部分农民为何愿意放弃土地？

导     读

种地收益低缺乏吸引力 ，子女进城已无耕地意愿。

文/田文生（中国青年报记者）

来源：中国青年报（2016年9月27日）

1978年冬，安徽省小岗村18位农民“贴上身家性命”，在“大包干”的契约上摁下鲜红的指印，从此拉开中国农村改革的序幕。

在小岗村“大包干”等农业生产责任制基础上形成的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村政策的重要基石。

37年多过去，随着城镇化的快速推进，大量农民及其子女外出打工，人们的收入来源越来越多元，以家庭为单位而分割出的一片片农村土地上，发生了不同的故事：有的被精心耕种，生长着粮食和希望；有的被撂荒，生长着杂草和遗憾；有的被“流转”，其他人前来集中经营，同样的面积往往产生出更高的效益……

承包地是“保命牌”，还是“鸡肋”？对此，不同人有不同的判断。中国青年报·中青在线记者在采访中发现，确有一部分农民强烈希望能有偿“退地”。

他们愿意“退地”，主要是因为是在小片的土地上务农的效益无法令自己满意。

梁平县礼让镇川西村9组现年61岁的村民蒲昌友便持有这种观点，他是该组第二批“退地”的8户人家之一。

蒲家共有8.1亩田地，“辛辛苦苦种一年，赚不到5000元，却累得要死”。尽管蒲昌友曾是当地的农业技术员，精于农耕，但他却坚持认为，用传统农业的方式种地“实在太划不来，没有意思”。

以耕种1亩田水稻为例，他详细算了一笔账。

种1亩田的开支如下：1.犁田，年纪大了不可能自己去犁田，除餐饮、香烟外，人工费得100多元；2.插秧，人工得100多元，如果稻田满足机插条件，约60元；3.肥料，100多元；4.种子，七八十元；5.农药，根据当年的雨水、病虫害的严重程度而有所浮动，但为了控制稻瘟病，至少打3次，自己打大约三四十元，雇人打得六七十元；6.收割，以今年的行情计算，大田、整田大约60元，小田、异形田得七八十元。

种1亩田的收入又如何呢？水稻每亩产量也就1000斤左右，这两年稻谷售价都没超过1.3元/斤。

“折算下来，扣除成本，即使不扣除自己的人工费用，每亩实际的收益也只有600元左右。”蒲昌友说。

除了种植业，是否可以开展养殖？

川西村农民曾有养猪的传统，但如今，整个川西村9组，只有贫困户郑因菊一户在养猪，其他农户都是买肉吃。

“养猪专业户养得多才能赚钱，一般家庭养三五头猪，能不亏本就谢天谢地了。”蒲昌友说，“按照传统的养殖方法，平均1个月能长20斤就‘顶了天’。因为生长周期长，将各种粮食算进去，加上买猪仔的价格，基本是亏钱；如果没做好消毒防疫，猪生病甚至死亡，更是必亏无疑。所以大家都不养猪。”

其他家禽也极少喂养，“养鸡主要是为了给自家孩子过年时一家送一只，毕竟自己养的，吃了放心，”此外，不会多养，“因为不划算”。

“总之，按照传统的方式，小规模的种植、养殖，不赚钱，只能保证自己有饭吃，解决温饱。”蒲昌友总结说。

蒲昌友家的情况是让他决意退出承包地的另一个因素。“如今，我年纪大了，身体差了，做不了（繁重的农活）了。”他有一儿一女，儿子在重庆主城开车，女儿在梁平县城开婚庆公司，两人从来不曾务农，“不愿种地，也不会种地，将来也不可能回来种地”。

蒲昌友并不担心退出承包土地之后的风险。首先，自己当过兵，有补助；加之购买了城镇职工养老保险，老伴儿也有城乡居民养老保险，“这些补助加上‘退出’承包地的8万元的一次性补助，老两口的生活基本就够了，”他说，“退地之后，我就离开这片田地了，去和孩子们生活在一起。”

同组60岁的冯辉禄比蒲昌友更加迫切地希望能尽早退地，“辛辛苦苦种一年的田，不如出去打一个月的工”。

“我已经20年没有种田了。”冯辉禄曾经在湖北从事酿酒约20年，因为年龄大了，腰疼，没法继续酿，转而去深圳做保安，每月能有两三千元收入。“打工比种田轻松、收入还高。”他的妻子也在厂里打工，每月2500元，“晚上在家加班，每月还能有1500元的收入”。

在他看来，自家的承包地并没有想象中那么大的价值。“我出门去打工，如果请人在老家替我种田，不仅没多大的收益，打工回来后，还得请他吃饭道谢。算经济账，并不划算。”冯辉禄告诉中国青年报·中青在线记者，“以前需要交农业税的年代，我宁愿用打工的收入来交农业税，也不愿意种田。现在不缴农业税，更不愿种了。”

“早些年我就在想，如果有人来买这些田地的经营权就好了。”冯同样表示“退地”后自己并没有太多后顾之忧。他的大儿子在厦门，最初为别人打工，后来自己开公司，经营办公用具；小儿子在广东中山打工，进修大学文凭后，目前在做别墅装修设计。“他们已经不可能来种地了。”冯辉禄说。

承包土地时，需要将优劣、远近的田地进行搭配，导致绝大多数家庭的田地都四下散落、并不连片。10多年前，机器开始进入这片村落，使用起来却不方便。而今，当地人都意识到“必须将土地集中起来，进行必要的整饬，并大量使用机械和现代技术，务农才谈得上收益”。

2014年，一名老板来到川西村9组，希望流转土地，养鱼、种藕、种植稻谷，为老百姓每亩每年补偿600斤稻谷。村民争先恐后地把田地交给他，“不愿意自己做”。

基层干部对现状也有清醒的认识。“镇里仍在种田的人，几乎都在50岁以上，”礼让镇一名基层干部说，上世纪70年代的农民，留在家乡从事农业的最多占10％~20％。而出生在农村的80后、90后根本不种地，也不会种地，“从学校一毕业就外出打工去了，脑袋里基本上没有‘种地’这个选项。”

“对于部分农民而言，土地已经不再是他的‘命根子’，或者说，不再是他唯一的‘命根子’——他还有其他的‘命根子’。”他说，对于这些人来说，土地只是万不得已之后的一条后路，“或者说，一条拐杖。”

“其实，我们可以换个角度来看待这事，我们可以试着给他们其他的拐杖——比如，换成社保。”这名基层干部说。

屏锦镇的一名基层干部也表达了相同的观点。“在家种地的，几乎全是老人。”他说，种地的70后屈指可数，80后，没见到种田的；90后，从来就没想过自己会种田。

这名基层干部认为，发展适度规模的现代农业才是发展方向，“用50~200亩的规模来务农，是最合适的。如果一个家庭仅仅耕种几亩田地，的确不是很划算。”

表面上看，为农户做出补偿会增加大户的成本，但是，因为政府会对规模经营者给予补贴，如果实行轮种还有额外的补助，使用机器插秧又另有补助，规模种植和零散种植之间也有价差，还有直补到户的经费，“将各种补助加起来，大体能抵消流转土地的成本。”他说，“在这样的情况下，规模化经营农业还是有钱可赚的。科学得当、讲究技术、精心经营，有可能得到和外出务工相当的收入。”

那么，农民“退地”后未来是否有风险？对此目前尚难有答案。一个较为接近的案例是，就在目前正在试点“退地”的礼让镇川西村9组，2002年承接三峡移民时，部分农民自愿将自己的田地退给三峡移民，退出者每人仅补偿3000元，当年，该组有15人退出，10多年过去了，15人中无人反悔、闹事，“退得出、能利用、稳得住”，尚未显示出任何“后遗症”。

对于农民而言，土地是否不可或缺？2001年，川西村9组完成距今最近的一次土地调整。后来，村里有三四十人——比如嫁来的女子、新生的孩子——没有获得土地，并未因此而无法生存。

延伸阅读：农民“退地”探索尚需更多顶层设计

文/田文生（中国青年报记者）

来源：中国青年报（2016年9月27日）

核心提示 

 重庆市梁平县正在低调试点农民退还承包地，迄今已有101户农民自愿退出297.47亩。该县为此建章立制，尽力维护好“退地”农民利益、利用好退出的土地，但该项试点依然呼唤更多的顶层设计。事实上，“退地”受到了部分农民的欢迎，他们已经不再以农业为生，并已具备非农化生活的能力。 

农业“适度规模经营”呼唤土地集中机制 

 2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出“土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路……应积极稳妥地推进”。

这一判断已经被包括重庆市梁平县在内的众多地区的实践证明是正确的：就在梁平县的众多农户断言种田没有“钱途”的同时，其他开展适度规模经营的人，却在政府的奖励和扶持下，引入社会化服务，奔向光明“钱途”。

    “大家都说种粮食不挣钱，刚开始我也觉得没搞头。”30岁出头的梁平县屏锦镇万年村村民张良甫说。去年，他在万年村流转了200多亩稻田种水稻，赚了10多万元，还娶了老婆，其“逆袭”的最关键因素正是适度规模经营。

  从长远看，推动农业从传统农户分散经营向集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型经营体系转变，是我国建设现代化农业强国的必由之路。

可是，正如《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》所指出的那样，我国农村人口过多、农业水土资源紧缺，在城乡二元体制下，土地规模经营难以推行，传统生产方式难以改变，这是“三农”问题的根源。我国人均占有耕地面积仅0.1公顷，农户户均土地经营规模约0.6公顷，远远达不到农业规模化经营的门槛。

那么，要实现适度规模势必需要对分散的农村土地进行集中。此前，集中土地的主要办法是“流转”，这种方式现已较为成熟，在全国推行；而梁平等地的“退地”则属于新生事物，仍在小心翼翼地“在河里摸石头”。

  “流转”和“退出”都涉及农民承包地经营权的转移，但后者显然走得更远。如果说，土地“流转”时，接盘者类似于“租”；那么，农民“退地”后，接盘者则更接近于“买”，从而更有胆量和底气加大投入，走向严格意义上的现代农业。

  “退地”字样开始出现在官方文件中 

 记者注意到，近年来，“农户自愿退出土地承包经营权”字样开始出现在官方文件之中。

  2015年8月，国务院办公厅发布《关于加快转变农业发展方式的意见》，在“推进多种形式的农业适度规模经营”一条中明确指出，在坚持农村土地集体所有和充分尊重农民意愿的基础上，在农村改革试验区稳妥开展农户承包地有偿退出试点，引导有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地承包经营权。

 今年1月22日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署深入推进以人为核心的新型城镇化。会议指出，城镇化是中国发展最大的潜力所在。会议确定的4大举措中，包含有“放宽农业转移人口落户条件，探索进城落户农民对土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的依法自愿有偿退出机制”的内容。

 梁平县正是前期探索“土地承包经营权退出试点”的3个地区之一。

8月5日，《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》公布，其中要求：逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益。

8月29日，农业部、民政部、中国保监会又联合批复了9个地区开展试点。

 稳慎“退地”促进农民增收，加速新型城镇化 

 梁平县前期的“退地”探索显示，稳慎推行“退地”，能够实现促进农业增效农民增收，并加速新型城镇化工业化。

截至8月，梁平县已有101户农民自愿“退地”297.47亩，引进经营主体6个，实现梁平柚、设施果蔬、高档冷水鱼、莲藕等适度规模经营，增加了农业效益、集体经济收入和农民财产性收入，蟠龙镇义和村1组因此获得13.79万元集体收益，合兴镇原花园一社农民去年人均分红900元。

 农业转移人口退出承包地，变现其土地财产权，增加了进城资本，也能为工业提供稳定的人力资源，加速发展新型城镇化、工业化。

 梁平县初步探索形成了“发包方有退出通道、退出方有退出意愿、承接方有用地需求、政府有政策支持配套”的“多方联动、退用结合”的多元化退地模式，可以满足部分地方及农户的差异化“退地”需求，让复杂敏感的“退地”变得规范有序、风险可控，是一种多方共赢、符合潮流的“帕累托改进”。

上亿农民“市民化”回避不了“退地”问题 

 长远来看，未来将会有越来越多的农民离开土地变成市民，如果没有“退地”的正当通道，或许会有更多土地被撂荒。从这个层面看，梁平县的探索意义深远。

未来，在“中国城镇化的核心就是农民市民化”的语境里，越来越多“市民化”的农民将难以回避“退地”的问题。是否允许“退地”、如何有序“退地”，需要更多的关注和研究。

 官方数据显示，1978年，我国城镇常住人口为1.7亿人，2015年达到7.7亿，城镇化率从1978年的17.9％提升到2015年的56.1％。城镇化的快速推进吸纳了大量农村劳动力转移就业，推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构深刻变革，促进了城乡居民生活水平全面提升。

  但是，我国的户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率，2015年，两者相差16.2个百分点。其中的主要原因在于城乡二元结构：以前农村人口是农业人口，在城里居住的人口就是城镇人口，在“打工”浪潮中，农村人口蜂拥入城市打工置业，虽然生产生活在城市，但是户口并没有变过来，从而形成这种数据上的差异。

目前，在城市里生活的农民工及其家人构成了一个以亿为单位的庞大人群，这些过着“两栖”生活的“伪城市人口”并没有获得城镇的户口。要进一步提高中国城镇化的质量，尤其要加快农民工的市民化，这在官方和民间都早已达成共识。

根据《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》提出的目标，到2020年，我国常住人口城镇化率将达到60％左右，户籍人口城镇化率达到45％左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

 这些目标将通过怎样的路径实现？那些在城镇落户的农民如何处理自己的承包地，如何破解农业转移人口“人地分离”现象？如何通过深化改革来破解现行的土地制度与城镇化发展不相适应的问题？这些问题都格外引人瞩目。

农村土地承包制度应与农业生产经营方式相适应 

  《农村土地承包法》是2003年开始实施的。13年来，我国经济社会迅猛发展、城镇化快速推进，数以亿计的农村劳动力到城镇就业，专业合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现，新的形势呼吁创新和改革农村的土地制度，使农村土地承包制度与农业生产经营方式相适应。

 不容忽视的是，近些年来，部分农村已经开始出现农民离乡、村庄空心、土地撂荒的情况，2006年取消农业税之后，农村土地闲置的成本很低，撂荒的严重程度已不容忽视，其背后便是部分农民“用脚投票”而作出的“退地”选择。

“部分土地撂荒”的实际，让土地的价值白白流失。人们需要拿出对策，唤醒沉睡在土地里的价值。

 显然，对于部分农民而言，“退地”时机已经成熟。在打工浪潮中，部分农民已经完成了一定的技能和资产积累，他们已成为“城乡摇摆人”或“准城镇人”，承包地变得没那么重要。他们“退地”的风险较小，变现土地承包经营权这个权利所获得的补偿金还能帮自己更快更好地在城市立足，加快进城农民市民化和新型城镇化进程。

另一方面，个体情况不能等同于整体，对于农民来说，“退地”毕竟意味着 “打出最后一张牌”。尽管从梁平县的实践看，部分农户对土地的依赖程度越来越轻，但作为一个整体，农民“退地”依然意味着一定的风险，由此，风险防控应始终贯穿改革试点的全过程。从长远看，该项工作最重要的治本之策在于提升农民在城镇的生存能力。   “退地”面对的问题需要法律权威解答 

 中国青年报·中青在线记者注意到，梁平县作为“土地承包经营权退出试点”地区之一，已经探索出足以指导基层实践的思路和路径。但这种探索依然面临一定的不确定性，“退地”工作尚需更多的顶层设计。

首要问题是需要将更为完备的承包地退出机制纳入《农村土地承包法》，让该项工作有法可依。

现行《农村土地承包法》对承包地的“退出”有所涉及。

该法第26条规定，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。这可以理解为“法定退出”。

 该法第29条规定，承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。这可以理解为“自愿退出”。

但是，这些规定失之宽泛，难以规范和调整纷繁复杂的“退地”行为。法律必须对如何保障“退地”农民的权益、如何保障未退土地的有效利用这两个核心问题，作出更为明晰的界定。

 目前，记者尚未发现立法机关出台与“退出承包地”相关的法规。比如，除了承包地之外，宅基地、自留地等可否“退出”？第二轮土地承包合同还有10余年期限，退地是“到期截止”还是“永久有效”？承包期满后，目前的“退地者”和“接盘者”的权利义务如何界定？这一系列问题都等待着权威解答。

同时，“退地”必将衍生出承包地的再分配问题，这也需要顶层设计：谁有权参与再分配？如何分配？分配如何能既便于集中耕种又能实现相对公平？

 《农村土地承包法》第3条规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

记者注意到，梁平县现有的“退地”探索中，是利用该法条中的“等”字做文章，把有偿取得的农民退出土地界定为不宜采取家庭承包方式的土地（家庭承包是无偿的——记者按），让“退出”的土地除采取流转的方式外，还可以采取其他方式得以“接力”承包。而这种做法是否合法合规，也需要加以明确。

需要为“退地”农户提供更多保障 

 “退地”还呼唤更多具有操作性的政策。

国家征用农地时，有较为完善的征地农民养老保险等保障政策。但“自愿退地”的农民则付之阙如。现在的农村居民养老保险每月仅百元上下，不足以“遮风挡雨”，为此需要为“退地”农民在土地、住房、社保、就业、教育、医疗等方面建立保障机制。

  “打铁还需自身硬”，外部的“输血”不能代替自身的“造血”功能，还需要通过培训等帮助“退地”农民实现稳定就业解决后顾之忧，这需要政府在资金、师资、机制上作出安排。

  就梁平县试点的情况看，“退地”后，虽然政府极力倡导发展家庭适度规模经营，但目前 “接手”的经营者中，多是从事高投入、高收益、高附加值的产业。

 这种模式对于破解“三农问题”是否具有普遍价值，尚未可知。毕竟，解决“吃饭”问题更依仗种植业等“狭义农业”，而非观光、体验、休闲等“新型农业”。参照农业发达国家的经验，要形成更成熟、更有竞争力的第一产业，更理想的模式或许是“职业农民”家庭经营式的“家庭农场”，辅以合作社提供产前、产中、产后的服务。

为什么种粮大户和职业农民在参与承接梁平县农民“退出”的土地时缺席？这可能是因为样本数太少而出现的偶然，也可能是因为他们掏不出足够的“补偿金”。

 我国已经决定从2015年起调整完善农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴3项补贴政策，统筹用于支持粮食适度规模经营。该项工作选择5个省进行试点，支持对象为主要粮食作物的适度规模生产经营者，重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜，体现“谁多种粮食，就优先支持谁”。

从这个角度上看，政府如何通过机制上的调整，让职业农民和种粮大户有能力、有意愿参与承接部分农民“退”出的土地，值得深思。

政府筹措“退地”的周转金（或者“补偿金”）的难题，可能是“退地”改革探索面临的最大瓶颈。如何组建资金池，如何平衡资金压力，如何建立财政支持体系，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，为土地承包经营权退出提供资金支持，这些问题都需要出台更多的细则。

如果“退地”的探索在更大范围内推开，建立一个基于互联网技术的市场供需信息平台，实现市场信息收集发布、资源资产评估、交易代理、金融保险服务、法律法规政策咨询及代理等方面的服务，就显得十分必要。

版权说明：感谢原作者的辛苦创作，如转载涉及版权等问题，请联系我们，我们将在第一时间删除，谢谢！投稿邮箱：[e-mail]

—在这里，读懂中国—