解读!《中央企业合规管理指引》发布的背景、目的与意义分析
国务院国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)于2018年11月2日印发了《中央企业合规管理指引(试行)》(以下简称《指引》)。
《指引》包括以下六个方面的内容：总则、合规管理职责、合规管理重点、合规管理运行、合规管理保障及附则，对中央企业及国有企业强化合规经营、构建合规管理体系，具有很强的指导意义。本文就指引出台的背景、目的与意义进行介绍。
一、指引出台的背景
首先，顺应全球强化合规管理新趋势。最近10多年以来，国际组织积极引导与各国政府加强监管力度，共同推动着全球企业强化合规管理的发展。为响应国际组织及各国政府强化企业合规的要求，全球企业纷纷强化合规管理，已成为当今全球企业发展的新潮流。
从国际组织推动企业合规管理的情况来看，经历了两个发展阶段：
第一阶段，在2000年左右，以联合国全球契约为代表，倡议企业开展国际业务时遵守自愿性合规承诺，包括社会责任、环境责任以及反对商业腐败等;
第二阶段，在2008年西门子因“行贿门”被严厉处罚为标志，此后，经济合作与发展组织(OECD)倡导企业遵循合规最佳实践，美英等国纷纷出台更加严格的合规监管规定;
2014年，以国际标准化组织(ISO)为代表，发布了《ISO19600合规管理体系指南》这一国际标准，推动企业建立合规管理体系。
从国外政府推动企业强化合规管理来看，各发达国家不断加强监管，创新监管方式与思路，从过去关注事后处罚到注重事前预防，要求企业实施更加主动的合规管理工作。
比如，1978年出台的美国《反海外腐败法》(FCPA)，重点是对企业违规行为进行打击。到了2004年，修订后的《针对机构实体的联邦量刑指南》(FSGO)明确了企业建立有效合规体系可以减轻处罚的原则。
2010年，英国出台的《反贿赂法》，新增加了未有防止商业贿赂罪，对未有防止商业贿赂的企业加以处罚。但是，企业可以通过采取诸如建立有效的合规管理体系等措施来抗辩，以减免责任。
至2016年12月，法国宪法委员会批准通过了《关于提高透明度、反腐败以及促进经济生活现代化的2016-1691号法案》(《萨宾第二法案》)，该法案明确要求企业建立合规制度，没有建立合规管理体系的企业可能面临承担处罚的风险与责任。
其次，把握国内强化企业合规发展新形势。中央领导一直关注走向世界的中国企业加强规范化管理的问题。特别是近年来，我国走进了促进国内企业强化合规经营管理的新阶段。
在2017年5月23日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议，此次会议讨论了中国企业面临合规挑战的新问题。
会议指出：“规范企业海外经营行为，要围绕体制机制建设，突出问题导向，落实企业责任，严格依法执纪，补足制度短板，加强企业海外经营行为合规制度建设，逐步形成权责明确、放管结合、规范有序、风险控制有力的监管体制机制，更好服务对外开放大局。”中央最高领导明确要求企业强化合规管理，建立合规制度。
中国企业海外经营行为的根子在国内，要求企业海外经营行为合规必然连带要求企业国内经营合规。
中央对于企业海外经营行为合规的要求必然转化为要求企业全方位，包括国内外经营的全面合规。
今年4月中兴通讯公司再次被处罚，更进一步的引起企业与社会各界对合规经营的重视。全国企业合规委员会专家就如何帮助中兴走出困境以及如何抓住这个案例推进中国企业强化合规进行研究，并向有关领导提出建议。
国务院领导对企业合规地走向世界做出明确指示。国务院领导要求企业强化合规经营意识，并要求有关政府部门采取措施指导企业在经营中遵规守法，切实防范合规风险。
第三，开启加快推进法治央企建设新篇章。推动中央企业强化合规管理是提升企业依法治企的新举措。
事实上，在2014年，国务院国资委正式提出中央企业加强合规管理，国资委发布的《关于推动落实中央企业法制工作新五年规划有关事项的通知》提出：在未来五年，各中央企业应“大力加强企业合规管理体系建设”;指出“合规管理是深化企业法制工作的新要求，也是提升依法治企能力的新抓手”。
2015年，国资委发布《关于全面推进法治央企建设的意见》对中央企业提升合规管理能力提出了具体要求。
该意见要求：“加快提升合规管理能力，建立由总法律顾问领导，法律事务机构作为牵头部门，相关部门共同参与、齐抓共管的合规管理工作体系，研究制定统一有效、全面覆盖、内容明确的合规制度准则，加强合规教育培训，努力形成全员合规的良性机制。探索建立法律、合规、风险、内控一体化管理平台。”
2016年4月，国资委印发了《关于在部分中央企业开展合规管理体系建设试点工作的通知》，确定中国石油、中国移动、中国中铁、招商局集团和东方电气5家中央企业为试点企业，探索开展合规管理体系建设。
在总结试点央企经验的基础上，2017年国资委相关部门就开始制定中央企业合规管理指引工作。经过长期充分的研究论证，近期发布正式《中央企业合规管理指引》。这将成为推动中央企业合规管理及至中国企业合规管理里程碑式事件。
二、指引出台的目的
在指引的总则部分，说明指引发布的目的，即是“为推动中央企业全力加强合规管理，加快提升依法合规经营管理水平，着力打造法治央企，保障企业持续健康发展。”具体来讲：
第一，通过顶层设计为央企全面推进合规管理建设提供政策依据。从我们调研了解到的情况看，在指引发布之前，部分中央企业在开展合规管理体系建设时，明显感到政策依据不足，能够获得支持开展合规管理建设的资源较少。
比如，参与国资委试点的五家中央企业，就有企业反映试点结束后，如果不能在政策层面形成中国央企合规管理建设指导性文件，下一步就很难争取公司资源来推动合规管理工作，这样企业进一步推动合规管理工作可能就会面临更大的阻力。
在指引发布后，中央企业的合规管理建设部门可以获得相应的资源支持，参照指引的相关要求，结合企业自身特点，在企业内部推动合规管理建设。
第二，加快推进依法合规经营管理建设打造法治央企。指引明确了国资委将对中央企业的合规管理工作进行指导监督。
国资委指导监督的基本目的是实现合规管理的有效性，让中央企业借助合规管理的抓手，增强依法治企能力。
这与全面推进法治央企建设的总体目标是一致的，即到2020年，中央企业依法治理能力进一步增强，依法合规经营水平显著提升，依法规范管理能力不断强化，全员法治素质明显提高，企业法治文化更加浓厚，依法治企能力达到国际同行业先进水平，努力成为治理完善、经营合规、管理规范、守法诚信的法治央企。
第三，促进制度有效供给推动央企持续健康发展。推进合规管理不是一朝一夕就能完成的。
可以预见，加强中央企业合规管理工作，将是未来较长一个时期中央企业法治工作的重要工作。
一方面，当前全球经贸规则重构，建立形成新的国际经贸规则与全球企业竞争规则，通过强化中央企业合规管理，促进中央企业适时跟踪国际经贸规则的变化，理解和把握国际规则，适应国际规则的变化，为国际化发展提供制度保障;
另一方面，指引要求中央企业在制度建设、管理机制、管理体系等方面提出具体要求，这为持续健康发展增加制度的有效供给。
中央企业通过建设合规管理体系，往往是以合规风险入手，梳理、优化和完善现有的制度，从而为企业建立科学规范、运行有效的制度体系，从而增加企业制度供给与创新。
从参加试点企业的经验来看，试点企业在推进合规管理工作时，对企业内部进行合规性审查，不是增加了内部制度，而是减少与优化了内部制度，大大增强了制度的有效性。
第四，加强合规管理建设促进央企建立“容错纠错机制”。习近平总书记强调，要加快构建容错纠错机制，以坚持“三个区分开”为原则，鼓励干部积极作为，敢于担当，形成允许改革有失误、但不允许不改革的鲜明导向。
当前，中央企业面临愈加严格的合规监管，国资委出台了《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，该文件对央企经营管理有关人员违反规定，未履行或未正确履行职责，在经营投资中造成国有资产损失或其他严重不良后果，经调查核实和责任认定，将对相关责任人员进行处理。
其中有11大方面72种责任追究情形，还明确了9大方面54种情形的重大决策“终身追责”。
中央企业通过开展行之有效的合规管理，既可以规范企业的经营行为，也可以在出现投资经营失败时，向监管机构证明企业经营行为没有违法违规，监管机构可以对企业的合规管理有效性进行审查，有效区别一般性经营失败与违规经营投资造成企业损失。
当相关人员在遵守合规管理制度的前提下，一般性经营失败时，可以对企业相关负责人员进行一定程度的免责，而因违规经营投资带来的损失后，可以对相关人员进行问责，从而鼓励中央企业去干事创业。
实际上国资推动中央企业强化合规管理，为中央企业建立容错纠错机制提供了重要的制度保障。
三、指引出台的意义
按照本指引推进合规管理工作，对中央企业的经营管理来说，有以下几个方面的意义：
第一，通过强化合规管理，有助于企业化解合规风险。巴塞尔银行监管委员会最早推动金融企业合规。
该委员会认为，所谓合规风险是指企业因未能遵循法律、监管规定、规则、自律性组织制定的有关准则，而可能遭受法律制裁或监管处罚、重大财务损失或声誉损失的风险。合规管理则是现代企业一项核心的风险管理活动。
事实上，全球化时代企业遭遇的风险已经不仅限于传统的商业风险，还包含企业面临地缘政治风险、社会责任风险、环境责任风险以及合规风险等大量非传统的风险。
其中，合规风险是企业面临的一项核心风险。近年来中国企业走向世界所面临的风险恰恰证明了这一点。遭遇传统商业风险使企业经营陷入困境，或许还可以拖延几年而不垮，甚至还有机会改善经营转亏为赢。
但是，一个企业如果涉及严重违规，往往便会一朝覆亡。
第二，通过强化合规管理，有助于企业管理体系再造。合规首先要有规，即制定规则，然后要按照规则行事，即“合规”。
广义的合规涉及企业业务的方方面面和业务流程的各个环节。合规管理包括产品质量，生产安全，环境标准，社会责任标准等方面。
企业需要从合规角度梳理业务和业务流程的所有环节，考察相关规定是否健全和完善，特别是员工的行为是否符合这些规定，即这些规定是否得到执行。
合规的侧重点在于“规”是否“合”。通过这样的梳理和整合，事实上完成对企业管理体系的再造与提升。
第三，通过强化合规管理，有助于企业文化的重构。我们所说的企业文化并不是一般的企业文化活动，而是指企业经过长年培育和积淀形成的一种看不见摸不着的行为规范。
就以合规制度而言，任何制度都不可能十全十美，即使当时制度完善了，然而随着时间的迁移，企业经营环境的变化也会使原先的制度体系出现新的问题。
拥有良好合规文化的企业，其员工不仅不钻企业制度的漏洞，而且还帮助企业堵漏洞，从而抵御严峻的合规风险。
因此，持续不断地强化企业合规体系建设，必将使企业的文化得到重构，形成良好的合规文化。
第四，通过强化合规管理，有助于我国企业成功地走出去。随着我国企业“走出去”，遭遇违法违规处罚的案例也越来越多。
有的银行在国外涉及洗钱而被查处，有的企业涉及行贿而被调查，有的企业因为违反出口管制规定而被罚款。为了推进“一带一路”倡议，需要有大批中国企业参与。
但是“一带一路”数十个国家中不少法制环境不佳，中国企业面临大量合规风险。
在这种情况下，中国企业只能通过强化合规管理体系来防范合规风险，从而成功地走向世界。
指引在中央企业中得到落实，将给整个中国企业群体改善营商环境带来深远的影响。
第一，产生“级联效应”，带动产业链上企业强化合规。合规管理不是一个企业的事，还是产业链的事，是企业生态链上的事。
一般来说，建立了合规管理体系的企业，在与产业链中的企业合作时，会要求合作伙伴进行合规承诺，并把对合规伙伴的合规要求写入到企业合作的协议中。
中央企业数量多、关联行业多、分布地域广、谈判能力强，他们将带动产业链上、不同地区、不同行业的众多企业开展合规经营。
第二，带来“示范效应”，促进学习借鉴提升合规能力。由于中央企业管理制度较为健全，管理较为规范，人员素质普遍较高，具有较好的合规管理基础。
在国资委的推动下，各个行业的中央企业将结合各自行业的特点，探索出适合业务发展的有效的合规管理体系，从而形成可借鉴的管理经验。
这些企业的经验不仅会相互交流，促进整个央企的合规有效性，还将成为各行业企业学习的标杆，为行业内的其他企业带来示范效应，促进其他企业开展合规管理建设。
第三，形成“杠杆效应”，降低合规成本扩大社会影响。杠杆效应就是以较少的投入撬动更大的资源来获得发展。
中央企业建立了有效的合规管理体系后，在供其他企业学习他们的经验时，还会减少了其他企业合规管理建设的探索成本，增强其他企业加强合规管理建设的意愿。
从全社会的投入产出来看，中央企业开展合规管理获得的经验与形成的巨大的影响力，将为整个企业群体开展合规经营带来杠杆放大效应，从而使全社会以较低的成本推动整个企业群体提升合规管理水平，进而推动整个社会增强合规意识，提升全社会的诚信合规水平。
文件原文
《中央企业合规管理指引(试行)》
国资发法规〔2018〕106号
第一章 总则
第一条 为推动中央企业全面加强合规管理，加快提升依法合规经营管理水平，着力打造法治央企，保障企业持续健康发展，根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》等有关法律法规规定，制定本指引。
第二条 本指引所称中央企业，是指国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)履行出资人职责的国家出资企业。
本指引所称合规，是指中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求。
本指引所称合规风险，是指中央企业及其员工因不合规行为，引发法律责任、受到相关处罚、造成经济或声誉损失以及其他负面影响的可能性。
本指引所称合规管理，是指以有效防控合规风险为目的，以企业和员工经营管理行为为对象，开展包括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动。
第三条 国资委负责指导监督中央企业合规管理工作。
第四条 中央企业应当按照以下原则加快建立健全合规管理体系：
(一)全面覆盖。坚持将合规要求覆盖各业务领域、各部门、各级子企业和分支机构、全体员工，贯穿决策、执行、监督全流程。
(二)强化责任。把加强合规管理作为企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的重要内容。建立全员合规责任制，明确管理人员和各岗位员工的合规责任并督促有效落实。
(三)协同联动。推动合规管理与法律风险防范、监察、审计、内控、风险管理等工作相统筹、相衔接，确保合规管理体系有效运行。
(四)客观独立。严格依照法律法规等规定对企业和员工行为进行客观评价和处理。合规管理牵头部门独立履行职责，不受其他部门和人员的干涉。
第二章 合规管理职责
第五条 董事会的合规管理职责主要包括：
(一)批准企业合规管理战略规划、基本制度和年度报告;
(二)推动完善合规管理体系;
(三)决定合规管理负责人的任免;
(四)决定合规管理牵头部门的设置和职能;
(五)研究决定合规管理有关重大事项;
(六)按照权限决定有关违规人员的处理事项。
第六条 监事会的合规管理职责主要包括：
(一)监督董事会的决策与流程是否合规;
(二)监督董事和高级管理人员合规管理职责履行情况;
(三)对引发重大合规风险负有主要责任的董事、高级管理人员提出罢免建议;
(四)向董事会提出撤换公司合规管理负责人的建议。
第七条 经理层的合规管理职责主要包括：
(一)根据董事会决定，建立健全合规管理组织架构;
(二)批准合规管理具体制度规定;
(三)批准合规管理计划，采取措施确保合规制度得到有效执行;
(四)明确合规管理流程，确保合规要求融入业务领域;
(五)及时制止并纠正不合规的经营行为，按照权限对违规人员进行责任追究或提出处理建议;
(六)经董事会授权的其他事项。
第八条 中央企业设立合规委员会，与企业法治建设领导小组或风险控制委员会等合署，承担合规管理的组织领导和统筹协调工作，定期召开会议，研究决定合规管理重大事项或提出意见建议，指导、监督和评价合规管理工作。
第九条 中央企业相关负责人或总法律顾问担任合规管理负责人，主要职责包括：
(一)组织制订合规管理战略规划;
(二)参与企业重大决策并提出合规意见;
(三)领导合规管理牵头部门开展工作;
(四)向董事会和总经理汇报合规管理重大事项;
(五)组织起草合规管理年度报告。
第十条 法律事务机构或其他相关机构为合规管理牵头部门，组织、协调和监督合规管理工作，为其他部门提供合规支持，主要职责包括：
(一)研究起草合规管理计划、基本制度和具体制度规定;
(二)持续关注法律法规等规则变化，组织开展合规风险识别和预警，参与企业重大事项合规审查和风险应对;
(三)组织开展合规检查与考核，对制度和流程进行合规性评价，督促违规整改和持续改进;
(四)指导所属单位合规管理工作;
(五)受理职责范围内的违规举报，组织或参与对违规事件的调查，并提出处理建议;
(六)组织或协助业务部门、人事部门开展合规培训。
第十一条 业务部门负责本领域的日常合规管理工作，按照合规要求完善业务管理制度和流程，主动开展合规风险识别和隐患排查，发布合规预警，组织合规审查，及时向合规管理牵头部门通报风险事项，妥善应对合规风险事件，做好本领域合规培训和商业伙伴合规调查等工作，组织或配合进行违规问题调查并及时整改。
监察、审计、法律、内控、风险管理、安全生产、质量环保等相关部门，在职权范围内履行合规管理职责。
第三章 合规管理重点
第十二条 中央企业应当根据外部环境变化，结合自身实际，在全面推进合规管理的基础上，突出重点领域、重点环节和重点人员，切实防范合规风险。
第十三条 加强对以下重点领域的合规管理：
(一)市场交易。完善交易管理制度，严格履行决策批准程序，建立健全自律诚信体系，突出反商业贿赂、反垄断、反不正当竞争，规范资产交易、招投标等活动;
(二)安全环保。严格执行国家安全生产、环境保护法律法规，完善企业生产规范和安全环保制度，加强监督检查，及时发现并整改违规问题;
(三)产品质量。完善质量体系，加强过程控制，严把各环节质量关，提供优质产品和服务;
(四)劳动用工。严格遵守劳动法律法规，健全完善劳动合同管理制度，规范劳动合同签订、履行、变更和解除，切实维护劳动者合法权益;
(五)财务税收。健全完善财务内部控制体系，严格执行财务事项操作和审批流程，严守财经纪律,强化依法纳税意识，严格遵守税收法律政策;
(六)知识产权。及时申请注册知识产权成果，规范实施许可和转让，加强对商业秘密和商标的保护,依法规范使用他人知识产权，防止侵权行为;
(七)商业伙伴。对重要商业伙伴开展合规调查，通过签订合规协议、要求作出合规承诺等方式促进商业伙伴行为合规;
(八)其他需要重点关注的领域。
第十四条 加强对以下重点环节的合规管理：
(一)制度制定环节。强化对规章制度、改革方案等重要文件的合规审查，确保符合法律法规、监管规定等要求;
(二)经营决策环节。严格落实“三重一大”决策制度，细化各层级决策事项和权限，加强对决策事项的合规论证把关，保障决策依法合规;
(三)生产运营环节。严格执行合规制度，加强对重点流程的监督检查，确保生产经营过程中照章办事、按章操作;
(四)其他需要重点关注的环节。
第十五条 加强对以下重点人员的合规管理：
(一)管理人员。促进管理人员切实提高合规意识，带头依法依规开展经营管理活动，认真履行承担的合规管理职责，强化考核与监督问责;
(二)重要风险岗位人员。根据合规风险评估情况明确界定重要风险岗位，有针对性加大培训力度，使重要风险岗位人员熟悉并严格遵守业务涉及的各项规定，加强监督检查和违规行为追责;
(三)海外人员。将合规培训作为海外人员任职、上岗的必备条件，确保遵守我国和所在国法律法规等相关规定;
(四)其他需要重点关注的人员。
第十六条 强化海外投资经营行为的合规管理：
(一)深入研究投资所在国法律法规及相关国际规则，全面掌握禁止性规定，明确海外投资经营行为的红线、底线;
(二)健全海外合规经营的制度、体系、流程，重视开展项目的合规论证和尽职调查，依法加强对境外机构的管控，规范经营管理行为。
(三)定期排查梳理海外投资经营业务的风险状况，重点关注重大决策、重大合同、大额资金管控和境外子企业公司治理等方面存在的合规风险,妥善处理、及时报告，防止扩大蔓延。
第四章 合规管理运行
第十七条 建立健全合规管理制度，制定全员普遍遵守的合规行为规范，针对重点领域制定专项合规管理制度，并根据法律法规变化和监管动态，及时将外部有关合规要求转化为内部规章制度。
第十八条 建立合规风险识别预警机制，全面系统梳理经营管理活动中存在的合规风险，对风险发生的可能性、影响程度、潜在后果等进行系统分析，对于典型性、普遍性和可能产生较严重后果的风险及时发布预警。
第十九条 加强合规风险应对，针对发现的风险制定预案，采取有效措施，及时应对处置。对于重大合规风险事件，合规委员会统筹领导，合规管理负责人牵头，相关部门协同配合，最大限度化解风险、降低损失。
第二十条 建立健全合规审查机制，将合规审查作为规章制度制定、重大事项决策、重要合同签订、重大项目运营等经营管理行为的必经程序，及时对不合规的内容提出修改建议，未经合规审查不得实施。
第二十一条 强化违规问责，完善违规行为处罚机制，明晰违规责任范围，细化惩处标准。畅通举报渠道，针对反映的问题和线索，及时开展调查，严肃追究违规人员责任。
第二十二条 开展合规管理评估，定期对合规管理体系的有效性进行分析，对重大或反复出现的合规风险和违规问题，深入查找根源，完善相关制度，堵塞管理漏洞，强化过程管控，持续改进提升。
第五章 合规管理保障
第二十三条 加强合规考核评价，把合规经营管理情况纳入对各部门和所属企业负责人的年度综合考核，细化评价指标。对所属单位和员工合规职责履行情况进行评价，并将结果作为员工考核、干部任用、评先选优等工作的重要依据。
第二十四条 强化合规管理信息化建设，通过信息化手段优化管理流程，记录和保存相关信息。运用大数据等工具，加强对经营管理行为依法合规情况的实时在线监控和风险分析，实现信息集成与共享。
第二十五条 建立专业化、高素质的合规管理队伍，根据业务规模、合规风险水平等因素配备合规管理人员，持续加强业务培训，提升队伍能力水平。
海外经营重要地区、重点项目应当明确合规管理机构或配备专职人员，切实防范合规风险。
第二十六条 重视合规培训，结合法治宣传教育，建立制度化、常态化培训机制，确保员工理解、遵循企业合规目标和要求。
第二十七条 积极培育合规文化，通过制定发放合规手册、签订合规承诺书等方式，强化全员安全、质量、诚信和廉洁等意识，树立依法合规、守法诚信的价值观，筑牢合规经营的思想基础。
第二十八条 建立合规报告制度，发生较大合规风险事件，合规管理牵头部门和相关部门应当及时向合规管理负责人、分管领导报告。重大合规风险事件应当向国资委和有关部门报告。
合规管理牵头部门于每年年底全面总结合规管理工作情况，起草年度报告，经董事会审议通过后及时报送国资委。
第六章 附则
第二十九条 中央企业根据本指引，结合实际制定合规管理实施细则。
地方国有资产监督管理机构可以参照本指引，积极推进所出资企业合规管理工作。
第三十条 本指引由国资委负责解释。
第三十一条 本指引自公布之日起施行。
文章来源：国资管理
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