【观点】荷兰土壤环境管理模式的思考
本文作者有幸学习了荷兰在土壤污染预防、持续管理及利用、土壤污染修复等方面先进的管理经验、管理模式、修复技术和方法，实地考察了荷兰各种技术的污染土壤修复现场。“它山之石，可以攻玉”，现将作者对荷兰土壤环境管理的认识及加强土壤环境保护的几点思考与环保同仁分享。
一、荷兰土壤环境管理取得的成绩
荷兰等西方国家在工业化初期，由于没有认识到土壤环境保护的重要性，造成了严重的环境污染问题。他们在最先享受工业化革命成果的同时，也最先尝到环境污染带来的恶果。随着公众环境意识不断提高，荷兰开始关注环境问题，特别是从20世纪80年代中期开始，采取有效措施加强土壤的环境管理，建立了土壤可持续管理利用工作机制，完善了土壤环境管理的法律及相关标准，政府完成全国土壤污染调查并向社会公众开放土壤污染场地数据管理系统和土壤修复决策工具箱，为企业修复土壤提供技术支持。同时，荷兰的土壤污染修复技术也日趋成熟，国土面积4.5万平方公里的荷兰每年要花费4亿欧元修复1500—2000个场地，预计到2015年基本能修复全部污染土壤。
二、荷兰土壤环境管理的主要做法及经验
（一）不断完善土壤污染防治思路，最大限度规避污染风险
荷兰对土壤环境实行全过程管理，包括土壤污染的预防、可持续的土地利用管理及污染场地的修复。鉴于预防、可持续管理和修复方面的成本分别为1：10：100。
首先荷兰在土壤污染管理上实行预防优先，如对化工企业、加油站、化学物质储存设施等都提出了严格的土壤污染预防要求，严格农业生产中化肥、杀虫剂等农药使用标准和垃圾填埋要求等。
其次是可持续管理，并不是对所有的污染土壤都进行修复，而是根据农业、居住、工业等不同的土地利用方式及土壤质量标准，确定土壤污染物的背景值和干涉值，只对超过干涉值的土壤修复，对受到污染但没有超过干涉值的土壤纳入可持续土地管理。荷兰所有受污染的土壤中，90%的土壤纳入了可持续管理。
最后是开展土壤污染修复，确定了谁污染谁治理原则、场地所有者负责原则、谁受益谁负责原则、修复成本和环境风险相平衡原则。修复程序上先是开展场地调查；然后是风险评估，对存在风险的确定治理目标和措施；再是根据评估结果采用适宜的处理技术开展污染修复；最后对修复结果进行评估监测。
（二）不断完善土壤环境法规标准，严格土壤环境监管
一是起步早。荷兰在1970年就着手起草了《土壤保护法》；1983年出台了工业排放物法律规定；1994年制定了第一个土壤环境质量标准，出台了荷兰工业活动土壤保护指导意见，规范土壤环境管理。以后将有关法规应用到实践，并在实践中不断完善。一般5—10年为一个周期，对标准作一次修订。
二是覆盖项目多。荷兰土壤环境质量标准涉及100多种污染物，而且对不同pH值条件下土壤重金属含量的标准作出了详细规定。
三是针对性强。我国目前的标准只针对农耕地和林业用地，而荷兰的标准涵盖了工业用地、农业用地、居住用地和商业用地。
四是紧密结合实际。荷兰既有国家的标准，也有地方标准，在很多方面地方标准比国家标准更为严格；而我国幅员面积是荷兰的几百倍，土壤类型多样，种类复杂，除了国家标准的指导性外，迫切需要制定适合当地实际的地方标准。
（三）不断完善土壤管理职责，建立齐抓共管的工作机制
荷兰的土壤环境管理涉及环保、国土、司法、农业、水利等部门。其中，荷兰环保部门主要负责组织制定土壤环境管理的法规制度和标准，负责组织对土壤修复方案和风险评估结果进行审查，对存在风险的场地提出建议意见，相关部门根据评估意见采取相应的对策措施。如农业用地存在风险，环保部门只需要提出建议意见，农户对其农产品质量负责，农业主管部门对农产品质量进行检测和监管。
（四）因地制宜，积极开展污染场地的土壤修复
目前，荷兰的土壤污染修复技术主要分为原位修复和异位修复两大类。
原位修复是指在现场条件下直接修复受污染的土壤（不涉及挖土和运土），适用于建筑物下方、人口密集地、医院等敏感区域等特殊场所。其常见方法有三种：电动土壤修复法，即采用直流电的方法对污染物进行提取和处理，主要用于清理重金属污染；电动土壤生物改良法，即采用交流电来加热土壤和地下水，增强土壤菌活力，使难溶污染物迅速溶解或汽化，主要用于清理黏土和泥沙层中VOC和油渍污染；原位化学氧化法，即通过向被污染的土壤内层注入强氧化剂，土壤中的有机污染物与强氧化剂接触发生化学反应产生水、二氧化碳等无毒无害物质。
异位修复是将受污染的土壤挖出后转移至临时场所，用化学和物理方法清洗焚烧、热处理及用生物反应器等进行治理，可应用到任何土壤类型中。异位修复处理技术包括热处理、清洗、生物处理、固化处理和填埋。对有机物含量高的土壤大多采用热处理。对重金属含量高的土壤大多采用固化处理。荷兰不提倡填埋处理，填埋处理只适用于处理成本高、技术上难以处理的土壤，而且还要征收每吨17欧元的税。因此，荷兰土壤修复更多的是采用热脱附、清洗等处理技术。
三、荷兰土壤环境管理模式对我国的启示
当前，我国土壤环境存在污染底数不清、监管能力薄弱、科技支撑不够、法规标准不健全、资金投入不足、社会意识不强等问题，老污染尚未得到有效控制和治理，新的污染又在不断出现，土壤环境保护压力巨大。随着经济快速发展，土壤环境新旧污染交织在局部区域、部分行业呈现快速上升趋势，部分地区土壤污染已经对人民群众身体健康造成不良影响，土壤环境保护面临的形势相当严峻。因此，土壤环境对于国家经济社会可持续发展、食品卫生安全具有重要意义，必须高度重视土壤环境管理工作。
（一）完善法律法规，强化政策导向
通过荷兰的土壤环境治理历程可以了解到，土壤环境的预防与治理工作进行得越早，所付出的社会经济成本也越小。尤其是预防，成本一般仅为治理修复的1%。应该明确“预防为主，兼顾治理”的管理思路及目标，加快制定与颁布《土壤环境污染防治法》；完善配套的技术、质量标准，如《土壤环境质量标准》、《土壤环境监测技术规范》等。以明确而严格的政策及法律法规引导社会经济行为，让预防土壤环境污染并取得成效者受益，让污染土壤者付出代价。
（二）研究污染现状，制定土壤防治规划
充分利用全国土壤环境现状调查的成果，加快分析研究全国土壤环境状况，结合已经或正在开展的土壤污染防治、修复试点的经验教训，按照土壤环境管理的政策目标要求，抓紧编制全国土壤污染修复治理规划，同时将其作为重要组成部分纳入环境保护“十二五”规划。
（三）明确职能职责，加强能力建设
从荷兰的土壤环境管理体系及职责设置来看，土壤环境保护涉及农业、经济、国土、住房建设、卫生和规划等部门。环保部门的职责是土壤环境的防治规划、质量标准、技术规范、风险评估以及监管等方面，实施过程中需要相关部门的支持和配合。因此要通过法律法规、政策措施等进一步明确各相关部门在土壤保护中应承担的责任。
（四）创新管理途径，增强监管执行力度
当前，污染物排放总量减排及环境影响评价已经成为了环保部门执行环保政策和监管的有效手段。建议以此为平台，将土壤环境管理纳入总量控制和环境影响评价管理中，促进土壤环境管理的执行力度。研究土壤环境作为总量控制目标的可行性和参与总量控制的方式；研究制定土壤环境影响评价技术导则；探索建立基于人的健康安全的土壤风险评估制度；探索建立类似荷兰已经实施的城市规划建设中的土壤环境管理许可制度等。
（五）加大试点示范，探索管理¾验
我国幅员辽阔，土壤类型众多，区域特点各异，在土壤环境管理方面需要探索的内容很多，应在已经或正在开展的土壤环境防治及修复、监管试点的基础上，总结试点经验，争取加大国家资金支持力度，扩大在全国的试点示范，同时积极开展国际合作，借鉴先进的管理及技术经验，加快探索不同土壤类型、不同区域的适用防治、修复技术以及有效的监管方式方法。宁波市2007年成功开展过原制药厂和化工研究院地块污染土壤的修复，主要采用了适合粘性土壤、有机物污染严重的热脱附工艺，取得了一定经验。目前江东化工区地块已逐步开发建设，需修复的污染土壤体积更大、污染因子更复杂，可以借鉴荷兰先进的管理及技术经验，制定更加科学、经济、风险可控的修复措施。
（六）加强宣传教育培训，提高社会公众意识
土壤环境保护需要包括政府、社会团体、企业等全社会的共同支持，应建立向社会公众开放的土壤环境质量数据库，定期向公众发布土壤环境质量信息，不断加大土壤环境保护在环保宣传教育与培训中的份量，逐步提高公众的土壤保护意识，强化土壤污染者的土壤修复责任感，为推进土壤环境保护管理营造良好的社会氛围。
出处：宁波市环境保护局江东分局
作者：陆子川