【观点】“土十条”来了，土壤环评管理面临哪些问题？
作者简介：杨劲松，中国科学院南京土壤研究所研究员，博士生导师；余世鹏、谢文萍，中国科学院南京土壤研究所助理研究员
土壤环境作为一个环境体系，与地球表层环境、生物健康、人类健康均有重大关系。土壤环境的内部因素包括土壤养分条件、理化性质、微生物群落、酶活性、污染状况等，外部因素则包括地形、土地利用方式、气候变化等。土壤环境影响评价是环境影响评价的重要内容之一，需要土壤学、环境科学、环境管理、预测学、社会学等多学科的支撑。开展土壤环境影响评价，可以从源头分析土壤环境恶化问题，为区域土壤环境管理及合理开发利用提供决策依据，为控制土壤环境污染、保障农业经济可持续发展提供理论依据和技术支撑。
自20世纪70年代起，我国开始逐渐认识和注重环境保护，土壤环境问题及其相应的影响评价管理研究亦逐渐被重视。近年来，随着国民经济的高速发展，土壤环境问题日趋严峻，土壤环境影响评价管理研究与实践中不断涌现新的热点和挑战。本文通过系统概述我国土壤环境影响评价管理的发展现状，提出土壤环境影响评价管理中存在的问题和面临的挑战，进而探究加强土壤环境影响评价管理的科学对策，为我国新时期发展过程中的土壤环境影响评价管理研究与实践提供支撑。
自1973年第一次全国环境保护工作会议起，我国土壤环境研究工作已历时四十余年。随着《中华人民共和国环境影响评价法》（2002年）、《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）等相继颁布实施，我国环境影响评价法规体系逐步建立和初步完善，为土壤环境影响评价管理工作提供了良好的政策环境。整体上，目前国内土壤环境保护工作正逢前所未有的大好形势。
土壤环境质量与影响评价的标准
目前，我国土壤环境质量与影响评价的标准主要包括国家标准《土壤环境质量标准》(GB 15618—1995)、《农产品安全质量蔬菜产地环境要求》(GB/T 18407.1—2001)等，行业标准《绿色食品产地环境质量标准》(NY/T 391—2000)、《无公害食品蔬菜产地环境条件》(NY 5010—2002)、《土壤环境监测技术规范》(HJ/T 166—2004)、《食用农产品产地环境质量评价标准》(HJ/T 332—2006)、《环境影响评价技术导则总纲》(HJ 2.1—2011)、《农田土壤环境质量监测技术规范》(NY/T 395—2012)等，以及一些地方和企业标准。其中，大部分土壤环境质量标准中的评价指标和参数是参照《土壤环境质量标准》(GB 15618—1995)制定的。
土壤环境质量与影响评价的指标体系
土壤环境质量评价指标体系是描述和评价土壤环境质量的一系列参数的集合，一般根据评价要求，选择毒性大、作物易积累的元素作为评价指标。《土壤环境质量标准》(GB 15618—1995)中的评价指标包括pH、镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍、六六六、滴滴涕等11项，并分别按照三级土壤质量级别划分规定相应的标准值参数。《环境影响评价技术导则总纲》(HJ 2.1—2011)指出，进行土壤环境影响评价时，除要比较详细地叙述周围地区主要土壤类型及分布、土壤肥力与使用情况、土壤污染主要来源及质量现状、周围地区水土流失现状及原因等内容外，还应根据需要进一步调查土壤理化性质、结构、一次、二次污染状况、水土流失原因、特点、面积、元素及流失量等，同时要附土壤图。此外，在进行不同场地土壤环境质量综合评价时，需要对不同评价指标进行权重赋值，常用的权重系数确定方法包括德尔菲法、因子分析法、相关系数法、层次分析AHP法、超标倍数赋值法等。
土壤环境质量与影响评价的方法
土壤环境质量与影响评价主要包括对土壤中有机污染物、重金属与其他无机污染物、化学农药等各种污染物的评价。土壤环境质量与影响的评价方法分为各污染指标的单因素评价和多因素综合评价，其中，多因素评价更能较真实地反映土壤中各种污染元素之间的互作情况。目前，土壤环境质量与影响的多因素评价综合指数法已有数十种，常用的包括简单叠加法、算术平均法、加权平均法、均方根法、平方和的平方根法、内梅罗指数法等，各种评价方法的特点总结见表1（略）。
土壤环境的实际污染状况是渐变、模糊的，而常用的多因素评价污染指数法是用比较明确的界线来区分和量化土壤污染程度，因此，国内外学者研究提出了一系列其他有效的评价方法，主要有模糊数学评价法、层次分析法AHP、灰色聚类法、人工神经网络ANN法、物元可拓集法等。近年来，一些集成的新型评价方法也相继提出，例如改进和集成综合指数法、AHP法后的三标度法，集成GIS技术与模糊数学的评价方法，基于“压力-状态-响应”的PSR综合评价模型等。优化集成方法能更好地解决不同土壤环境评价中的随机性和模糊性问题，其相对单一方法的评价效果往往更显著。
我国土壤环境管理的现状
党中央、国务院对土壤环境管理、土壤修复工作一直高度重视，作出了一系列重要部署，提出了一系列指导意见，如《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）、《关于加强农村环境保护工作的意见》（国办发〔2007〕63号）、《关于进一步加强重金属污染防治工作的指导意见》（国办发〔2009〕61号）、《近期土壤环境保护与综合治理的工作安排》（国办发〔2013〕7号）等。近年来国家出台的几个规划进一步将土壤环境管理推向热点，如《“十二五”规划纲要》、《全国地下水污染防治规划（2011—2020）》、《重金属污染防治“十二五”规划》、《全国土壤环境保护“十二五”规划》等。总体上，我国土壤污染防治、土壤环境管理的工作正在逐步展开和不断加大力度。
尽管国内外土壤环境影响评价管理研究已初步形成体系，但随着国民经济的高速发展，土壤环境问题日趋严峻，土壤环境影响评价管理研究与实践中不断涌现新的问题和挑战。
土壤环境影响评价的全面性问题
由于土壤环境污染源、污染物、土壤组成及性质以及受体的多样性，土壤环境污染具有复杂性。其中，污染物具有多样化和多态化特征，土壤组成和性质存在空间和时间上的差异，受体包括生物、水体、空气、人体等，也具有多样性和地区性的差别。然而，在以往的土壤环境影响调查和评价中，往往只单独重视调查评价土壤，对历史和现在的污染源、各种受体受害情况的调查评价力度不够。此外，在土壤环境质量评价的超标率统计中，往往采用超标样点的百分率统计，而未采用超标面积的百分率统计，这也产生了一定的随机性和片面性问题。
另一方面，我国新时期发展过程中的土壤环境科学研究已不仅仅局限于为农业生产服务，更扩展到为环境保护与可持续发展、生命安全与健康保障等服务，因此土壤环境影响评价工作不能只局限于农业用地，居住用地、工业用地等场地的土壤环境影响评价与管理已成为新的研究方向，各种场地土壤环境的污染机制、调查与评估方法、防治与管理技术等都有待深入研究与创新。同时，不同场地的土壤环境影响评价数据库建设、预测与管理模型更新、防治措施的有效性与效益评价等基础研究也亟待加强。
土壤污染定义与环境评价指标问题
土壤污染首先是指人类活动产生的污染物进入土壤。其次，关于外源污染物进入土壤的后果定义问题国内外学者一直存在分歧：一种认为不论对有关土壤环境污染受体是否产生明显危害都可称为污染；另一种认为必须对受体有危害才能称为污染[9]。西方国家、日本、我国台湾等地区通常采用第一种定义，即把土壤污染特征表述为已经产生或可能产生危害或具有危害的风险。近年来，国内研究也逐渐同第一种认识接轨。
我国土壤环境污染评价采用的方法大多为2种：一种是以土壤背景值作为基准，认为超过背景值上限就是污染；另一种是采用《土壤环境质量标准》(GB 15618—1995)第二级标准值进行评价，认为超过此标准值就是污染。第一种方法以污染物增加为评价基础，统计出的土壤环境污染面积一般会较大；第二种方法以可能影响农业生产、人体健康为评价基础，统计出的土壤环境污染面积则较小。两种方法都可以得出土壤污染的评价结果，但由于对土壤环境污染定义的不同理解，其评价结果的内涵不同、存在实质性差别。另外，在土壤环境质量等级划分时，大多认为土壤污染指数﹥1.0为污染，但是针对某些场地土壤，土壤污染物检测浓度超过通用标准并非一定受污染，这种情况下的常规等级划分欠妥。
土壤环境质量与评价标准修订问题
目前我国仍采用的《土壤环境质量标准》(GB 15618—1995)存在污染物指标项目偏少、相关污染物标准值偏松等问题，已不能满足我国新时期发展过程中的土壤环境影响评价要求，土壤环境质量标准尚处于修订中，亟待通过探索、创新和借鉴，建立符合我国国情的健全的土壤环境质量评价标准体系。
随着国民经济的高速发展，工业化、城市化、农业集约化等进程加快，农业、居住、工业等不同场地的土壤环境污染问题日益突出，采用传统地球化学法制定土壤环境标准已经不能满足当前土壤环境影响评价管理的需求。近年来，基于健康风险方法制定场地土壤环境标准作为筛选值或修复目标值已逐渐被国内外学者所接受。然而，由于不同国家和地区环境气候条件、人群生活习惯、土地管理政策、土壤环境基准框架等的差异，各种土壤环境标准的名称、用途、基准值、保护对象等均存在较大差异。因此，亟需针对我国不同土地利用方式下场地暴露情景、概念模型、人体暴露途径、暴露参数的差异特征，建立符合我国环境评价管理需求的土壤环境标准研究体系。
土壤环境多头管理和保密管理问题
土壤环境影响的评价与管理涉及到环保、农业、国土资源、工业、财税等很多主管部门，因此往往存在着多部门权力、义务与职责的范围交叉、界限不清等问题。同时，土壤环境的多头管理过程中往往仅靠部门进行自主协调，随之而来的部门利益考虑或本位主义影响极易大大降低工作效率。因此，理清部门之间的关系，实行联合管理非常必要。
我国目前土壤环境污染与管理信息的公开程度仍较低，与大气和水体环境质量的信息公开程度相差较远。及时让场地或周边地区群众了解土壤环境污染状况及其影响评价的信息，增加信息公开力度，将更有利于环境保护的公众参与，调动广大人民群众积极性，污染制造者也将面临来自社会的巨大压力，更有利于社会安定和最大限度地保护广大群众切身利益，对土壤环境问题的有效防治和管理也将产生巨大的推动作用。因此，亟需加大土壤环境污染与管理信息的公开力度。
经济发展与气候变化下的土壤环评管理问题
在我国目前的经济高速发展时期，城镇化建设快速发展、各种高效设施农业蓬勃兴起、产业结构转型升级不断加快，各种土壤环境问题以及影响评价管理问题也随之而来。城镇化建设和产业结构转型中各种场地土壤环境影响的针对性评价研究需不断升级，与相应防控技术体系构建、产业配套规划、联动机制建设的管理衔接需进一步加强。不同地区各种设施农业、可控环境农业发展下各种新型土壤环境问题及其评价管理的科学应对，也是目前土壤环境影响评价管理领域的一个新挑战。不同地区设施农业土壤环境连作障碍机制的研究，土壤肥力、次生盐渍害、污染物、微生物环境等的评价管理，均是尚待解决的科学问题。
另一方面，在全球气候变化背景下，气候变暖、极端气候频繁等因素为土壤环境影响评价管理研究带来了新的挑战，不同地区的土壤环境影响评价管理研究不能忽视气候变化及其与经济高速发展叠加的影响。经济高速发展和气候变化背景下的相关土壤污染防治法制、管理法制颁布实施具有急迫性。
针对我国新时期发展过程中土壤环境影响评价管理存在的问题和面临的挑战，亟需从土壤环境评价管理的基础研究、质量标准、政策法制、管理技术等方面开展相应工作。
深化土壤环评管理基础研究
针对污染源、污染物、土壤组成及性质以及受体的多样性，利用环境影响评价的源头性、前瞻性、主动性特点，开展全国土壤环境污染调查，建立不同地区乃至国家层面的土壤环境影响污染源数、现状污染特点、污染控制有效性等数据库，从污染源、影响到防治措施有效性深化基础研究，实现数据化、标准化管理。在此基础上，开展各种土壤环境新污染源特性及环境影响预测模式研究，同时结合新型计算机手段、GIS技术、遥感技术以及“云”技术等[12]，开发适合我国国情的土壤环境影响高精度、快速预测软件，建立面向公众、环评咨询机构、专家、管理等多用户的土壤环境影响评价管理基础平台。
修订土壤环境质量与评价标准
以技术框架和方法学为基础，借鉴国外优秀经验，确定我国土壤环境质量标准的制定方法与策略，针对我国农业、工业、居民用地等不同土地利用方式的现实差异，分区制定不同场地的土壤环境质量评价管理标准。以《土壤环境质量标准》(GB 15618—1995)的3类标准值为主体，对土壤环境质量本底值、指导值、污染危害临界值等标准值进行修订，对土壤环境质量等级划分进行细化，参照全国调查技术规定中必测和选测的约100项污染物，增加修订标准中的土壤污染物指标项目。结合全国土壤环境污染调查工作，建立符合我国国情的人体暴露参数 、暴露情景和暴露途径参数、毒理学参数等基础数据库，构建不同土地利用方式下的人群暴露模型，最终建立符合我国环境管理需求的土壤环境质量评价管理标准体系。
健全土壤环境问题防治与管理法制
针对我国总体较严峻的土壤污染防治形势，借鉴国外优秀经验，制定和健全符合我国国情的土壤环境问题防治法制，从法律上建立和保证一套完整的土壤环境问题防治管理体系。结合土壤环境质量评价管理标准体系的修订工作，对土壤污染定义、土壤环境调查技术与方法、土壤环境评价标准与方法、土壤环境管理与修复制度、各级管理部门职责与联合管理制度、单位和个人义务、赏罚制度等进行法律上的界定。通过建立和完善土壤环境管理的政策法规体系，最终实现从源头控制土壤环境问题，针对已受污染的各种场地土壤，制订出促进治理和恢复的专门法规或办法，明确规定土壤污染识别、调查程序、治理的责任者和所承担的经济责任。
拓宽土壤环境影响评价管理领域
首先，抓住当前土壤环境的突出、热点问题，结合国外先进经验，在政策、法规、标准、规划、防治等层面做好土壤环境影响评价管理的顶层设计。其次，加强土壤环境问题评估技术与防治管理技术研究，严格环境准入，针对“老污染”和“新污染”土壤分别建立不同的土壤环境监管制度、实行分区管理对策，从而拓宽土壤环境安全管理体系，将土壤环境影响评价管理全面纳入到现行的环境影响评价管理体系中。第三，在完善土壤环境管理法制的基础上，健全土壤环境管理机构，从全过程控制、全社会参与的角度，推动环境管理机构、其他政府部门、非政府机构、个人等的共同参与、协调合作，成立跨部门的专门机构实行联合管理，实现土壤环境安全管理的多元化。
加强人才培养，提高信息公开度
加强土壤环境影响评价管理专业人才的培训，强化从事土壤环境影响评价管理机构的专业人员配置，制定应对土壤环境影响评价管理长远发展的人才培养、发展、储备等计划，培养研究、管理、基层推广等各层次的土壤环境评价管理人才队伍，从而全方位地推进各种土壤环境污染防治管理技术的实践推广应用。另一方面，应大力强化土壤环境问题的登记工作，加强舆论监督，普及土壤环境保护与管理的政策和法制宣传，提高土壤环境保护的全民意识，同时提高土壤环境影响评价与管理的信息公开力度，全面调动广大人民群众保护土壤环境的积极性。
综上所述，经过近半个世纪的发展，我国土壤环境影响评价管理工作已初步形成体系，但在经济高速发展、气候变化等背景下，各种尚存的土壤环境评价管理问题将进入更加突出的时期，同时面临着更严峻的新挑战。因此，及时并深入地开展土壤环境影响评价管理基础研究、评价管理标准与法制修订工作，梳理环境评价与防治管理关系，是落实科学发展观的具体表现，将有助于解决新时期发展过程中的土壤环境问题，是构建和谐社会的有力保障。
由于篇幅所限
文章近摘录部分内容
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