智库案例 | 突发事件与应急管理体系建设研究概述（2010年）
东中西部区域发展和改革研究院
科学发展观简报
第32期
内部资料·学术交流·注意保存 2010年12月9日
东中西部区域发展和改革研究院
“十一五”国家重点研究项目
《科学发展观丛书》编委办公室编印
■ 主要内容：
一、于今参加国务院突发事件应对问责制调研组赴鄂黔调研
12月1日至6日，国务院办公厅调研组一行7人在湖北省和贵州省就突发事件应对问责有关情况进行调研。
12月3日湖北省委常委、常务副省长李宪生听取了调研组的情况反馈。12月6日下午，调研组在贵州省政府听取贵州突发事件应对情况汇报，并与贵州各有关部门负责人座谈。贵州省副省长谢庆生、省长助理郝嘉伍听取了调研组的情况反馈。
调研组由中纪委、国务院办公厅、中组部、国家公务员局六个部委办局的同志组成，“十一五”国家重点研究项目主持人、东中西部区域发展和改革研究院执行院长于今参加调研。
二、《应急管理体系建设研究》课题组阶段性研究成果综述
突发事件与应急管理体系建设研究概述
——《应急管理体系建设研究》课题组阶段性研究成果综述
东中西部区域发展和改革研究院、“十一五” 国家重点研究项目《科学发展观丛书》课题组自2008年立题研究“应急管理体系建设”。课题组在于今院长带领下，举办了11次研讨会、1次高层论坛，对“应急管理体系建设”提出的时代背景和历史根源作了深入的探讨，详细阐述了突发事件与应急管理基本概念，全球突发事件的变化和应急管理发展趋势，转型期中国突发事件的主要类型、特点、原因和面临的挑战，指出了中国应急管理体系建设的现状和存在的问题，结合中国的实际国情提出了建设中国特色应急管理体系的长效机制，并对建立和完善突发事件应对问责制提出若干建议。现将课题组阶段性成果简要综述如下。
“应急管理体系建设”课题组在成果报告中指出，应急管理体系建设是一个渐进的过程。在未来的应急管理体系建设过程中, 中国必须进一步通过公共治理结构改革, 用制度化的措施和方法, 科学合理地界定政府、社会、公众等相关主体在应急管理过程中的权力、职责及其相互关系, 构建全社会共同参与的新型应急管理工作格局。其总体思路是以“三移”推动”三靠”, 即通过应急管理的关口前移、重心下移、主体外移, 形成全方位、立体化、多层次、综合性的应急管理网络以及常态和非常态有机衔接的机制, 最终在全社会塑造“小灾靠自己, 中灾靠集体, 大灾靠政府“的应急管理工作理念, 为全面推进应急管理工作奠定坚实的制度基础与社会基础。
报告中指出，突发事件是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。由此可见，我国所定义的“突发事件”具有突发性与紧急性、不确定性、影响的社会性与外部性、非程序化决策（非常态）的特点。由战争和全国总动员、局部动员所引起的紧急状态则是一种最为严重的突发事件。国外一般根据引起紧急状态的原因，把紧急状态分为由战争引起的紧急状态和非战争引起的紧急状态，后者通常被称为一般紧急状态。
课题组专家认为，不同类型的突发事件发生的原因、导致危急状态的影响程度和范围、产生社会危害的严重程度都有很大差异，从而使得政府应对的措施和手段也有所不同。我国在过去几年围绕着“一案三制”为核心而建立起来的应急管理体系在多次巨灾的应对行动中发挥了重要作用；然而，也暴露出一些不足和薄弱环节。多次巨灾启示我们：在当今社会，重大突发公共事件的形成与演变是一个复杂的系统，导致应急管理工作较之以前具有更强的复杂性、艰巨性、严重性和放大性。具体表现在：一是孕灾环境、多种致灾因子和不同的承灾体的相互作用、相互影响，多种因素、多个条件的复合叠加，导致复杂多变、综合性强的突发公共事件；二是效率与公平、自由与安全、威胁度与成本等各种矛盾冲突，造成应急管理过程中应对目标的多元化选择；三是在道德规范、利益博弈、资源分配等制约因子的影响下，要求在应急管理过程中建立多部门、多领域、多地区和军地的会商联动机制。因此，有必要对多次巨灾应对工作的经验与教训进行认真的总结，指导将来的工作、避免更大的损失。
课题组在成果报告中指出，当前中国“政府主导、社会参与”的应急管理格局具有“一条腿长、一条腿短“的特征: 包括军队在内的政府力量在应急管理中的作用发挥得比较充分, 成为抢险救灾的生力军和突击队, 而政府体系外各种社会力量的作用发挥则显得明显不足, 他们更多的是响应号召式地参与应急管理工作, 表现出较强的被动性和滞后性。党的十六届六中全会明确提出, 要健全” 党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理工作格局“ 。
课题组专家认为，针对当前中国应急管理参与主体多元化程度不高的问题, 可在遵循”政府主导、社会参与“基本原则的前提下, 构建一个全过程的应急治理结构, 建立社会广泛有序的参与机制和评价激励机制, 通过建立”政府+ NGO+ 企业“新型合作的全社会有序参与机制来提高社会整体的安全意识和应急技能。
特别是随着政府应急管理工作的推进, 将来不能一味地强调政府对其他主体的要求和主张, 需要更多强调社会组织、企业和公民的主体地位, 在强调政府负责的同时, 应当逐步树立”多元主体的责任意识“, 要明确应急管理工作中哪些应当由社会组织、企业或公民承担的责任和义务, 培养他们主动履行相关义务的意识, 从而建立一种和谐的安全文化和多元主体共同负责的社会文化, 让社会各类主体能够积极主动, 而不是消极被动、响应号召式地参与应急管理工作, 由此真正形成全社会共同参与的新型应急管理工作格局。
课题组专家认为，当前，我国各类突发事件频发，一些重、特大突发事件，危害极大，处置困难，国家出台突发事件应对问责制的有关文件，规范突发事件应对问责的有关工作，非常及时，也非常有必要，但由于经验不足，工作中也遇到了一些问题，以致影响和制约了其作用的充分发挥。所以，必须从以下几个方面入手认真对待，一是进一步明确各级政府责任划分问题，二是进一步明确各级政府相关部门问责范围问题；三是问责主题问题；总之，通过问责，不断加强对干部的教育和管理，努力增强干部的责任意识，使突发事件少发生，甚至不发生。
报告最后指出，建设中国特色应急管理体系是个系统工程，必须建立健全科学的长效机制，这就要在改善目前应急管理体制架构的基础上，针对社会管理、预测预警、信息传递、应急决策与指挥、应急响应、公众沟通、社会动员、应急保障、恢复重建、评估与奖惩、应对问责、国际合作等相关机制，尤其是协调机制进行深入研究，按照中国国情制定相应规则和规程，真正形成“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动，有效应对各类突发事件。
东中西部区域发展和改革研究院
科学发展观丛书编委会办公室
二0一0年十二月
主题词： 科学发展观▲ 应急管理 突发事件
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■编辑：志斌等 ■审核：于今
■本期印发：50份