京非首都功能取得明显成效，一批企业、教育医疗等公共服务机构、行政企事业单位有序疏解迁出。
具体到交通方面，到2017年，区域交通一体化取得重大成效，客运专线覆盖所有地级以上城市，实现京津保（保定）一小时交通圈 。
而作为配套设施，《纲要》提出在金融方面：鼓励三省市按一定比例共同出资建立协同发展基金，推进金融市场一体化改革，研究设立京津冀开发银行的可行性，积极利用债券市场等，多渠道募集资金，“鼓励三省市区共同出资设立京津冀产业机构调整基金”。
读后感：
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