智库头条 ▍ 闪淳昌：关于我国应急管理的顶层设计
闪淳昌
关于我国应急管理的顶层设计
闪淳昌
本文刊载《中国智库》第7辑，转载请注明
我们国家现处于工业化、城镇化、信息化的转型、转轨、转变时期、快速发展期和矛盾凸显期，我国又是自然灾害多发的国家，而且世界也不太平，各种矛盾交织，错综复杂。恐怖袭击、局部战争、金融危机，以及对水资源、石油资源的争夺，跨国性的重大疫情的传播和灾难等不时出现。如何最大程度地减少各类突发事件及其造成的损失，关系到广大人民群众的生命财产安全，关系到社会的和谐稳定，对推动全面小康建设，乃至于中华民族的伟大复兴都具有非常现实和深远的意义。
一、居安思危，增强忧患意识，迎接公共安全的风险与挑战
当前，世情、国情、党情继续发生深刻变化，我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有。各种传统的和非传统的、自然的和社会的、国内的和国际的、常规的与非常规的突发事件交织并存，应急管理工作面临许多可以预见和难以预见的风险挑战。
进入二十一世纪以来，为有效应对严峻复杂的公共安全形势，美国、日本、德国等发达国家都在总结反思，加强了综合应急体系建设，呈现出了一些值得我们重视的发展态势：坚持综合应对的应急管理理念；始终注重全过程的应急管理；普遍设立了高规格、高权威的应急管理机构；充分发挥地方政府的应急管理责任；在政府主导下，全社会各方有序参与；应急法制体系比较完善、依法开展应急管理；构建了层次分明、运转有序的预案体系；高度重视防灾减灾与应急准备文化建设；充分发挥科学技术研究在应急管理中的支撑作用等。
通过一系列重大突发事件的洗礼，比照国际应急管理的先进经验，我国既有的应急体系暴露出一些缺陷与不足。
一是我国应急管理和防灾减灾基础工作还比较薄弱，政府的社会管理和公共服务职能还不到位。一些地方和部门不同程度地存在着重表面，轻基础；重眼前，轻长远；重处置，轻预防；重效益，轻安全；重地上，轻地下等状况。特别是我国高风险的城市与不设防的农村并存，灾害的突发性、复杂性、多样性、连锁性、集中性、严重性、放大性等特点呈现，脆弱性凸显。
二是我国应急管理体制不够健全。既有的综合应急管理机构权威性不足、应急处置协调联动能力有限，特别是地区之间、部门之间、军地之间的资源共享和密切合作亟待加强；行政层级体系和权责还没完全理顺，职责不清和效率低下的问题依然存在（既有过度响应的问题、也有响应缺位或不到位的问题）。
三是应急管理能力有待提高。监测、预警、应急处置水平特别是专业化应急救援的装备水平和处突能力、突发事件现场信息快速获取能力、各类应急物资的储备及资源共享管理体系建设等亟待加强，科技支撑能力不够。
四是全民忧患意识、风险意识淡薄，自救互救能力较差。领导干部的风险理念和危机处置水平急待改进和提高。广大职工和群众的个人生活、行为习惯和自救互救能力与防灾减灾的要求相距甚远，与其本身不断增长的安全期待不相适应。
五是鼓励和引导社会力量参与应急管理和防灾减灾不到位，适应社会主义市场经济的风险管理和危机应对机制亟待健全。
六是应急法制建设有待加强和完善。目前，我国防灾减灾和应急管理体系建设中的各种弊端在现有法律法规上基本都有反映。如政府包揽过多、非政府组织作用没充分发挥、市场机制不够、忧患意识不足、投入不足、动力不足、手段不足和多头管理等，“一事一法”的立法模式很容易导致资源整合、协调联动不够。
二、开展顶层设计和模式重构，构建具有中国特色和时代特征的应急管理体系
面对公共安全的风险挑战和国内外应急管理的发展态势，加强应急管理越来越成为全面履行政府职责的重要体现，创新社会管理的重要内容，人民群众的重要期盼，经济社会持续健康发展的重要支撑。进一步搞好我国应急管理的顶层设计非常迫切和重要。
应急管理的顶层设计主要系指应急管理的基本理念和愿景目标，组织架构和运行机制以及政策措施。在顶层设计中，我们主要基于以下考虑：要充分总结我国应急管理的经验教训，充分尊重各地、各部门的实践创新和经验，具有中国特色；充分借鉴世界各国和地区的成功经验；坚持改革创新，结合行政管理体制改革通盘考虑，增强系统性、整体性、协同性。
我国应急管理体系建设的总体思路是：以科学发展观为指导，以服务全面建成小康社会为宗旨，以保障人民生命财产安全为根本，以做好预防和应急准备为主线，以提高应对突发事件的能力和效率为核心，以科技为支撑，建设以人为本，依法应对，全灾种、全过程、全方位、全社会的，具有中国特色和时代特征的应急管理体系。
（一）成立国家公共安全应急管理委员会，形成统一、权威、高效的综合公共安全应急管理体制。
在党中央的领导下，成立国家公共安全应急管理委员会，由国务院总理担任主任，国务院副总理、中央军委副主席、中央政法委书记、中央宣传部部长担任副主任，国务院有关部门主要领导同志为主要成员。国家公共安全应急管理委员会统一领导、统筹协调自然灾害、安全事故、公共卫生、社会安全等应急指挥机构对各类重特大突发事件的应对工作，使危机应对和准备工作更加充分、更有权威、更加高效统一。
加强国家公共安全应急管理办公室的建设，使之成为国家公共安全应急管理委员会的常设办事机构，由国务院秘书长担任办公室主任，并由一位副秘书长担任专职副主任，切实提高综合应急管理机构的权威性、协调性，赋予其“综合协调，参谋助手，应急准备，值守督导”的职责，发挥好运转枢纽的作用。充分依靠和发挥各专业部门的作用，并使之做强，在应对突发事件时做到“召之即来、来之能战、战之能胜”；让综合机构做实，加强综合协调，防止重复建设，使应急资源找得到、调得动、用得好。
按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，将预防准备与应急处置的主体责任落实。国务院主要处置超出省级政府处置能力的重特大突发事件；省级政府确保辖区内突发事件的快速、有效应对；以城市为重点统筹辖区城乡的应急处置工作；切实提高基层的应急准备水平和第一响应者的应急能力。
进一步加强军地合作，充分发挥人民解放军、武警部队在处置重大突发事件中的突击骨干作用，加强应急管理机制与国防动员机制的衔接，将国防动员应急力量纳入国家应急体系，平时应急、战时应战，确保国家安全和社会稳定。
（二）推进应急管理理念的转变，切实做好应对重大突发事件的准备工作。
依据《突发事件应对法》，应急管理是针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件，从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等全方位、全过程的管理。应急管理是个复杂的、开放的系统工程，应当树立以人为本，依法应对，全灾种、全过程、全方位、全社会的应急管理理念。
应急管理最重要的任务是不断地做好准备，包括思想准备、组织准备、预案准备、机制准备和工作准备。在战略上，从举国救灾向举国减灾转变；从不惜一切代价应急处置向千方百计做好应急准备，并与科学有序处置救援相结合转变；由政府包揽向政府主导、社会协同、公众参与转变。
按照底线思维的方法，立足于应对大灾、巨灾和危机。按照“服务决策，适度超前”的原则，构建国家重大突发事件（巨灾）情景，加强以“愿景-情景-任务-能力”为核心的国家应急准备基础工作。进一步改进完善我国应急管理规划、促进应急预案的修订、应急培训演练和应急准备能力建设。
鼓励非政府组织积极、有序地参与应急管理，消除非政府组织参与应急管理的制度障碍和瓶颈，建立社会力量全过程参与应急管理的长效机制；动员和组织企事业单位做好预防准备、履行好社会责任；加强文、理、工、管以及心理学等各类学科的融合；高度重视信息网络在公共安全和社会稳定中的作用，加强信息化建设；发挥市场机制的作用，建立综合灾害风险分担机制（包括巨灾保险机制）。
(三)抓紧修订《突发事件应对法》，完善应急管理制度建设。
建议抓紧修订《突发事件应对法》。对应急法制体系的执法主体做出制度化安排，对应急管理的规则、程序、保障措施和补偿办法等做出具体的制度安排，确保应急管理工作权责明确、规则清晰、保障有力。
针对应急管理法制建设的空白领域和焦点领域，研究制定相关配套法律法规。如《综合防灾减灾法》、《灾害恢复与重建法》、《灾害保险法》、《群体性事件预防与应对条例》、《社会风险评估与管理条例》、《安全生产应急管理条例》等法律法规，实现对应急管理动员机制、防灾减灾与应急准备、灾后恢复重建、巨灾保险机制、群体性事件预防与应对、社会稳定风险评估等重要问题作出制度化规范。
修改完善应急预案体系。通过修订完善应急预案，使之更具有针对性、操作性，同时可以对既有的应急管理机制给予固化，对目前缺位的相关制度给予规划安排，切实提高保障公共安全和处置突发事件的能力。
制定国家重要基础设施与关键资源保护计划。以“风险治理”为核心为基础，制订《国家重要基础设施和关键资源保护计划》。按照“设施分类、保护分级、监管分等”的原则，对需要由国家层面统筹协调的重要基础设施和关键资源的防护抓好落实。同时，有重点、有步骤地推动全国开展重要基础设施和关键资源保护体系建设工作，建立健全重要基础设施和关键资源保护体系的长效工作机制。
（四）实施全民安全文化建设工程，提高全民的忧患意识和自救互救能力。
加强公共安全文化的宣教和培训，使公共安全知识真正进农村、进学校、进企业、进社区、进机关、进家庭，切实加强街乡镇的社会动员与应急管理能力建设。
编制《全民安全文化建设纲要》，切实提高全民族的忧患意识、风险意识，在全社会树立“自救、互救、公救”的理念。开创“社会和谐人人有责、和谐社会人人共享”的生动局面。
充分发挥各种媒体、文艺团体、文艺组织的作用和优势，运用群众喜闻乐见的多种形式，形成全社会良好的公共安全氛围。
建议充分发挥专家学者的作用，整理和总结我国几千年形成的防灾减灾和安全文化，编著出版《中华民族防灾与应急文化精选》等，使之成为社会主义文化建设的重要内容。
（五）加强各级人大和政协在应急管理工作的监督作用，建立应急体系建设绩效评价机制和利益引导机制。
充分发挥各级人大在加强应急管理中依法行使立法、修法、监督和问责中的作用。全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以依据《宪法》第七十一条的规定组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。
各级政府定期向人大报告公共安全形势和重大突发事件的处置情况，并接受人大的监督。
充分发挥各级政协组织及政协委员体察民意、通达社情、真知灼见的优势，建立符合我国特色的重大突发事件调查评估机制，对重大突发事件应对的全过程进行全面客观、实事求是的评估,对提高我国应急管理能力具有重要意义。由国务院牵头处置的特别重大突发事件，应由全国人大或政协组织力量进行第三方评估。由各级地方政府牵头处置的重大突发事件，应由同级人大或政协组织力量进行第三方评估，通过科学、公正的评估，真正将教训转变为知识、将知识转化为制度，进而将制度落实为行动。同时，建立健全应急管理体系的绩效评价机制和利益引导机制，使各级领导树立正确的政绩观。
（六）加强公共安全与应急管理的理论研究，大力提升应急管理的科技支撑水平。
国家科技管理部门加大应急管理科研投入，依托相关科研单位、高等院校及社会组织加强应急管理的理论研究，通过应急管理实践案例剖析，加强应急管理的实务研究；建立和完善应急管理标准体系，加快制定应急管理基础标准、行业标准和应急装备技术标准。
进一步完善应急平台体系，完善指挥协调和情报信息共享机制，健全建设标准规范，加强互联互通和信息共享。
进一步加强对互联网虚拟社会和信息扩散的规律研究，分析探索虚拟社会应急管理中舆论引导的理论方法，加快开发面向微博等社交网络及各种移动终端设备的信息收集、数据分析和阻断消解等技术。
大力发展应急产业。开展突发事件预防保护、监测预警、应急响应、恢复重建与指挥决策等方面的共性、关键技术及装备研发，鼓励市场提供应急产品和应急服务，将应急科技成果及时转化为应急能力。
加强公共安全与应急管理的学科建设及复合型、交叉型的专门人才培养。
国务院应急管理专家组成员
组长：
闪淳昌 国务院应急管理专家组组长
成员：
刘铁民 中国安全生产科学研究院学术委员会主任
陈家强 公安部原纪委副书记，少将、教授级高工
柴俊勇 上海市政协委员、上海市政府原副秘书长
丁 辉 北京市科学技术研究院院长、研究员
赵子聿 国防大学危机管理研究中心主任
贤峰礼 国防大学危机管理研究中心副主任
马怀德 中国政法大学副校长、教授
杨战英 北京市应急办主任
熊新光 上海市应急办主任
纪家琪 广东省应急办主任
张小宁 陕西省应急办主任
贾 群 国家行政学院应急管理培训中心副主任
曾 君 广东省应急办处长
彭宗超
清华大学公共管理学院副院长、教授
邓云峰 国家行政学院应急管理培训中心教授
周 玲 北京师范大学社会发展与公共政策学院院长助理
刘 冰 清华大学应急管理研究基地、博士后
王永明 中国安全生产科学研究院公共安全研究所
秦绪坤 国家安全监管总局办公厅秘书