分蛋糕、白手套与地方债
来源：漫读金融（ID：springloveart）
作者：where春儿
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中央和地方的关系，看两个关键：一个是事，一个是钱。
第一世：建国后到改革开放之前，最重要的是集中力量办大事，解决国家的困难，因此财政税收是统收统支制，中央地方一盘棋，收支两条线，吃大锅饭，很好地办了很多大事，但也严重压抑了地方发展经济的积极性。
第二世：进入改革开放年代后，开始分级包干，分灶吃饭，明确划分中央和地方的收支范围，一部分税收归中央，一部分税收归地方。地方多余的上交，不够的中央补点。
这样一来，多挣钱可以多花，各地撸起袖子大干快上，东边南边水草肥美的地方日子越过越红火，老少边穷的地方穷的揭不开锅。
而中央税收占比在90年之前还能勉强维持在三成以上，90年代后一路下滑，甚至在93年降到22.02％。
中央税收占比下降，日子捉襟见肘，比如说碰上有些地方受灾了，中央没钱补助，还得找富裕的地方化缘。
最不能忍的是，队伍不好带了，地方诸侯们“将在外，军令有所不受”，中央对地方经济控制力被削弱，各项经济政策难以落实。
第三世：94年推出“分税制”改革，规定好征收的肥税归中央，征收难、分散但金额小的税归地方，共享税（增值税、所得税等）按比例分成。
此后，中央财政收入基本占到蛋糕的50%，扬眉吐气，有钱底气就足，对经济的控制力加强了。
但是，地方就苦了，在艰难的财政条件下，不得不精打细算，想办法克服困难，努力建设社会主义。
最大的问题是，钱少了，但事没少。
想让马儿跑，又让马儿不吃草（财权和事权错配）。
为人民谋利益，才会赢得人民的信任。地方底下还有这么多吃财政饭的等着发工资，还要修路架桥、建学校、开医院、招商引资，最后都体现在民生、政绩及GDP上。
这些个事，哪个不要钱？
怎么办？
去向中央要（“跑部钱进”），要项目要资金。但僧多粥少。
卖地。地方政府可以把征收的土地再招拍挂卖出去，取得收入，很多地方政府的土地出让收入逐渐占了大头。（土地财政）
还有就是借钱。但是修订前的预算法规定，地方政府不能发行公债，也不能直接向银行借钱。
咱社会主义的政府可不能干违法的事。俗话说马无夜草不肥，那怎么吃上夜草呢？于是，地方政府就需要：白手套（地方融资平台）。
成立一些投资公司，注入土地（及公路等国有资产），让公司作为抵押向银行借钱，再用借到的钱对土地等进行开发，增值，共享利益。（也是土地财政）
有的地方发展经济的心情十分急切，一下子搞了个大手笔，江湖人称“八大投”。各地纷纷考察学习。
政府给这些公司穿上马甲，绕过预算法，发债融的资，俗称“城投债”。最后改善了基础设施，促进了经济发展，发挥社会主义的优越性，走向共同富裕
不过，政府与企业相结合，总觉得哪里不对？
这不就是我们似曾相识的“政企不分”吗？
马儿吃了夜草，大家看不见管不了，拉的臭屎自然也无法及时清理。
比如：平台的收支不列入财政预算，这意味着缺少监督；好大喜功的冲动亦产生盲目投资的冲动，产业过剩，产生了极大的浪费和亏损；还债压力像击鼓传花一样，继任者只能不断扩大融资，借新还旧，债务越滚越多，银行不良也不断扩大；对土地依赖度增加，间接推高了房地产上涨，如果房价大幅下降，土地财政无以为继，但飞涨的房价挤占了实体经济的空间，也压抑了内需。土地财政绑架了房地产，这是两难。
在经济下滑阶段，这些问题日益严重，地方财力不足导致的债务偿还风险亦是一大风险。
所以说，了解中央和地方的三生三世，就容易看清很多剧情，比如强拆、农业税的废除、一度拼命招商引资、国企改革、地王等。
但也有目光如炬的专家认为这些问题影响因素很多，不是全源自税制改革。
不管怎样，中央13年对地方债情况进行了摸底，发现屎已经堆成山了，再不处理可能要产生沼气，威胁生命。
如何解决这个棘手的问题？
让地方直接去死？
不能。如果债务无法偿还，意味政府承担的多项公共服务，例如供水、供气、供电等就会出问题，银行累积大量坏账，金融系统就会动荡。我们不允许地方政府存在破产这个概念。
如果由中央来兜底呢，也不妥。现在老奶奶倒地上都不敢扶了，把他扶起来，赖上自己讹上自己，其他诸侯再来碰瓷，以后难以收场。再说兜底意味着让所有纳税人买单，大家也不答应啊。
怎么办？
14年推出了43号文，把政府的债务都给捋了一遍，吃该你吃的草（该政府干的事就发地方债），不该你吃的给企业吃（该市场化的就转化为企业债），大家都可以吃的草那就一块吃吧，但要按规矩吃（和社会资本合作PPP，由公司举债，政府给予一定的行政或财政支持）。
而且，马儿不能再吃夜草了，要在光天化日之下吃草，吃多少草，长多少膘，跑多少路，都得弄明白了。（修改预算法，把财政预算及地方债纳入法治管理。）
地方债得以重新做人。理论上，现在地方债只有一种形式，就是省级政府向债券市场举借的地方债，自发自还。
以前的积累的债怎么办？
好办，置换！
说白了就是借新还旧，通过发行新的地方债来还老的地方债，债务问题就可以得到暂时的解决。置换的还有一个好处，就是地方政府代替以前的“白手套”来出面发债，比原来规范透明，还降低了融资成本（省政府发的债当然要比企业发的债利率低）。
但是，用低息债务去置换高息债务？接盘的银行刚开始并不情愿，高息借债给地方政府的时代结束了，蛋糕变小了。
然而，这比不还钱还是强多了好吗，还附送盘活信贷等效果。坚持大局观的银行们，也就积极起来了，甚至开始争抢。
至于以后的新增地方债，这个额度每年由财政部下发给地方，严格控制，不得超限。
最重要的，地方债的置换给了地方政府喘息的机会，用时间换来了改革的空间。
所以啊，要相信政府，“地方债务风险可控”可不是随便说说的。
延伸阅读：
今年政府预算收入超27万亿 地方债上限提高至18.8万亿
资料图
3月15日，第十二届全国人民代表大会第五次会议表决批准了《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》，以及2017年中央预算。
从财经委审查报告来看，审议通过的2017年预算报告，“四本账”的收支数额与草案一致，未作调整。
这意味着2017年收入规模超27万亿的国家预算获得通过。其中，2017年全国一般公共预算收入预计约16.9万亿元，同比增长5%，全国政府性基金2017年预期收入4.7万亿元，全国国有资本经营预算收入预计为2338亿元，全国社会保险基金收入预计为5.2万亿元。
按照预算法规定，对地方政府债务进行限额管理。经全国人大审议通过，地方政府2017年债务上限提高到18.8万亿元，比2016年增加约1.63万亿元。限额增加额度，与2017年地方新增债券规模一致，新增一般债券、专项债券分别为8300亿元、8000亿元。
全国人大财经委对于2017年预算执行和改革提出新的要求，比如“抓紧修订预算法实施条例，在年内颁布实施”，以及“对违法违规举债担保行为，坚决查处，问责到人”等。
全部预算收入将超27万亿元
3月15日，十二届全国人大五次会议闭幕会上，表决通过了政府工作报告、国民经济和社会发展报告、预算报告等。
此次闭幕会议，应出席代表2924人，出席2838人，缺席86人，出席人数符合法定人数。据21世纪经济报道记者梳理2010年以来预算报告表决情况，2017年2555张赞成票为历史最高值，2012年仅2291张赞成票，2014年赞成票为2504票。
随着报告的通过，2017年我国预算收支安排确定，2017年四本账预算收入将超27万亿元。
其中，全国一般公共预算收入约16.86万亿元，比2016年预算执行数增长5%，加上调入资金，可安排的收入总量约17.11万亿元；全国一般公共预算支出19.49万亿元，比上年执行数（剔除地方使用结转结余及调入资金）增长6.5%；收支总量相抵，赤字为2.38万亿元，比上年增加2000亿元。
全国政府性基金收入约4.72万亿元，增长3.6%，加上上年结转收入、地方政府专项债券收入，收入总量为5.55万亿元；全国政府性基金相关支出5.55万亿元。
全国国有资本经营预算收入2338亿元，下降10.1%，加上上年结转收入，收入总量为2466亿元；全国国有资本经营预算支出1961亿元，下降9.7%，向一般公共预算调出505亿元。
全国社会保险基金收入5.18万亿元，增长7.3%；全国社会保险基金支出4.85万亿元，增长10.3%；本年收支结余3336亿元，年末滚存结余约6.67万亿元。
地方债限额提高到18.8万亿元
预算收支确定的同时，2017年各项财政政策安排也得以确定。
如，2017年地方债限额确定为18.8万亿元。
自从2015年元旦新预算法正式实施，对地方债务进行限额管理以来，地方政府债务限额在不断提高，每年限额提高额度均与当年批准地方新增债务规模一致。
比如，2015年清理甄别地方政府存量债务确定为15.4万亿，加上2015年新增地方债券规模6000亿元，即得到2015年地方政府债务限额为16万亿。2016年新增地方债券规模为1.18万亿，因而2016年地方债限额在2015年基础上提高到17.18万亿元。
2017年地方政府新增债券规模为1.63万亿，其中一般债券为8300亿元，专项债券为8000亿元，因而将2017年地方债限额推高到18.8万亿。
虽然数据显示，地方政府债务余额有所下降，但地方债限额并没有随之调整，还是随着新增债券规模在上提。截至2016年底，我国地方政府债务余额预计执行数为15.3万亿元，相较2015年底下降4.3%，比2016年全国人大批准的限额低1.87万亿元。
2017年赤字率维持3%不变，赤字规模仅增加2000亿元，地方财政赤字相较2016年仅增加500亿元；但不纳入赤字的地方专项债券规模翻番，从2016年的4000亿元，增加到2017年的8000亿元。
全国人大财经委指出，要进一步防范和化解政府债务风险。包括严格按照预算法、担保法等有关法律规定，规范地方政府性债务管理，不允许以任何形式或者变通办法突破人大批准的债务限额；对违法违规举债担保行为，坚决查处，问责到人；定期向社会公布地方政府债务限额、余额，强化市场刚性约束；摸清各级政府设立的投资基金以及管理的实际情况，研究进一步严格规范基金设立、使用和管理等问题。
财政部部长肖捷在两会发布会上表示，一些地方确实存在不同程度的违法违规举债担保问题，个别地区偿债能力有所减弱。不过，财政部通过“开前门”和“堵后门”并举的做法，一定能够合理控制住地方政府的债务总量，切实把债务风险关进笼子里。
此外， 2017年政府继续加大减税力度，将再减税降费约5500亿元，来让企业有更多获得感。3月15日，在中国人民大学宏观经济月度分析会上，中国人民大学财政金融学院教授贾俊雪表示，要通过减少政府支出规模，来切实为企业减税降费。通过压缩三公经费、政府一般性支出，还不够。像民生类支出，我国欠账比较多，需要加大民生支出，但民生支出增长是个无底洞，而且此类刚性支出增长会越来越快。这里关键是要解决好政府和市场的关系，是不是所有民生类支出都需要政府来负债，未来可以允许民间资本更多介入医疗、教育等公共产品领域。
来源：21世纪经济报道
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