最高人民法院发布行政协议典型案例

5月11日，最高人民法院首次集中发布行政协议典型案例。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。作为现代行政管理活动的新方式，行政协议是行政机关与行政相对人之间从权力服从关系转变到平等合作关系的重要体现，是满足公众社会治理参与权和公共资源分享权的重要路径，也是社会治理模式转变的必然结果，体现了现代社会服务行政、给付行政的发展理念。行政协议对于推动让市场在资源配置中发挥决定性作用，推动生产要素公开、公平、公正竞争，推动社会资本潜力充分释放，推动实现行政管理和公共服务目标，具有十分重要的意义。特别是在新时代中国特色社会主义市场经济高质量发展的形势下，行政协议的广泛运用已经对经济社会发展产生越来越重要的影响。

修改后的行政诉讼法首次将行政协议明确为行政诉讼的受案范围。2019年11月27日，最高人民法院发布了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，并自2020年1月1日起施行。这一司法解释对于推动建立完善政府依法行政、守信践诺机制，强化产权保护，保障民营经济和社会资本合作方的合法权益，优化营商环境，推进法治政府、责任政府、诚信政府建设，发挥了非常重要的作用。同时，也为人民法院审理行政协议案件提供了更详细的审理规则和更统一的裁判尺度。行政协议司法解释实施以来，人民法院审理行政协议案件数量越来越多，审理标准也越来越规范，受到了社会各界的高度肯定。司法解释正式施行已满一周年，最高人民法院从全国范围撷选了一批行政协议典型案例，今天正式向社会公布。

本次发布的是第一批，共十件案例，涉及行政协议的履行、变更、解除、无效等法律适用问题。这批案例主要有三个方面的特点：一是，体现了行政协议案件的多样性。这十个案例既包括行政机关订立行政协议、单方变更或者解除行政协议案件，也包括行政机关不依法履行、未按照约定履行义务案件；既包括征收补偿协议案件，也包括政府特许经营、招商引资等行政协议案件。二是，体现了行政协议案件审判理念的特殊性。人民法院审理行政协议案件，在始终坚持按照行政诉讼法的规定，对订立行政协议，单方变更、解除协议，不依法履行、未按约定履行协议合法性审查的基础上，注重对协议本身的合法性审查，注重对履约行为的合约性审查，有效融合公、私法，彰显行政审判全面合法性审查与合约性审查的优势。三是，体现了行政协议案件审理规则的特殊性。这十个案例涉及的行政协议法律适用问题，体现了优先适用行政法、行政诉讼法的鲜明公法特色。在行政法、行政诉讼法没有规定时，也可以适用民法典等民事法律规范。在举证责任分配和责任承担方式、行政机关依法履约的判断标准等方面，也有区别于其他行政案件的特殊性。

这些典型案例坚持贯彻习近平法治思想，具有较强的针对性和指导性，对于加快推进政府职能转变，推动“放管服”改革，营造良好营商环境，监督行政机关依法行使职权，严格兑现承诺、认真履行行政协议职责具有积极引导作用。我们期望通过这些典型案例的发布，为各级人民法院审理行政协议案件提供可推广可复制的审判经验，不断丰富行政协议案件审判实践积累。

2021年是“十四五”规划开局之年，人民法院将充分发挥司法职能作用，高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，深入学习党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平法治思想，全面落实党中央关于推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的一系列重大决策部署，牢固树立和贯彻落实新发展理念，依法妥善审理行政协议等行政案件，充分发挥典型案例的指引作用，推动完善政府守信践诺机制，强化产权保护力度，推进政府治理体系和治理能力现代化，不断满足人民群众日益增长的多元司法需求，切实增强人民群众的安全感与获得感。

最高人民法院行政协议典型案例

（第一批）

目 录

1.卡朱米公司诉福建省莆田市荔城区人民政府请求撤销征收补偿安置协议案；

2.温红芝诉上海市虹口区住房保障和房屋管理局请求确认房屋征收补偿协议无效案；

3.张绍春诉重庆市綦江区新盛镇人民政府不履行土地复垦行政协议案；

4.张铁成诉北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室、北京市门头沟区龙泉镇人民政府不履行行政协议案；

5.九鼎公司诉吉林省长白山保护开发区池北区管理委员会、吉林省长白山保护开发区管理委员会不履行招商引资行政协议案；

6.陈佐义诉湖南省株洲市渌口区人民政府单方撤销房屋征收补偿协议决定案；

7.马诺诉黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区人民政府不履行房屋征收补偿协议案；

8.恒裕公司诉广西壮族自治区融安县人民政府不履行行政协议案；

9.灵石公司、正和公司诉安徽省涡阳县人民政府、安徽省蒙城县人民政府、安徽省利辛县人民政府请求订立特许经营行政协议案；

10.淮安红太阳公司诉江苏涟水经济开发区管理委员会、江苏省涟水县人民政府继续履行投资协议案。

一、卡朱米公司诉福建省莆田市荔城区人民政府请求撤销征收补偿安置协议案

基本案情

2007年，福建省卡朱米时装有限公司（以下简称卡朱米公司）取得涉案土地的国有土地使用权。2011年2月16日，福建省莆田市人民政府对莆田市城区工业企业搬迁工作制定了具体搬迁补偿细则。2015年3月8日，福建省莆田市荔城区人民政府（以下简称荔城区政府）委托福建光明资产评估房地产估价有限责任公司对卡朱米公司企业资产搬迁补偿价值进行评估。2017年1月22日，莆田市磐龙山庄项目指挥部受荔城区政府委托与卡朱米公司订立《企业征迁补偿安置协议书》（以下简称补偿协议），该补偿协议对合同主体，土地使用权、地上建筑物、构筑物和实物资产情况，补偿方式，补偿项目及补偿金额，过渡方式，征迁补偿款支付方式及交房期限，违约责任等进行了约定。2017年5月15日，卡朱米公司以补偿协议显失公平为由提起行政诉讼，请求撤销补偿协议。

裁判结果

福建省宁德市中级人民法院一审认为，补偿协议第六条约定，将搬迁补贴额预留12,104,576元作为履约保证金，卡朱米公司需开展兼并重组且兼并重组投资额需大于征迁补偿额36,182,713元，并经荔城区政府审核后，才可以取得履约保证金。如果卡朱米公司投资额小于征迁补偿额，将取消卡朱米公司履约保证金。该条款对被征收人获得搬迁费用人为附加了不平等条件，明显违反法律强制性规定，补偿明显不合理，行政协议显失公平。遂判决撤销卡朱米公司与荔城区政府订立的补偿协议。荔城区政府不服，提出上诉。

福建省高级人民法院二审认为，就补偿协议内容来看，卡朱米公司要获得协议约定的全部搬迁补贴额，必须满足以下条件：一是完成企业兼并重组；二是兼并重组投资额必须大于征迁补偿额。而实践中，实现企业的兼并重组需要有合适的被兼并对象且兼并双方需能达成合意。因此，卡朱米公司要实现上述条款的首要条件就必须依赖第三方的参与及其意思表示，而非卡朱米公司依其独立意志可以成就，这样的条件设定对于卡朱米公司权利的实现显然困难。条件中关于“投资额必须大于征迁补偿额”“如果投资额小于征迁补偿额将取消履约保证金”等设定没有考虑到卡朱米公司投资的实际状况以及实践中投资额到位的各种可能性，没有对投资额到位作出合理的安排，简单规定投资额一旦小于约定就取消履约保证金，对于卡朱米公司而言显然过于苛刻。从补偿协议履约保证金设定的金额来看，补偿协议中约定的搬迁补贴额为27,173,083元，而约定的履约保证金为12,104,576元，约占搬迁补贴额的45%，如此巨额的履约保证金对于卡朱米公司也是极为不公平的。因此，补偿协议为卡朱米公司获得合法合理的搬迁补贴额附加了不平等的条件，违反了合同所应遵循的公平、平等的基本原则。一审判决据此认定补偿协议存在不公平的情形，依法撤销补偿协议，于法有据。荔城区政府可在与卡朱米公司充分协商的基础上，遵循公平原则重新就补偿安置达成协议。二审遂判决驳回上诉，维持一审判决。

典型意义

如何在契约自由与公法监管之间找到最佳的平衡点，是行政协议案件审理的难点。行政机关在行政协议的订立过程中，应秉持公平公正、“禁止不当联结”等原则，合理利用自身的资源优势，与相对人展开平等协商，达到既实现公共治理，又有效保护和实现相对人合法权益的目的。本案中，获得拆迁补偿属于被征收人的法定权利，其与被征收人是否完成投资额等义务之间没有合理关联。涉案行政协议的订立，虽在形式上符合平等协商的要求，但因行政机关利用其强势地位为协议相对人设定明显不对等的条件或者义务，实质上并不具有合意基础，违反了“禁止不当联结”原则。因此，针对协议相对人提出行政协议存在显失公平情形之主张，人民法院除可以参照适用民事法律规范的相关规定对是否属于合意进行审查外，还应当适用行政行为的合法性标准对是否存在“不当联结”进行判断。经审查认定存在显失公平或者不当联结情形的，人民法院应当依法支持协议相对人主张撤销行政协议的诉讼请求。

二、温红芝诉上海市虹口区住房保障和房屋管理局请求确认房屋征收补偿协议无效案

基本案情

2015年12月3日，上海市虹口区人民政府作出房屋征收决定，涉案房屋在征收范围内，冯志来为承租人，内有在册户籍人口14人。2016年1月20日，上海市虹口区旧区改造和房屋征收居住困难认定小组（以下简称虹口居困认定小组）确认冯志来户在册户籍人口包括冯志来、温红芝、冯桂英等11人符合居住困难户认定条件。2016年1月27日，冯志来户与上海市虹口区住房保障和房屋管理局（以下简称虹口区房管局）订立了《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》（以下简称补偿协议），协议第六条（居住困难保障补贴）中载明：“经认定，被征收户符合居住困难户的补偿安置条件，居住困难人口为11人，居住困难户增加货币补贴款人民币2,023,739.62元。”2016年2月3日，该户交房拆除。同年10月20日，冯桂英等人向上海市虹口区人民法院起诉温红芝等人分家析产诉讼。在该案审理中，询问各方当事人对补偿协议效力的意见，各方均认为协议有效。2016年12月，冯志来过世。温红芝认为补偿协议认定的居住困难人口中有多人不符合居住困难认定条件，损害了国家利益，侵犯了自身的合法权益，遂提起本案诉讼请求确认补偿协议无效。案件审理过程中，虹口居困认定小组对该户居住困难人口进行了重新审核和认定，剔除了不符合居住困难认定条件的5人，将居住困难人口认定为6人。

裁判结果

上海铁路运输法院一审认为，补偿协议的签约主体适格，其内容并无法定无效的情形，故温红芝请求确认补偿协议无效理由及依据不足，不予支持。但补偿协议对冯志来户的居住困难人口认定确有错误，进而影响到居住困难户保障补贴数额的确定。虹口居困认定小组在本案审理中对居住困难人口重新作出认定，符合法律、法规及相关政策的规定。考虑到补偿协议对于居住困难户保障补贴的确定涉及国家征收补偿资金，虹口区房管局作为征收部门明确要求返还错误增加的补贴，因此对补偿协议第六条内容依法应予变更。温红芝正是以此为由请求确认补偿协议无效，因此变更补偿协议与其诉讼请求并无矛盾。遂判决：一、驳回温红芝的诉讼请求；二、变更补偿协议第六条为：经认定，被征收户符合居住困难户的补偿安置条件，居住困难人口为6人，居住困难户增加货币补贴款人民币428,739.62元。温红芝等户内人员不服，提起上诉，上海市第三中级人民法院判决驳回上诉，维持一审判决。

典型意义

土地房屋征收补偿协议是行政诉讼法规定的重要的行政协议。人民法院在审理行政协议案件时，应当适用行政诉讼法规定对协议订立主体、内容等进行合法性审查，既要保障被征收人的征收补偿利益，也要避免国家财政资金的非法流失。若当事人提出的诉讼请求不能成立或者部分成立，而行政协议又不具有合法性的，人民法院不宜简单判决驳回诉讼请求。本案中，涉案行政协议对补偿款项的认定确有错误，但又不足以影响协议效力，人民法院根据行政诉讼法第七十七条的规定作出变更判决，既回应了当事人的实质诉求，保障被征收人获得公平、公正的补偿，又使涉案协议回归合法状态，有效监督房屋征收部门依法进行征收补偿工作，实质性解决行政协议争议，减少当事人的讼累。

三、张绍春诉重庆市綦江区新盛镇人民政府不履行土地复垦行政协议案

基本案情

2013年1月24日，张绍春与重庆市綦江区新盛镇人民政府（以下简称新盛镇政府）订立《农村建设用地复垦协议书》，约定由张绍春自愿将其使用的位于新盛镇陈家村1社633㎡农村建设用地，交付新盛镇政府向綦江区国土资源和房屋管理局（以下简称綦江区国土房管局）申报实施复垦，待验收合格并取得合格证后，给予张绍春退出宅基地补偿费共计114,054元，由新盛镇政府统一拆除房屋后10个工作日内预付28,513元（后已实际支付），剩余款项待验收合格并取得合格证后，按竣工验收确认面积结算并支付。綦江区国土房管局在重庆地质矿产研究院出具审查意见书后作出建设用地整理合格证，载明张绍春建设用地为575㎡。张绍春退出宅基地及附属设施用地时同期发布的农户所得地票交易价格为13.005万/每亩。张绍春认为新盛镇政府未按约定履行《农村建设用地复垦协议书》规定的义务，遂向人民法院提起行政诉讼，请求支付剩余的土地复垦补偿费94,969.48元及从起诉之日起至付清全款时止资金占用利息。

裁判结果

重庆市大渡口区人民法院认为，案涉《农村建设用地复垦协议书》系为完成行政管理目标而订立，协议内容具有行政法上权利义务，属于行政协议。新盛镇政府所举示的证据足以证明，该地块所涉复垦项目竣工后审查确认面积为575㎡。张绍春退出农村建设用地应得的土地复垦补偿费用112,168.13元，已领取首期付款金额28,513元，尚余83,655.13元未领取。但新盛镇政府所举证据均不足以证明其已将剩余款项依法支付，或者虽未依法支付但存在正当阻却事由。故新盛镇政府尚有83,655.13元土地复垦补偿费未支付给张绍春，且其未及时足额支付的行为确给张绍春造成资金占用损失，张绍春要求支付资金占用利息应当依法支持。遂判决新盛镇政府继续履行《农村建设用地复垦协议书》，在判决生效之日起15日内支付张绍春土地复垦补偿费83,655.13元及资金占用利息（从起诉之日起计付至付清全款时止，按中国人民银行公布的同期贷款利率计息）。一审宣判后双方当事人未上诉。

典型意义

土地复垦是优化农村土地结构布局、完善乡村设施配套、改善乡村人居环境的重要方式，协议相对人与行政机关订立的土地复垦协议属于行政协议。人民法院应当依法支持行政机关通过柔性手段即与相对人达成协议推进土地复垦工作，落实合理利用土地和切实保护耕地的基本国策。司法实践中，当事人就行政协议的履行争议提起行政诉讼，但其提出的诉讼请求形式上可能属于传统的单方行政行为之诉。如本案当事人原先提出的诉讼请求为确认被告减少复垦面积违法并予以行政赔偿，但其实质为对土地复垦协议的履行产生争议。对于此类情形，人民法院应当依法释明，引导当事人提起行政协议履行之诉。土地复垦协议的约定事项与实际情况不一致时，应当以实际情况为依据。协议当事人主张按照实际情况履行协议的，则应当对实际情况的事实承担举证责任。另外，本案在违约责任认定上，人民法院参照适用民事法律规范有关规定，充分考量资金占用损失的法律性质，认定行政机关存在逾期支付款项情形，结合当事人的诉讼请求，判令其支付相应利息，有利于充分保障协议相对人的合法权益，有利于促进行政机关守信践诺。

四、张铁成诉北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室、北京市门头沟区龙泉镇人民政府不履行行政协议案

基本案情

张树祥系北京市门头沟区龙泉镇滑石道村村民。1967年6月，张树祥与李兰香结婚，婚后育有两子：张铁军、张铁成。1985年4月，李兰香去世。1999年，张树祥申请宅基地并建设本案被征收房屋，该房屋属张树祥一人所有。2012年6月15日，张树祥作为被征收人与北京市门头沟区房屋征收事务中心（以下简称门头沟征收中心，相关职责已由北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室承担）、北京市门头沟区龙泉镇人民政府（以下简称龙泉镇政府）订立房屋征收补偿安置协议。2015年5月11日，张树祥与门头沟征收中心、龙泉镇政府订立补充协议，约定安置张树祥两居室一套、一居室一套，其中两居室安置房一套已交付被征收人。2015年6月26日，由张铁军代张树祥选择了安置房屋。张树祥于2015年12月7日去世，张铁军于2016年7月2日去世，此时安置房屋尚未交付。张铁成提起行政诉讼，主张其为张树祥的唯一合法继承人，请求判令北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室（以下简称门头沟征收办）与龙泉镇政府向其交付涉案安置房屋。

裁判结果

北京市门头沟区人民法院一审认为，张树祥去世后，其作为协议一方当事人的权利应当由其继承人依法继承。现张铁成主张其为张树祥的唯一合法继承人并要求两被告向其履行协议，但其提交的现有证据不足以证明其为张树祥的唯一合法继承人。因此，张铁成以张树祥唯一合法继承人的身份，要求法院判决两被告向其交付涉案安置房屋并以自己名义领取钥匙的诉讼请求缺乏事实与法律依据，遂判决驳回张铁成的诉讼请求。

北京市第一中级人民法院二审时依法向属地派出所、民政局、档案馆等单位查询张树祥、张铁军的户籍、婚姻登记信息，张铁军与张铁成属于同一户籍，未发现张铁军的婚姻登记信息。至二审判决作出，未发现存在与张铁成处于同等地位的继承人。二审认为，结合张铁成提交的证据以及法院调取的证据材料，可以认定被征收房屋属张树祥一人所有，在张树祥去世后，不存在与张铁成处于同等地位的继承人，且门头沟征收办与龙泉镇政府对此亦不持异议，因此张铁成可以继承张树祥在被诉协议和被诉补充协议中享有的权利。如果事后出现新的证据，能够证明张树祥尚存在与张铁成处于同等地位的其他继承人，该继承人亦有权向张铁成主张涉案安置房屋的相关权利，有权要求共同分割该部分利益。遂撤销一审判决，并判令门头沟征收办与龙泉镇政府向张铁成交付涉案安置房屋。

典型意义

促进行政争议实质性化解是行政诉讼制度的一项重要功能。司法实践中，行政协议当事人之间的争议可能根源于基础民事法律关系的确认。根据法律规定以及已有证据可以直接认定或者推定基础民事法律关系的，人民法院不宜再要求当事人另行提起民事诉讼。本案中，二审法院为确认基础民事法律关系是否真实存在，依职权向有关行政主管部门核实，并在案件事实部分直接予以认定，可以减少当事人进一步证明“我就是我”的诉累，确保当事人的合法权益及时兑现，促进行政争议的实质性化解。同时，因可能存在推翻推定事实的证据，为保障潜在权利人的合法权益，二审法院为后续可能产生的争议明确解决方案或者救济路径，可以实现裁判公平与效率的有机统一，切实增强人民群众的获得感。

五、九鼎公司诉吉林省长白山保护开发区池北区管理委员会、吉林省长白山保护开发区管理委员会不履行招商引资行政协议案

基本案情

经吉林省长白山保护开发区池北区管理委员会（以下简称池北区管委会）请示，吉林省长白山保护开发区管理委员会（以下简称长白山管委会）于2011年6月28日作出会议纪要，允诺为招商企业长白山保护开发区润森热力有限公司（以下简称润森公司）在办理前期手续、委托环评、争取政策和资金支持等项目筹建方面提供帮助和支持。随后，润森公司与长白山保护开发区九鼎商砼有限公司（以下简称九鼎公司）负责人签署投资商砼混凝土搅拌站协议，九鼎公司负责人按照约定进行了投资建设。2014年，九鼎公司申请为商砼混凝土搅拌站项目办理环评手续，但因原选址不符合环境保护要求，未获批准。2017年，长白山管委会住房和城乡建设局作出长管建函〔2017〕25号《管委会住建局关于九鼎商砼混凝土搅拌站项目异地选址的函复》，内容有：“……现有城区无法选出符合条件的选址场所；九鼎商砼混凝土搅拌站项目为我区刚成立时的招商引资项目，建议将该商砼站临时选择到宝马城空地内，以保证商砼站正常生产；九鼎商砼站与润森供热项目同属管委会招商遗留问题，在处理润森供热问题时应同时处理九鼎商砼站问题”。2018年4月，因一直未能重新选定地址、无法继续经营，九鼎公司提起行政诉讼，请求判令池北区管委会及长白山管委会为其尽快办理前期手续及场地选址事宜；如确实无法异地选址，应给予适当的货币补偿。

裁判结果

吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院一审认为，长白山管委会认可九鼎商砼混凝土搅拌站项目是招商引资项目，并认为九鼎商砼站属招商遗留问题，因此九鼎公司可以享受招商引资政策，具备本案原告主体资格。案涉招商引资协议系行政协议，在案涉商砼混凝土搅拌站因原选址不符合环境保护要求、无法正常生产的情况下，池北区管委会、长白山管委会应当履行协议义务，为九鼎公司及时办理前期手续和场地选址事宜；如果因客观原因在辖区内确实无法重新选址，项目无法继续推进，池北区管委会、长白山管委会应当对九鼎公司的相关损失依法作出处理。遂判决：限池北区管委会和长白山管委会于本判决生效之日起六个月内履行法定职责，为九鼎公司办理前期手续及场地选址事宜，或者对九鼎公司的损失依法作出处理。池北区管委会、长白山管委会不服，提起上诉。

吉林省高级人民法院二审认为，九鼎公司基于管委会的行政允诺，依约进行了投资建设。在相关政策及许可标准发生变化的情况下，项目成为招商遗留问题，池北区管委会、长白山管委会应当对此进行处理。在客观上无法实现原招商目的时，应当对实际投资人的损益作出处理，避免侵害营商环境。遂判决驳回上诉，维持一审判决。

典型意义

法治是最好的营商环境，诚信政府是最好的招商名片。地方政府为吸引外来投资、搞活本地市场，采取提供优惠政策的方式招商引资，符合法律规定。但有些招商引资项目建设、经营周期较长，在实际推进过程中，因客观情况导致相关允诺未能按时如约履行，进而产生纠纷。本案明确地方政府及其职能部门为实现公共管理职能或者公共服务目标与投资主体达成的给予一系列优惠政策的招商引资协议，属行政协议。对于此类协议，无论是从履行行政管理的公法主体角度，还是从合同缔约者的角度，地方政府都应本着诚实守信的原则依法依约履行协议义务。同时，一、二审判决遵循司法谦抑原则，充分尊重行政机关的首次判断权，并对行政机关的后续履职行为提出明确的司法指引，充分保障了行政相对人的合法权益。本案作为一起涉及优化营商环境、督促政府守信践诺的典型案件，彰显了人民法院通过行政诉讼保护民营企业合法权益的司法理念，保障民营企业参与当地投资建设的安全感，推动当地诚信政府、法治政府建设。

六、陈佐义诉湖南省株洲市渌口区人民政府单方撤销房屋征收补偿协议决定案

基本案情

2014年7月21日，湖南省株洲县人民政府（后更名为株洲市渌口区人民政府，以下分别简称为株洲县政府、渌口区政府）发布《关于王家洲棚户区改造项目房屋征收决定的通告》，决定对株洲县渌口镇桔园居委会范围内房屋进行征收。陈佐义的案涉房屋位于征收范围内，房产证登记面积387.68平方米。2015年9月17日，湖南省株洲县渌口镇人民政府（以下简称渌口镇政府）与陈佐义订立了《房屋征收补充协议》（以下简称《补充协议》），约定补偿陈佐义378,206元。同日，渌口镇政府与陈佐义订立了第一份《房屋征收遗漏补充协议》（以下简称《遗漏补充协议》），约定补偿陈佐义1,362,575元。同日，渌口镇政府又与陈佐义订立了第二份《遗漏补充协议》，约定补偿陈佐义362,575.5元。2015年9月18日，渌口镇政府（甲方）与陈佐义（乙方）订立《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议书》）。该协议载明：甲方应付乙方房屋征收补偿安置款1,522,717元，奖励费535,502元，合计2,058,219元。陈佐义根据《补充协议》、第一份《遗漏补充协议》及《补偿安置协议书》共计获得补偿款3,779,000元。第二份《遗漏补充协议》约定的362,575.5元并未支付。2017年5月3日，株洲县政府主要以“渌口镇政府作为订立行政协议的主体不适格、涉案协议损害了公共利益”为由，向渌口镇政府、陈佐义作出《关于撤销株洲县渌口镇人民政府与陈佐义签订的〈房屋征收补充协议〉决定书》（以下简称《撤销决定书》）。该决定载明：1.撤销渌口镇政府与陈佐义签订的两份《遗漏补充协议》和一份《补充协议》；2.责令株洲县住房和城乡规划建设局或受其委托组织依法重新与陈佐义签订房屋征收补偿相关协议，渌口镇政府应在其职权范围内全力协作。2017年6月12日，株洲县房产管理局向陈佐义作出《关于拟责令陈佐义退还超范围征收补偿款的告知书》，责令陈佐义限期退还超范围征收补偿款1,740,781元。陈佐义不服，遂起诉请求撤销株洲县政府作出的前述《撤销决定书》。2019年8月22日，湖南省株洲市中级人民法院作出的刑事裁定书认定：在王家洲储备地项目征拆过程中，渌口镇政府工作人员收受贿赂，擅自决定为陈佐义提高补偿标准，导致公共财产损失80万元。

裁判结果

湖南省株洲市中级人民法院一审认为，两份《遗漏补充协议》设定的补偿项目不符合客观事实，缺乏法律、法规、政策依据，存在重复、不当补偿，且损害了国家利益、社会公共利益，违反了行政法规的强制性规定，属于违法补偿。但株洲县政府作出的《撤销决定书》将两份《遗漏补充协议》及一份《补充协议》均予撤销，依据不足。遂判决：一、撤销株洲县政府作出的《撤销决定书》中第一点关于“撤销渌口镇政府于2015年9月17日与陈佐义签订的一份《补充协议》”的部分；二、驳回陈佐义其他诉讼请求。陈佐义不服一审判决，提出上诉。

湖南省高级人民法院二审认为，涉诉三份协议均由渌口镇政府与陈佐义所签，株洲县政府明知并同意由渌口镇政府负责征收工作，应视为对渌口镇政府的委托，由此产生的法律责任应由株洲县政府承担。株洲县政府本应依法征收，其委托渌口镇政府实施征收工作，属征收程序不规范，亦属未完全依法履职；现其又以渌口镇政府不具备订立征收补偿协议法定职权为由，主张协议无效并予撤销，有违诚信原则，亦不利于诚信政府、法治政府的建设。关于相关协议的效力问题。已有生效刑事裁定认定渌口镇政府工作人员收受贿赂，擅自决定为陈佐义提高补偿标准，导致公共财产损失80万元。故补偿协议中涉及80万元金额的部分依法无效，对该80万元应予以追回。但涉诉《撤销决定书》对案涉三份协议均予撤销依据不足，行政机关据此又责令陈佐义退还补偿款1,740,781元，同样依据不足。鉴于《撤销决定书》有“责令与陈佐义重新签订征收补偿协议”的内容，具体金额可在重新订立协议时考量，故对一审的判决结果可予维持。遂判决驳回上诉，维持一审判决。

典型意义

行政协议具有行政性与协议性特征，人民法院在审理行政协议案件时，应当同时兼顾两种属性，正确理解和妥善处理政府依法行政与诚信守约之间的关系。司法实践中，确有可能出现行政机关若严格按照行政协议约定履行义务，则违反相关法律规定的情形，即形式上可能出现依法行政与诚信守约之间相互冲突的情形。造成前述冲突的根本原因在于行政协议行为不符合法律规定。行政协议的订立、履行等均不能违反法律规定，这是“公序良俗”的基本要求，也是行政协议的根本属性，行政协议的各方当事人都应当合理预见并严格遵循。因此，在行政协议不违反法律规定的前提下，人民法院应当监督行政机关依约履行义务，实现依法行政与诚信守约的有机统一。行政机关以损害公共利益为由撤销行政协议的，人民法院应当要求行政机关提供相应证据，并综合各方因素予以审查，而不宜简单地以存在损害公共利益的可能为由否定协议的效力。本案中，在已有生效刑事裁定认定相关行政机关工作人员收受贿赂，擅自决定为被征收人提高补偿标准、通过订立征收补偿协议超额支付补偿款、导致公共财产损失后，人民法院应当依法认定征收补偿协议的相关内容违法而不具有法律效力。但株洲县政府先委托渌口镇政府订立征收补偿协议，后又以订立协议主体不适格为由主张协议无效，有违诚信原则，依法不予支持。

七、马诺诉黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区人民政府不履行房屋征收补偿协议案

基本案情

2011年，黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区人民政府（以下简称龙沙区政府）对城中村三合地段实施征收。马诺在该地段有两处有证非住宅房屋，面积分别为610平方米、352.6平方米。2011年10月，马诺与齐齐哈尔市龙沙区城中村改造领导小组办公室(以下简称城中村改造办)订立了两份非住宅房屋征收补偿安置协议书，就房屋安置面积、停产停业损失、临时安置补偿费计算标准等进行了约定。2016年5月，城中村改造办未征得马诺同意，就两处被征收房屋为马诺预留三合家园商服一套，面积为928.84平方米。马诺不同意将两户房屋合成一户，故未接收该房。后马诺与城中村改造办约定将原352.6平方米房屋分成三户安置，并分别订立了三份非住宅房屋征收安置补偿协议书。将原610平方米房屋分成三户安置，并分别订立了三份非住宅房屋征收安置补偿协议书。涉案协议系其中一份补偿协议。该协议约定，从搬迁验收之日起至通知进户止，按月计发停产停业损失、临时安置费。2018年9月，齐齐哈尔市龙沙区房屋征收与补偿办公室（以下简称龙沙区征收办）下发三合村地段征收安置（期房）选房进户通知单。城中村改造办认为2016年5月已通知马诺进户，停产停业损失、临时安置费应给付至2016年5月。马诺不服提起行政诉讼，请求给付停产停业损失、临时安置补偿费，计算至2018年9月。

裁判结果

黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院一审认为，马诺被征收的352.60平方米房屋系商服，双方对此无异议。双方订立的涉案协议，约定了回迁房屋面积、回迁地点、停产停业损失及临时安置补偿费，该协议不违反法律、法规规定，合法有效，城中村改造办应当依照协议约定对马诺进行安置。而城中村改造办为马诺提供的房屋面积928.84平方米，系城中村改造办未经马诺同意将两份协议约定的房屋合为一处安置，与协议约定不符。马诺于2016年5月未入住，系城中村改造办未按照约定履行协议导致。龙沙区政府向齐齐哈尔市人民政府请示，对马诺原352.60平方米房屋分三户进行安置，并与马诺重新订立了三份协议，对安置地点及安置户型进行变更，该变更不违反法律、法规规定，合法有效。因龙沙区征收办于2018年9月28日通知马诺入户，停产停业损失及临时安置补偿费应计算至2018年9月28日。遂判决：责令龙沙区政府在判决生效之日起20日内补偿马诺停产停业损失245,916元，补偿临时安置费98,366.4元，合计344,282.4元。龙沙区政府提起上诉。

黑龙江省高级人民法院二审认为，在协议履行过程中，城中村改造办将本应依约为马诺安置的610平方米及352.6平方米两套房屋变更为安置一套928.84平方米房屋，该行为构成违约，马诺拒绝接收。后经双方协商，重新订立非住宅房屋征收安置补偿协议书。协议中确认了停产停业损失及临时安置费的计发期间从搬迁验收之日起至通知进户时止，而本协议安置房屋通知进户日期为2018年9月。龙沙区政府应当依据法律规定及协议约定履行给付马诺至2018年9月的停产停业损失及临时安置补偿费义务。遂判决驳回上诉，维持一审判决。龙沙区政府已履行生效判决确定的义务。

典型意义

行政协议订立后，未经对方同意，任何一方都不能单方变更协议。尽管行政机关可以依法行使行政优益权，但在不具备可以行使的法定情形时，行政机关不能单方变更协议内容，而应当严格按照行政协议约定全面履行义务，否则应当依法承担违约责任。行政协议的当事人协商一致变更行政协议，且不违反法律规定的，双方当事人应当按照变更后的协议予以履行。本案中，行政机关单方变更安置房屋情况，不能发生补偿协议变更的法律效果，行政机关的行为属于未按照约定履行义务的情形，对协议相对人合法权益造成损害的，应当依法承担违约责任。协议双方当事人经协商后重新订立的协议，属于对原补偿协议的变更，人民法院在认定变更协议合法有效的基础上，判令行政机关按照变更后的补偿协议履行义务，即限期给付停产停业损失、临时安置费等义务，既可以保障被征收人的补偿权益及时实现，又可以督促行政机关依法依约履行行政协议。

八、恒裕公司诉广西壮族自治区融安县人民政府不履行行政协议案

基本案情

2009年5月8日，广西壮族自治区融安县人民政府（以下简称融安县政府）根据融安恒裕香油科技有限公司（以下简称恒裕公司）提交的要求享受优惠政策的报告，作出答复：同意出让30亩土地给恒裕公司作为茶油深加工项目建设用地；通过竞拍方式获得该地后，当建设投资达180万元时，出让地价超过每亩3万元部分返还给企业，作为企业的建设资金以加快建设进程；要求投产第四年产值必须达到2000万元以上，年税收达到150万元以上，否则恒裕公司需返还出让地价超过每亩3万元部分的资金和同期利息。2012年4月23日，恒裕公司取得国有土地使用权。恒裕公司于2012年底正式投产，当年实现销售收入29.19万元，上缴税费7.97万元。2013年9月30日，融安县政府对恒裕公司要求以技改扶持资金形式兑现专项补贴资金166.84万元的请示决定暂不兑现。2014年1月13日，融安县价格认证中心出具恒裕公司机械设备价格认证：恒裕公司存放于厂内用于生产的机械设备认证价格合计为783.7万元。恒裕公司于2018年1月24日提起行政诉讼，请求判令融安县政府履行承诺的优惠政策，即给付涉案答复中第一点允诺的资金。诉讼中，融安县政府提出抗辩，其不兑现承诺是因恒裕公司未达到年产值2000万元、年税收150万元的要求。

裁判结果

广西壮族自治区柳州市中级人民法院一审认为，融安县政府在恒裕公司达到原允诺的条件后，就应当履行其允诺，支付恒裕公司扶持资金。遂判决：融安县政府支付恒裕公司166.84万元。融安县政府不服，提出上诉。

广西壮族自治区高级人民法院二审认为，虽然恒裕公司建设投资达到180万元的条件，但至本案诉讼时，恒裕公司一直未达到年产值2000万元、年税收150万元的条件要求，其请求返还扶持资金的条件未成就。融安县政府作为行政协议的行政机关，按现行法律规定，其不能作为行政诉讼的原告通过行政诉讼来主张权利，但其可以采取不依约履行义务的抗辩方式来行使权利，在双方义务具备相互抵销的情况下，融安县政府无需先行兑现扶持资金。遂判决：撤销一审判决，驳回恒裕公司的诉讼请求。

典型意义

行政协议诉讼属于行政诉讼的一种，应当遵循行政诉讼的基本原则。行政协议诉讼中，行政机关不能作为原告提起诉讼，也不能提起反诉。行政协议司法实务中，行政机关救济自身权益的路径，通常为通过行使抗辩权拒绝履行协议约定的义务，或者通过申请非诉强制执行途径促使协议相对人履行协议约定的义务。同时，行政协议具有合意性或者合同性特征，合同当事人所享有的合法权利且权利的行使不违反行政性要求的，同样可以适用于行政协议当事人，如主张抵销的权利。本案中，根据义务履行以及权利实现的先后顺序，行政机关应当先履行协议约定的支付义务，同时行政机关可以根据协议约定，要求协议相对人履行返还义务。在协议双方当事人的义务完全相同的情形下，人民法院支持了行政机关的抵销主张，避免协议相对人通过本案诉讼获得相应款项之后，行政机关另行通过申请非诉执行路径主张权益，可以有效减少当事人的诉累，高效、实质地解决行政协议争议。

九、灵石公司、正和公司诉安徽省涡阳县人民政府、安徽省蒙城县人民政府、安徽省利辛县人民政府请求订立特许经营行政协议案

基本案情

2011年9月1日，安徽省涡阳县人民政府（以下简称涡阳县政府）通过招商方式，与北京正和晴阳投资有限公司（以下简称正和公司）订立《城市生活垃圾焚烧发电处理特许经营协议》。后因该协议违反市政公用事业特许经营项目应当公开招标的法律强制性规定，经纪检监察部门查处，该协议终止。2012年12月，受安徽省蒙城县人民政府、安徽省利辛县人民政府委托，涡阳县政府对三县垃圾焚烧发电BOT项目进行联合招标，招标文件规定“中标人需支付正和公司12,113.55万元”，该笔款项系涡阳县政府与正和公司终止上述协议产生的费用。因该笔费用较大，导致其他投标人弃标，又因竞标人没有达到三家，案涉招标转入单一来源采购，山西灵石正和实业有限公司（以下简称灵石公司）与正和公司组成的联合体中标。2013年10月8日，国信招标公司向联合体发出签约通知书。在合同订立过程中，双方就合同部分内容的变更发生分歧，互相指责系对方原因导致迟迟不能签约。2017年7月5日，涡阳县政府作出关于项目终止的函。灵石公司、正和公司遂起诉，请求判令三县政府继续与两公司订立行政协议，三县政府赔偿违约金6,705万元及前期费用12,113.55万元、退还保证金100万元并承担利息损失。

裁判结果

安徽省亳州市中级人民法院一审认为，两公司要求支付正和公司前期费用12,113.55万元，不属于本案审理范围，可另案解决。因合同未成立，且双方并未就违约金进行约定，两公司要求支付违约金6,705万元，不予支持。两公司所缴纳的100万元保证金应予退还。遂判决：涡阳县政府返还正和公司所缴纳的保证金100万元，驳回两公司的其他诉讼请求。双方当事人均不服，提起上诉。

安徽省高级人民法院二审认为，案涉垃圾焚烧发电BOT招标行为，违反政府采购法应公开招标的规定，废标后没有报请相关部门批准重新招标；设置中标人承担“投入前期费用12113.55万元”这一明显不合理条件排斥潜在投标人；违反法律强制性规定采取单一来源采购等，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法情形”，该招标行为无效。灵石公司、正和公司请求法院判令涡阳、蒙城、利辛三县政府继续订立协议的诉讼请求不能成立。合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。由于案涉招标属于严重违法的无效招标，本案不适用违约责任。故灵石公司、正和公司要求招标人支付违约金6,705万元的请求不能成立。但涡阳县政府应当退还保证金，并依法支付投标保证金的银行同期存款利息。正和公司因招商与涡阳县政府订立的《城市生活垃圾焚烧发电处理特许经营协议》，违反法律强制性规定，经有关部门查处已经终止，其所产生的前期费用，不属于本案可以一并审理的范围，可循法律规定的途径解决。据此改判：涡阳县政府返还正和公司交纳的投标保证金100万元及相应的利息，驳回两公司的其他诉讼请求。

典型意义

当事人就某一行政协议行为提起诉讼，但诉讼请求同时涉及其他行政协议行为的，人民法院应当依法予以释明并区分处理，即对于与被诉行政协议行为相关联的诉讼请求直接进行处理，与之没有直接关联的诉讼请求，告知其另循法定救济路径。行政协议的订立、履行需要经过法定程序的如招投标程序，人民法院应当对是否经过或者符合法定程序进行审查，进而对行政协议的效力作出判断。对于依法应当订立行政协议的情形，协议相对人可以请求人民法院判令依法订立行政协议。行政协议未成立或者无效的，当事人提出追究对方违约责任的诉讼请求，人民法院依法不予支持。本案所涉的BOT项目，需经过法定的招投标程序，且先后出现两类行政协议行为，其对应的法律关系及法律后果并不相同。第一个行政协议系未经法定招标程序而通过招商订立协议的情形，依法属于无效行政协议。第二个行政协议虽通过招标形式，但违反了招投标的法定要求，招投标程序属于无效情形，招、投标当事人之间依法不能订立行政协议。人民法院经审查后区分处理，未支持协议相对人要求订立行政协议的诉讼请求，并按照缔约过失情形确认协议当事人之间的责任，理顺了当事人之间的法律关系，有助于行政协议争议的妥善解决。

十、淮安红太阳公司诉江苏涟水经济开发区管理委员会、江苏省涟水县人民政府继续履行投资协议案

基本案情

2009年7月7日，高邮市红太阳物流有限公司通过招商引资进入江苏涟水经济开发区投资，江苏涟水经济开发区管理委员会(以下简称涟水开发区管委会，甲方)与高邮市红太阳物流有限公司（乙方）订立《项目合同书》，该合同书主要约定：1.乙方在涟水注册成立淮安市红太阳物流市场有限公司（以下简称淮安红太阳公司）。经工商部门登记取得法人资格后，合同涉及乙方权利义务，由淮安红太阳公司承担，从事物流货物运输等综合配套产业的经营；2.用地性质为物流仓储用地，甲方按期交付土地，达到“四通一平”的要求；3.涟水开发区五年内不重复引进、建设同类型物流（园）中心。2009年7月20日，双方再次订立《补充协议》并约定：1.由江苏省涟水县人民政府（以下简称涟水县政府）与淮安红太阳公司签订兑现有关优惠政策的承诺书，根据乙方需要，负责产权分户分割等各种手续办理；2.乙方企业自用码头，甲方应给予办理码头使用许可证；3.涟水县政府拿出土地净出让金补贴乙方基础设施建设。2009年8月20日，涟水县政府签发《承诺书》，就《项目合同书》、《补充协议》中的优惠政策承诺落实，其中包括按要求办理产权分户分割手续。2015年10月23日，淮安红太阳公司以涟水开发区管委会、涟水县政府未完全履行涉案协议为由，提起行政诉讼，请求判令：1.涟水开发区管委会继续履行《项目合同书》；2.涟水县政府为淮安红太阳公司办理权属分户分割手续；3.赔偿综合楼停建损失500万元。

裁判结果

江苏省淮安市中级人民法院一审认为，涉案《项目合同书》《补充协议》就投资事项进行了约定，该协议总体上并不违法，但其中要求办理土地分割手续、返还土地出让金、禁止同类物流园建设以及办理码头许可证等约定和承诺超越涟水开发区管委会、涟水县政府职权，违反了法律法规的强制性规定，依法应属无效条款。涟水开发区管委会负责“四通一平”的约定不违反法律规定，依法应为有效条款，双方均应严格遵守。淮安红太阳公司为实现“四通一平”中电通和路通而付出的费用，依法应由涟水开发区管委会承担。遂判决：涟水开发区管委会赔偿淮安红太阳公司为实现电通、路通支出的费用246,460元，并驳回淮安红太阳公司其他诉讼请求。淮安红太阳公司不服，提起上诉，江苏省高级人民法院判决驳回上诉，维持一审判决。

典型意义

行政协议的效力审查是审理行政协议案件的基础，人民法院首先要对行政协议的效力作出判断，具体包含合法性和合约性两个方面。人民法院应当优先适用行政诉讼法及相关司法解释的规定，对行政机关是否具有法定职权、约定的内容是否违反法律法规的强制性规定等进行审查，同时可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，从合约角度审查行政协议是否存在无效的法定情形。行政协议的部分条款违反法律法规强制性规定，不影响其他部分条款效力或者行政协议整体效力的，人民法院可以仅认定部分条款无效。本案中，涉案《项目合同书》《补充协议》中相关条款的约定和承诺超越行政机关的职权，违反了法律法规强制性规定，相关条款应属无效，人民法院对有效条款和无效条款的法律后果分别处理，未全盘否定涉案投资协议的效力，可以充分保护协议相对人的信赖利益，对进一步规范行政机关招商引资行为及优化法治化营商环境，具有重要的现实意义。

来源：最高人民法院

编辑：李璇

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