【解读】刘磊：以改善环境质量为核心 切实把住环境准入关口 ——环境影响评价文件不予批准情形解读
修订后的《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》）日前经国务院令公布，将于2017年10月1日起施行。与现行《条例》相比，新《条例》内容变动较大，其中之一就是新增了建设项目环境影响评价文件不予批准的5种情形，首次将环境影响评价文件“不予批准”要求纳入法律范畴，是对我国环境影响评价管理多年工作的梳理、总结和集成，集中体现了“以改善环境质量为核心”的根本要求。
一、“不予批准”情形规定对强化环境管理具有重要意义
新《条例》实施后，对于是否批准建设项目环境影响评价文件不再是自定规则、自行理解。“不予批准”将有法可依、有据可循，各级环境保护部门可以利用这个“杀手锏”，依法审批、按章办事，严把环境准入关，不再因无法律依据而陷入左右为难、进退维谷的尴尬境地。
“不予批准”情形规定为各方提供了一把尺子、一个标杆，一把尺子丈量，一个标杆评判，尺度一样、规则一样、标准一样、结果也应一样。对于环境保护部门，这把尺子是底线，若突破底线，环境影响评价文件将不予批准；对于建设单位，这把尺子是门槛，若不合格，项目将被挡在门槛之外；对于社会公众，这把尺子是标准，大家可以监督审查结果。
改善环境质量的重要任务就是解决老问题，控制新影响。新《条例》与《环境保护法》关于总量控制相关要求、《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》（以下简称《加强环境影响评价管理通知》）关于环境影响评价文件不予审批要求一脉相承，相互呼应，集中体现了改善环境质量的核心思想，强化了环境目标管理和污染防治要求。
有了统一标准，各相关方均应对建设项目的环境可行性把关，属于所列情形的，建设单位、环境影响评价单位应优化项目布局、规模，或者强化环境保护措施，使建设项目具有环境可行性。审批部门、评估机构也易出具审查和评估意见，提高了各环节环境影响评价工作效率。
二、“不予批准”情形规定紧扣“以改善环境质量为核心”的要求
情形一以法律法规和法定规划为根本，强调行业管理与控制管制。
情形二以改善环境质量为核心目标，强调环境目标管理和污染物总量管控的要求。
情形三以达标排放为基准，强调新污染源防控。
情形四以减少污染物存量为原则，强调“以新带老”，解决现有环境问题。
情形五以提高环境质量为基本，强调环境影响评价文件是评判建设项目环境可行性的依据。各种情形既各自独立、自成体系，又相互联系、目标统一。
五种情形犹如五条辅线，相互穿连、有机衔接，紧扣环境质量达标的主题，紧绕“以改善环境质量为核心”的主线。无论强化行业管理、空间管制，还是强化“老源”治理、“新源”控制，都是为了加强生态保护，改善环境质量。
情形一突出了项目建设的合法合规性，反映了环境保护部门及产业、行业部门对建设项目的准入要求，体现了国家和地方优化空间布局、调整产业结构、化解过剩产能的迫切要求，这些要求将提高环境准入门槛，控制新增污染物排放，加强现有问题整改。
情形二体现了国家改善环境质量的严格要求和坚定决心，反映了近期环境影响评价管理的重点任务。改善环境质量，既要从行业上管理，也要从空间上管制；既要对新污染源采取最严格的环境保护措施，也要对现有污染源进行控制和削减。
情形三强调了污染防治措施的有效性，既是必要措施，也是有效措施，这是控制和降低环境影响、预防和减缓生态破坏、改善环境质量的重要措施之一。
情形四强化了“去存量”环境管理要求，这是近期改善环境质量的重要工作，“去存量”既是改善环境质量的需要，也是为“新源”腾空间的需要。
情形五可能影响审批部门对项目建设可行性的基本判断，从而加重改善环境质量的压力。
新《条例》中“不予批准”情形与环境影响评价工作之前一系列相关要求是一脉相承的。
首先，自2002年《环境影响评价法》颁布后，“环境影响评价风暴”、四个“一律不批”、“区域流域限批”、《环境保护法》关于总量控制相关要求、《“十三五”环境影响评价改革实施方案》关于严格环境准入要求、《加强环境影响评价管理通知》关于环境影响评价文件不予审批要求，以及近年来印发的14个行业环境影响评价文件审批原则等，都对环境影响评价文件不予审批情形进行了继承发展式的阐述。其中，《加强环境影响评价管理通知》提出“建立‘三挂钩’机制”，其不予审批要求既有与新《条例》同曲同工之处，又有异曲同工之处。
其次，《环境保护法》、“气十条”、“水十条”、“土十条”等对特殊区域和部分行业的污染物特别排放限值提出了要求，生态保护红线相关政策、主体功能区规划等对产业的空间环境准入提出了要求，这些都与新《条例》互为补充。
再者，“不予批准”关于“老源”、“新源”的要求强化了环境影响评价制度与排污许可制度的有机衔接。新《条例》既融入现有文件“不予审批”内容，又对接现有环境管理相关制度，将相互促进，共同推进区域环境质量改善。
三、层层把关是落实“不予批准”要求的关键
建设单位是项目建设的责任主体，要结合各地生态保护红线划定及其要求，对项目选址、选线、布局的环境可行性进行初步判断；结合所属行业相关政策规划，对项目建设规模、工艺、开采方式等进行初步判断。综上初步判断项目建设的环境可行性，以便及时优化调整。
环境影响评价单位应结合前四种情形，对建设项目的环境可行性进行明确判断。通过解读相关环境保护法律法规、法定规划等，判明建设项目选址、选线、布局、规模的环境合理性；通过环境影响预测，评价建设项目环境影响及环境风险，判明环境影响的可接受性；结合环境影响预测和区域改善环境质量要求，提出最佳可行的污染防治技术和环境影响减缓措施，综合判断项目建设的环境可行性。
新《条例》将技术评估纳入其中，评估机构应为购买服务的环境保护部门提供科学客观的技术支持，严把环境准入关口。结合所列情形，重点评估建设项目的环境可行性、环境影响分析预测的可靠性、环境保护措施的有效性、环境影响评价结论的科学性。通过技术评估，或得出建设项目是否环境可行的结论，或得出无法判断建设项目是否环境可行的结论。
环境影响评价审批是环境影响评价最后一道关口，环境保护部门应立足“以改善环境质量为核心”，综合环境影响评价结论和评估意见，基于所列情形，最终判明建设项目是否环境可行，采取的环境保护措施是否可靠有效。凡是符合所列五种情形的，应不予批准该环境影响评价文件。（环境保护部环境工程评估中心 刘磊）
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来源：中国政府法制信息网
编辑：言五
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