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腐败和无能,哪个更有毒?

2017-04-24 陆家嘴金融圈 陆家嘴金融圈




本文源自微信公众号北京大学出版社(ID:pku-press),编辑守拙堂陈峤

本文内容节选自《战胜命运:跨越贫困陷阱,创造经济奇迹》

作者:林毅夫、孟加


《人民的名义》火了达康书记的GDP,火了学外语的陈清泉,也火了心怀宇宙的孙连城,在浩瀚星空之下,不仅大大小小的政治人物都变成了蝼蚁一堆,无权无势的人民更成了不值一提的草芥,比起能干事、有想法但是腐败堕落的丁义珍,孙连城既没胆量贪,也没手段腐,甚至连一点办正事、干实事的上进心都扔进了茫茫银河里。腐败和无能,到底哪个危害更大呢?这不仅是达康书记面对两任改革总指挥时的头疼病,也是一道几乎无解的政治难题。今天我们看看林毅夫先生站在经济学家的角度是如何看待这个问题的?


无能和腐败,哪个更糟?


对腐败的报道与记述,反复不断地出现在报刊的头条新闻、实证研究和政治传记里,都在见证着腐败即使在被认为最不可能出现的地方也会顽固地滋生出来。近年来,因挪用公共资金和滥用公众信任,法国前总统杰克思·希拉克被判处两年的缓期徒刑。在美国,在过去七任伊利诺伊州州长中,有四位被定罪并收监,包括历史上首位被弹劾的在任州长罗德·布拉戈耶维奇。他是在2011年被提出多项腐败指控的,其中包括试图将奥巴马总统的前参议院席位“出售”给出价最高者。就连圣邦梵蒂冈最近也被有关其腐败的报道震动,据记者透露,梵蒂冈市副市长、大主教卡罗·玛利亚·维加诺在给本尼迪克教皇的数封密信中记录了其最高管理层中存在的腐败……在日本这个并非西方的、具有较早民主传统的高收入国家,许多战后的政府高级官员因腐败丑闻被迫下台(Mitchell,1996)。腐败问题的蔓延已经远远超出了政界圈,在那个通常被认为是世界上管理较好的官僚体制中渗透着(Johnson,2001)。

 

《人民的名义》中贪官丁义珍


当然,对于那些低收入国家,贫困人口占据大多数,腐败和恶政治理所导致的经济损失可能会高于那些收入较高的国家。尽管从所有不同阶段的研究中获得了一些见解,腐败和治理问题及其对经济发展的影响仍然没有得到解决。


“良政”治理的机会成本之辩

 

关于“良政”治理的机会成本的辩辞,以及要求低收入国家拥有与高收入国家相同的政治制度的痴迷思想,也许可以通过刚果总统德尼·萨苏恩格索虚假腐败丑闻的故事得到很好的解释。恩格索总统于2009年9月去纽约出席联合国第60届峰会,此行的官方目的是在联合国大会上作15分钟的演讲,并同其他政治领导人和世界商界人士会面。

 

刚果总统德尼·萨苏恩格索


当他下榻酒店的结账单以及多达56人的随行团被泄露给新闻媒体后,引起了众多质疑。酒店结账单被作为头条新闻登载在世界各地的报纸上。诚然,第一眼看去这些数字令人感到不可思议。军人出身的恩格索曾于1979—1992年统治刚果,1997年,又通过导致成千上万人伤亡的内战再次上台。酒店单据显示,恩格索在纽约麦迪逊大街上的皇宫酒店住了八个晚上,花费是295000美元,其中81000 美元花在他自己的套房上。他所住的三层套房每晚收费8500美元, 该酒店仅有四套被作为亮点标榜的独具艺术装饰风格的三层套房,这是其中之一。这一套房在纽约市是无与伦比的,它拥有大理石地板、可俯瞰曼哈顿市中心全景的18英尺超高窗户和宽敞的私人屋顶露台。套房包括一间有一张特大号床的主卧室、两间有两张双人床的卧室以及六个洗浴室,还有自己的私人电梯。有媒体报道指出,恩格索总统有一个按摩浴缸和一个50英寸的等离子电视屏幕,而他9月18日一天的客房服务费就达3500美元。在他逗留期间,客房服务费用总计12000 美元。

 

记者们近乎病态地探寻着富有刺激性的细节,试图找出这么多钱都花到了哪里。但是酒店并没有提供收费明细,所以,他们就只能根据客房服务单上的项目进行推测,其中包括珍宝蟹、松露碎料、苏格兰海螯虾、香煎鹅肝、鸡肉炖摩丝蜗和其他一些异国美食。刚果代表团只为房间预付了51000美元的订金,最终却以177942.96美元的现金结账。记者们对此大做文章,一位记者认为“酒店客人携带如此大量的现金是不同寻常的”。总统的随从们用成打的百元美钞结清了26间客房的账单。

 

这个故事之所以让记者们震惊,是因为恩格索总统当时是代表着非洲大陆53个国家的非洲联盟主席,并正在与世界银行和国际货币基金组织就削减这两个多边机构所持有的大部分刚果的债务进行磋商,因为该国无力偿还其全额债务。为了找到解决这些债务国偿债困难的可协调和可持续的方案,他的政府同时也在同巴黎和伦敦俱乐部进行沟通,这两个组织分别为官方和私人的非正式债权人团体。因此,这样一个国家的领导人选择了一家曼哈顿最昂贵的酒店,令政治分析人士震惊不已。

 

非盟总部大厦


这一消息所引起的震惊和愤怒是可以预见的,尤其是对刚果人民来说,他们可能会希望他们的税钱花在其他更急需的地方。被恩格索总统明显的挥霍行为所激怒的非政府组织和反腐败运动的领导人联名致信世界银行行长,敦促他反对所有的刚果债务减免行动,直到该国的领导人具有更好的公共财政管理能力。著名的反腐败组织“全球见证”(Global Witness)发布了一份报告,声称刚果石油财富的“管理长期以来一直以少数精英的私人利益,而非全体人民的利益为目的”。毫不奇怪,世界银行行长保罗·沃尔福威茨更倾向于屈从于压力。直到世界银行董事会中代表非洲法语国家的执行董事办公室采取了强有力的回应以后,对刚果债务减免的讨论才得以重新回到对实际亟须解决问题的关注上来。

 

让我们退一步,透过正常的外交惯例看待这起事件。为什么一个大型总统代表团正式访美时的几十万美元的酒店账单会引来如此义愤?毕竟,纽约的酒店,特别是少数豪华酒店的套房在9月份是收费昂贵的。出于安全原因,当参加一年一度的联合国会议时,外国的元首们被迫下榻这些豪华酒店。就是那些抗议酒店花费的人也不至于希望刚果总统和56名随行人员在出席峰会期间露宿纽约冰冷的街头,或是住在邻近新泽西州或康涅狄格州的一个两星级的酒店里吧?希望不是:即使是“穷”如刚果的总统也应当得到“富”国总统在国外公务出差时同样的待遇。


无能和腐败,哪个更糟?


对刚果和其他低收入国家,亟须讨论存在的许多重要的经济问题,甚至是治理问题。但是,如果专注于一个主权国家的总统在美国正式访问时的酒店账单这种表面问题,就将真正的问题掩盖了, 那就是其政府实施的公共政策是否足够健全,从而为人民带来强劲的经济增长和繁荣。虽然酒店账单可能是贵些,但把它透露给新闻界的真实原因,是一些刚果的债权人已通过美国和英国法院对该国的企业债务偿还提起诉讼。这些债权人都是“秃鹫”投资基金,它们通过投机,并以折扣价购买穷国的债务而获取利润。两名英国高等法院法官的判决指出,刚果官员对他们国家的债务“不诚实”,通过这一裁断,这些秃鹫投资基金经理用法院传讯的方式获得了恩格索总统酒店的账单,并将其作为腐败的证据泄露给媒体。然而,很少有媒体在报道恩格索总统耸人听闻的酒店账单故事时,投入时间和资源来调查更重要的有关这些秃鹫投资基金的事——它们是什么,它们如何运作,以及世界各地的贫穷国家应该如何同它们打交道。


《人民的名义》中庸官孙连城


引用这些基金的一名经理所述,总统的酒店套房每天的花费“超过了一个刚果人平均十年所得”。这可能有些夸大其词,但它并不是要点。如果酒店账单来自一个有着良好声誉的国家的领导人,媒体还会有如此兴趣吗?如果一个工业化国家的总统为其在纽约的停留花费同样之多, 会引发这些问题吗?有没有人计算过美国总统纽约之行每天的费用(包括空军一号从华盛顿到纽约的飞行费用),并同美国人均年收入 30000美元加以比较?问题只是关于刚果无法忍受的贫困水平吗,还是源于其他动机而对恩格索的攻击,诸如无知、阶级偏见、种族偏见,等等?


美国总统奥巴马也许是看到类似恩格索酒店账单故事的新闻报道和简报备忘录,受到了影响,利用他对非洲的首次正式访问(加纳首都阿克拉,2009年7月)对腐败的领导人发起宣战:“萧条的形式是多样的,太多的国家,甚至是那些有了选举的国家,仍受到导致人民贫困的问题的困扰。如果它的领导人掠夺经济中饱私囊,或者它的警察可以被毒贩收买,那么这样的一个国家是不会创造财富的。没有企业愿意在政府撇脂20%或存在港务腐败的地方投资,没有人愿意生活在一个法治让位于野蛮和贿赂的社会里,这不是民主。即使你偶尔在那里用选举做些粉饰,这也是暴政。现在是结束这种执政风格的时候了。”

 


这些讲话得到了礼遇性的掌声。但是,许多非洲国家的领导人和知识分子反对这种家长式的讲话语气,并明显地感受到奥巴马公共伦理演讲中的双重标准。博茨瓦纳共和国前总统费斯图斯·莫哈埃讽刺地指出,在首次正式访问非洲期间奥巴马对腐败的批评似乎相当有选择性:“[奥巴马]到过中东、土耳其、俄罗斯、欧洲、英国——英国是个议员一直在为自己做事的地方,在德国,西门子公司被指控贪污,俄罗斯和中东地区在反腐倡廉上并不为人所称道……所以,虽然总统提出腐败问题是正确的和适当的,但只有当他到了非洲时才提出这个问题,这一事实助长了腐败只存在于非洲这一错误观念的蔓延……”(2009)

 

恩格索总统酒店账单的故事说明,当过度迷恋良政治理而导致了公共政策偏离到错误的发展目标时,混乱和空想常常陷公共政策于困境由于把注意力放在相关但次要的问题上,他们未能关注公共投资重点这类更重要的经济问题,有缺陷的债务管理策略和过去几十年在经济政策上的失误对刚果造成的损失更大。类似的故事可以在许多其他国家听到。在邻国刚果民主共和国,2013年对腐败和良政治理的公开大辩论起因于15个政府官员在2012年私吞了5200万美元的开矿租金。再次重申,这是一个值得关注的问题。

 


但是关于腐败和良政治理的公开辩论并未抓住更大的问题:采矿业占刚果民主共和国三分之一的GDP,但只占财政收入的10%。这明确地表明在国家和外国企业之间的租金分配上存在着严重的弊端。刚果民主共和国从在该国经营矿业的企业产生的收入中的抽成不到5%,而这一比率在海湾国家或其他非洲国家如阿尔及利亚则高达60%—80%!诚实的无能和拙劣的经济政策对生产率发展和经济增长有着潜在的严重影响,但是这些都被忽略了。


治理:被遗忘的方面


同样,非洲联盟投入了很多资金用于宣传其人权与行政司法委员会2012年度反腐败报告的发现,该报告估计,每年由于腐败造成的损失大约是1480亿美元。显然,这种浪费是值得公开和反思的,因为这些往往是投向学校和医疗项目的资金,却被转入了腐败的政府官员的私人腰包。然而,与这一数额相对的是非洲大陆2万多亿美元的GDP和大量被浪费在非生产性公共支出上的资金。比贪污腐败造成更大损失的诚实的政策失误也应该作为治理议程的一部分,进行适当的讨论

从历史的角度来看腐败,在今天高收入的国家同样曾经出现过当前在撒哈拉以南非洲可以看到的恶政治理的一幕,甚至更糟。哈佛大学的经济学家Edward Glaeser在他引人入胜的《腐败在美国》(Corruption in America)一书中,分析了这个世界上最为民主的国家在历史上以不同方式和模式呈现的恶政治理记录。其结果令人不安。“19世纪和20世纪早期的美国传统历史所描绘的腐败现象,与那些当今出现在许多现代化转型经济体和发展中地区的腐败问题类似或相同。 在19世纪,许多美国城市政府的民选官员为诸如清扫街道和建筑等基本服务超额付费巨大,以换取回扣。政府将公共服务承包出去,以名正言顺地收费和换取合法的贿赂。”(Glaeser and Goldin,2006)


这些分析研究为腐败和治理问题提供了一个重要的线索,即它们是内生于经济发展水平的。换句话说,按定义,低收入国家就是(被认为)存在腐败问题的国家,它们的治理指标随其经济表现的提高而提高。期待刚果民主共和国——一个人均收入不到200美元的国家,构建起像人均收入80000美元的挪威那么有效的政府机构是不现实的。


这给我们留下了什么启示?如果(至少由认知指标来衡量)恶政治理确实是一个低收入的通病,那么实现良政治理显而易见的方法就是把重点放在发展战略和政策上,最大限度地减少政治俘获和寻租的机会。总之,“良好的政治治理”是一个难以操作化的概念,并没有一般的或普遍的处方可用。它应该是一个重要的公共政策目标,由各国人民和领导人自由设定。它不应该是好的经济表现的先决条件。持续的经济增长、就业的创造和贫困的减少,甚至可以在极为不良的治理环境下实现。


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