【观点】对加强城市防洪排涝工作的思考和建议

　近年来，受厄尔尼诺现象持续增强的影响，我国洪涝情势严峻。城市洪涝灾害危害大、影响面广，城市防洪排涝安全是城市稳定发展的重要保障。随着我国城市化进程不断加快，城市规模不断扩大，各城市防洪排涝标准低、洪涝工程建设滞后、排水能力不足、应急处置薄弱等问题愈发凸显，多数城市不同程度遭受洪涝威胁和侵害。据统计，2007年至2015年，全国超过360个城市遭遇内涝，其中六分之一单次内涝淹水时间超过12小时，淹水深度超过半米。城市洪涝灾害的频繁发生已受到社会的广泛关注，必须加强城市防洪排涝工作，保障城市防洪排涝安全。本文以北京市调研为基础，对如何加强城市防洪排涝工作提出相关思考和建议。 　　  

　　一、城市防洪排涝工作现状 

　　（一）城市防洪排涝设施发展现状 

　　据有关部门统计，目前全国已建城市堤防2.8万多km，保护区域8.8万多km2；已建城市排水管道总长51.1万多km，其中雨水管道总长约19.2万km，雨污合流管道约10.8万km，城市防洪排涝设施体系逐步建立和完善，为保障城市安全发挥了积极作用。如北京市全面建成了永定河、潮白河、北运河等主要河道堤防工程和蓄滞洪、分洪设施，基本形成了全市的骨干防洪工程体系，在中心城范围内拥有清河、坝河、通惠河、凉水河四大河道排洪系统，共包括120 余条支流，河道总长度约581km；截止2015年，北京共建成雨水管道6139km，合流管道2232km，雨水泵站达到231座，并建设雨水利用工程2440余项，综合利用能力达6661万m3。 

　　但我国各城市防洪排涝设施发展并不平衡，目前只有300多座城市达到国家规定的防洪标准，占有防洪任务城市总数的 50%，其中全国重点防洪城市31个，有10个达标，占32%；全国重要防洪城市54个，有16个达标，占30%。尽管全国城市排水管道总长比1978年增加了26倍，但城市管线系统排水能力仍不足，绝大多数不足1年一遇。2013年9月，国务院印发了《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号），要求用 10 年左右时间建成较完善的城市排水防涝、防洪工程体系。 

　　（二）城市防洪排涝管理现状 

　　我国现行水管理体制下，通常情况城市建成区内的排水、内涝治理工作由城建部门负责，流域和区域的防洪工作由水利部门负责；只是在部分实施了水务一体化管理的城市，由水务部门对防洪排涝进行统一管理，对排水设施、河道治理、防洪工程等统筹规划。因此，当前各地城市防洪排涝的管理体制是有差异的，城建部门和水务部门作为主管部门的情况都存在。据统计，全国有防洪任务的城市中，有370座城市城区防洪由水务（水利）部门负责，103座由城建部门负责，152座由水务（水利）和城建部门共同管理，另有少数城市由其他部门管理或未明确管理部门。 

　　由于防洪排涝工作的系统性和应急性特征，各城市在加强城市防洪排涝管理工作中非常重视部门统筹和协作，而且充分发挥好本级防汛抗旱指挥部管理体系的统筹协调作用，以促进防洪排涝工作高效、有序推进。以北京市的城市防洪排涝管理体系建设最具有典型代表性。  

　　北京在将城市防洪排涝纳入城市水务统一管理的基础上，建立了以防汛抗旱应急指挥部为中心的“1+7+5+16”的防汛管理体系。“1”是指市防汛抗旱指挥部，全权负责全市防洪排涝工作，并加挂北京市防汛抗旱应急指挥部牌子，由市防汛办具体行使行政管理职权，各相关部门按照分工开展有关工作。“7”是指应急指挥部下设的宣传、住房和城乡建设、道路交通、城市地下管线、地质灾害、旅游行业、防汛综合保障等7个专项分指挥部，建立了相应的7项协作机制，分洪水调度、安全避险、河道抢险、抗旱应急、应急排水5个大类制定了153个预案，各自负责协调相关部门；“5”是指在域内永定河、潮白河、北运河、大清河、蓟运河5条主要河流设立的流域防汛指挥部。“16”是指下属16个区的防汛指挥部。此外，市排水集团、市电力公司、市自来水集团、市市政路桥集团公司承担各自应急抢险任务，还有以8支市级应急排水队伍为主体的机动抢险队伍，按照职责分工负责抢险。在2012年“7.21”暴雨灾害后，北京进一步完善了多部门分工合作、协同管理，常态与应急“平战结合”的管理体系，健全了防汛应急预案和应急响应机制，完善了与多部门的可视异地会商系统、天气预报系统、雨量实时监测系统、重点立交桥和低洼路段的积水监测系统、雨涝信息社会发布系统等，有效提升了全市整体防洪排涝的应对能力。在今年的“7.20”特大暴雨中，北京在预防灾害和救援方面从容应对，在容易发生事故的重点地区，提前采取了应急措施；在已经出现积水的地区，多部门协同救援，各司其职，大大提升了工作效率。 

　　二、防洪排涝工作存在的主要问题及原因 

　　由于大多数城市防洪排涝能力普遍不足，部分城市出现了“逢雨必淹”的现象，许多城市一到汛期就面临巨大的防洪排涝压力。面对日益突出的城市洪涝问题，需要对当前城市防洪排涝工作进行深入思考，深入剖析存在的问题，找出深层次原因。 

　　（一）相关规划设计理念有缺陷，城市排水标准较低 

　　一是按设计排水标准设置城市排水管网，而超过标准的地表径流缺乏管理。城市一遇暴雨，排水管网盛不下的地表径流顺着城市各环路汇流到低洼的立交桥下，没有其他去处。城市规划建设切断了自然状态下天然排水河网，设计了滞洪池，却缺乏排水通道，或排水通道狭窄、排水沟与河湖流域水系联结不畅通，加之城市道路竖向布置不当，加剧了城市洪涝风险。 

　　二是城市排水标准较低。目前我国各地城市排水标准普遍偏低。70%以上的城市管线系统排水能力不足 1 年一遇，90%以上老城区的排涝能力甚至比规范规定下限还要低。根据《北京城市总体规划》（2004—2020年）要求，“一般地区雨水管道采用3年一遇，重点地区采用5年一遇”，但实际上还达不到这一标准。 

　　（二）相关设施建设和排水通道治理亟待加强，排水系统整体效率有待提高 

　　一是城市边缘地区由于基础设施分散建设，排水沟渠、管网、泵站等未按规划与主体工程同步建设，并存在基础设施项目截断、破坏排水管网的现象，产生排水管道断头，降低排水系统使用效率。 

　　二是城市郊区的中小河道因城市的扩张由原乡间排水沟渠转变为城市排水和行洪通道，但由于治理不足、管理跟不上等原因，导致淤积、人为占用等现象突出，排水和行洪能力差，在高强度降雨时排洪不畅，行洪安全受到极大影响。 

　　（三）城市洪涝的疏导和调蓄空间不足，雨洪控制和利用工作滞后 

　　一是城市建设区的扩大导致洪峰流量增大，但作为防洪排涝体系重要一环的蓄滞洪区由于用地紧张无法落实。城区内排水与滞涝设施不配套，或缺乏城市河湖滞蓄涝水，每遇高强度降雨，积水汇集于低洼地带。不少蓄滞洪区很早就列入规划，但进展不畅。 

　　二是雨洪控制和利用措施严重滞后。作为防洪排涝的一项重要措施，城市雨洪控制和利用提出很早，近年来也取得了一些进展，但所建工程大部分停留在示范性质，未形成大规模利用。对雨洪利用工程规划和建设未形成法定要求和强制性规定，建设、运行管理及主体责任、保障措施等一系列事项没有明确。 

　　（四）城市防洪排涝精细化管理严重滞后 

　　一是预警、应急处置和调度管理有待完善。洪涝预报预警的精准度和决策支撑水平尚需提高，河湖调度部门与道路排水部门在人员对接、预案对接、信息对接、措施对接上仍需要改善，河湖防洪抢险与排水部门抢险工作的结合应更紧密。 

　　二是对城市洪涝风险进行综合预防与管理的水平有待提高。防洪影响评价制度的落实需要加强，对洪水风险的科学规避和管控措施滞后，对城市洪水损失和风险的分担机制缺乏。很多情况下，虽然有预警，但没有硬性措施去落实，特别是对于基层单位和社会公众，引导和约束的机制欠缺，不少基层单位防汛排水责任难落实，居民应急防护和自救的体系薄弱。 

　　产生上述问题的原因是多方面的，至少包括三大方面：一是由于历史原因造成排水系统设计缺陷。我国城市开始大规模管道排水系统建设时，多沿用前苏联的模式和标准，但我国降雨不均且夏季多暴雨的气候环境与莫斯科高寒少雨且降水相对均衡的气候特征相差甚大，导致排水设计标准较低，难以满足实际需要。这一状况长期未能改变。再加上城市规划和建设中存在的不足，城市排水设计理念和设计规范有缺陷，城市排水系统与城市发展的需要不相适应，整体效率不高，即使较低的排水标准也未能完全发挥最大效能。二是由于城市发展挤压了城市洪涝疏导和调蓄的空间。城市建设区不断扩大，地面不透水面积比例越来越高，深刻改变了城市地面的水文特性，径流总量增大，洪峰时间提前；由于城市用地紧张，部分低洼地甚至河道被填平占用，蓄滞洪区建设也难以实施。三是由于重视程度不足造成雨洪控制和利用的措施仍较为滞后。很多严重缺水城市，一方面利用远距离调水、开采应急备用水源等手段千方百计保障水资源供给，另一方面却将宝贵的城市雨洪水流走，并造成内涝压力难以缓解。 

　　三、促进防洪排涝工作的对策措施 

　　城市防洪排涝工作是一项系统工程，涉及因素多，需要加强城市防洪排涝与城市建设和管理之间更好的互动和协调，也要综合运用法律、行政、经济、技术等手段予以解决。　　 

　　（一）建立自然状态下天然排水河网，提高城市排水标准并加大排水系统升级改造 

　　树立新的城市大排水设计理念，城市规划建设应当要建立自然状态下天然排水河网，畅通与区域外江河湖泊水系的排水通道，管理好排水系统之外的地表径流，让其流入江河湖泊以及规划的城市蓄滞洪区，注重研究排水走向问题，排水管线不能一味服从于道路规划设计。加强对城市建设活动的管控，降低对排水防涝负面影响。根据建设用地地表径流控制标准，由规划部门明确建设项目排水量控制指标强制性要求，纳入建设用地控制详细规划，并完善相关的排水许可制度，严格加强建设项目审批环节的把关，从源头上制止对排水防涝不利的项目。 

　　按照2013年《城市排水雨水防涝综合规划编制大纲》要求，直辖市、省会城市和计划单列市36个大中城市中心城区能有效应对不低于50年一遇的暴雨。建议根据这一目标，提高重点防洪城市排水防涝标准：一般地区采用5-10年一遇，重点地区采用10-20年一遇；立交泵站不低于20年一遇；城市主要干道（环路、重要放射线）采取综合措施，大于50年一遇降雨时，仍能保证交通正常通行。并按照上述标准，加快排水系统改造优化。经济开发区、城市新区的新建工程、新建小区全部建设雨污分流排水管网。老城区考虑排涝能力的补偿和还账，加大雨污分流改造力度，实施下凹式立交桥等易涝区段排水系统改造。 

　　（二）划定城市河道和洪水调蓄区生态空间控制红线 

　　严格划定城市河道及滨岸地带的生态空间控制红线，对这些空间在城市规划及调整时进行预留和腾退，促进水的空间通道与城市开发、道路建设、园林绿化统筹协调。在此基础上，加大城市郊区中小河道治理力度，形成符合规划要求的防洪排涝能力。同时，将城市蓄滞洪区域作为一类重要生态功能区，划定洪水调蓄区生态空间红线，明确洪水调蓄区范围，并在城市规划中予以明确，严格限制其范围内建设活动。 

　　（三）城市规划中明确对雨洪控制和利用的强制性要求，健全相关政策支持 

　　通过立法的方式，按照海绵城市的理念，将雨洪控制和利用工程作为一个强制性的措施纳入到城市规划和建设，因地制宜建设下凹式绿地、植草沟、人工湿地、可渗透路面、砂石地面、自然地面、透水性停车场和广场等雨洪控制和利用设施。 

　　同时，应健全相关扶持政策，尽快出台利用防洪费开展雨洪设施建设的政策。设立雨洪利用发展扶持基金，鼓励科技企业开发和推广雨洪利用技术。试点建立雨洪利用设施建设和运行专业化队伍，政府以购买服务的方式与委托服务方签署服务协议。 

　　（四）按照海绵城市建设要求，尽快完善需求迫切的一批技术标准和技术手段 

　　海绵城市建设必须要以全新的城市排水设计理念和设计规范为前提。当前我国在城市防洪排涝工程标准、设计规范、技术系统上还存在诸多不足，难以适应实际管理需求。要切实加大相关科研投入支持力度，抓紧研究解决相关基础性技术问题，出台一批适应地方实际的防洪排涝技术标准，包括：加强防洪、排涝、排水标准的一致性研究，使城市抗外洪和防内涝的工作体系相匹配；制定自然状态下天然排水河网设计的准则和包括地表径流的大排水系统设计规范；健全洪涝灾害风险及影响评估、灾害风险等级划分、风险区划分及管理等技术标准；加强雨水情监测、数据管理、预警及信息发布、决策支持的综合信息管理系统建设。 

　　（五）按照精细化城市管理的要求，健全城市防洪排涝应急管理体系 

　　健全以防汛抗旱应急指挥部为核心的防洪排涝管理体系，完善包括总体预案以及重点地区和单位防御预案的防汛应急预案体系，加强基层单位和社区防汛保障体系建设。强化河湖调度部门与道路排水部门的联动工作机制，对城市河湖水位实施精准控制，最大程度实现排洪和蓄水双赢。 

　　健全以城市防洪排涝综合决策支持为目标的预警系统，对城市地表径流情况和城市雨水排水设施进行信息普查，建立雨水排水系统信息档案，提升防洪排涝智能预警能力。 

　　对城市洪水风险进行综合预防与管理，尽快建立以洪水风险图为支撑的洪水风险识别体系，界定风险区，明确风险程度，提出地下空间和低洼地区防洪排涝管理要求，并向民众提供有关洪水风险情况的知识和信息，引导居民通过洪水风险图认知洪水威胁，提升应对能力。 

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来源：《中国水利》2017年第13期 

编辑：言五

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