韦伯对官僚制的理论确认
韦伯对官僚制的理论确认
张康之
在现代政治学、社会学和管理学等学科的研究中，官僚制的概念是与马克斯?韦伯的名字联系在一起的。而所有的研究又都把官僚制的问题集中到了公共行政的体制和行为方式上。所以，对于公共行政的研究来说，是无法回避对官僚制问题发表意见的。或者接受官僚制的理论体系并为这个体系的建构、改造和发展提供进一步的建言；或者对官僚制理论体系提出批评，尽可能地寻求替代性的理论框架，并对公共行政的实践发挥作用。近二十多年来发生在西方国家的行政改革运动，基本上是对官僚制持否定态度的，因而马克斯?韦伯的理论也受到了挑战。其实，官僚制与官僚制理论是既有联系又有区别的两个范畴，官僚制作为实践中的一种国家政治统治与社会管理的方式有着很长的历史发展过程，只不过长期以来人们并没有对这种制度作出定义，正是在马克斯?韦伯为这种制度作了命名并提出了官僚制的“合理性”建议之后，人们才开始关注这一统治和管理制度的基本形式和发展历程，并在此基础上不断地提出官僚制建设和改进的方案。而到了20世纪70年代末，当一切关于官僚制建设和改进的方案都告失败之后，便出现了“告别官僚制”的强烈呼声。
一、探寻官僚制的历史源流
官僚制是一个国家中的官僚组织和行为体系，是国家政治体系中的一个组成部分，是国家对社会实行统治和管理的工具，是在社会统治和支配行为发展到一定阶段而出现的制度化的社会组织现象。官僚及其官僚体制的全部功能都服务于国家的这种统治和管理的目的。
在中国，人们很早就注意到官僚这一政治生活中的特殊现象，因而在中国古籍中很早就出现了“官僚”一词。当然，最初的官僚是非职业化的。国家出现后相当长的时期内，所谓官僚，一直保持着“非官非民”、“亦官亦民”的状态。因为这时氏族遗风尚存，官员此时此地是处理公共事务的官员，但彼时彼地的大多数场合可能是个工匠、猎手或渔人，官员的角色只是“副职”或“兼职”而非专职。即使在国家管理者已成为“专司公务”的群体，也还不能说是有了现在通常所说的官僚。在早期的国家中，官僚“一般都难以摆脱那种‘亦君亦臣’、‘非君非臣’的性质”。中国战国以前的夏商周、11世纪神权统治下的西欧，以层层分封为典型，采邑主在自己的领地内是君主，对上一级的大领主直到帝国的皇帝而言又是臣民，在必要时须为领主效劳。这时的国家管理者还不是现代意义上的“官僚”。
官僚制的出现是社会分工的结果，随着国家范围的扩大，国家政治和经济职能的增加，为了实现政治权力的有效运作，就出现了国家职能分化的趋势。因这种职能分化的趋势，就需要有人相对固定地司掌国家某一方面的统治或管理职能及其保障这种职能实现的权力，而这种相对固定地司掌某一方面职能及其权力的分工又被作为职位而固定下来，这些职位同时又成了组织一个庞大的国家政治统治和管理体系的纽结。分工本身就是社会职业化的运动，正是国家政治统治和管理领域中的这种分工，才使官僚呈现出职业化的趋势，才为从社会中选拔从事这一职业活动的人才提供合理的思维路向。比如，中国社会曾通过科举考试选拔专门从事统治和管理人才的做法，就是这种合理的思维路向的明确反映。
根据马克斯.韦伯的判断和随后的研究结论，现在人们公认，在古代中国、埃及和晚期罗马帝国都曾存在过官僚制的形式，而且这些国家和地区官僚制的存在也是这些历史上的伟大帝国强盛的标志。在韦伯的研究活动中，专门对中国古代的官僚制和欧洲官僚制的形成和发展作了比较考察。事实也正如韦伯所认为的那样，在中国古代，很早就已经存在了官僚制的组织形式和行为方式。早在战国时期，特别是在秦统一中国后，就出现了一个专门的食禄阶层，它标志着官僚开始成为国家政治生活中的一个重要组成部分。像马克思及早先许多研究东方社会的学者一样，韦伯也把官僚制产生的原因归结为公共工程建设的需要，认为中国古代和埃及一样，治水、建筑等公共需要促使古老的官僚制在皇家的保护下发展起来了。正是这样一个以公共需要等经济活动为基础的官僚制的存在，“从一开始就控制着战国时代的封建性质，并将士人阶层的思维一再纳入管理技术与功利主义的科层官僚制的轨道”。（韦伯：《儒教与道教》，第87页，北京，商务印书馆，1995。）应当说战国诸候的竞争也是行政管理官僚化的一个重要因素，因为这种竞争促进了文人们去积极探寻一种有效的行政管理方式，而这种方式就是向官僚制的靠近。在秦始皇统一六国和建立起帝国统治后，以郡县制代替封建制，中央集权的官僚制也就自然而然地成了它的惟一选择。特别是隋唐科举制的兴起，使中国古代官僚成为一种比较典型的前现代官僚制形式，成了“特别现代的、和平的和官僚体制化的社会最完美的代表”。
现代官僚体系的出现，首先是同欧洲中央集权国家联系在一起的。也就是说，官僚制作为国家政治体系中的一个相对独立的组成部分是近代社会的产物，是在资本主义政治经济二元化的过程中逐渐生成的。在西方，大致在18世纪中期，大陆国家就开始了对官僚体系的认识。到了19世纪后期，英国文官制度的出现则标志着现代意义上的官僚制作为一种行政体制而正式进入政治生活的领域。
黑格尔在《法哲学原理》中关于官僚体系的研究，是可以看作近代社会早期思想家们关于官僚体系认识的一个结论性的意见。黑格尔在《法哲学原理》中企图证明普鲁士官僚体系的合理性，并以哲学家所不常有的热情赞扬了这种官僚体制。根据黑格尔的逻辑，国家是与社会分裂的，国家所代表的是人类活动的理性与普遍原则。至于官僚体系以及构成官僚体系的官僚，在黑格尔看来，则是国家与社会的中介物。通过官僚和官僚体系，国家与社会才能达到统一。我们知道，在辩证法的哲学思辨中，中介的概念是有着极其特殊的地位的，因为，辩证法的正题、反题和合题，是通过中介而得到实现了，中介的概念是一切辩证思维得以成立的最为基本的要素。如果把社会现实中的某一存在物或存在形态称作中介的因素，那无疑是对这个要素的社会地位以最高形式的评价。也就是说，黑格尔把官僚体系及构成这个体系的官僚看作是国家与社会之间的中介，也意味着国家与社会的整体性是根源于官僚体系及其官僚的，是由于官僚体系和官僚的存在才赋予了分裂状态中的国家与社会以整体性甚至有机性。
如果说黑格尔关于官僚体系的中介定位是为了证明官僚体系存在的合理性，而官僚体系除了有着存在的必要性之外，是否能在其运行中也拥有合理性呢？这就是马克斯.韦伯所要解决的问题。
二、认识官僚制的存在方式
德国是一个有着历史主义思维传统的国家，德国的思想家大都善于从历史发展的视角去探索其所关心的社会问题，并善于通过把握历史发展的脉络而揭示他们所探讨的问题的本质性的一面。马克斯?韦伯也是这样，他对官僚制的研究是一种历史主义（尽管是非决定论）的分类法，而这种分类方法不仅使人们一目了然地认识到不同类型的官僚制的性质、历史地位，而且也能够领悟官僚制的发展方向。
作为一个社会学家，韦伯对社会结构以及制度的理解是从人的社会行为入手的。因此，要了解韦伯学术的全部内容就需要从他对人的社会行为方式的分类出发。韦伯在宏观的历史视野中所探讨的是人的社会支配行为，他对这种社会支配行为进行分类，认为存在着三种形式的支配行为：理性及法理型的支配、传统型支配和个人魅力型支配。对于社会学家来说，他所探讨的社会行为是不同于心理学家所探讨的个人行为的。一旦谈及社会行为，就必须把这种行为放在其赖以发生的组织结构之中。然而，一旦谈及组织，又必然会涉及组织存在的基础问题。所以，韦伯在考察三种社会支配行为方式时，也就包含着对这三种社会支配方式的组织形式及其存在前提的探讨。
根据韦伯的看法，任何组织都必须有某种形式的权威做基础。适当的权威能消除混乱，带来秩序，没有这种权威的组织就无法实现组织目标。所以，与历史上的三种社会支配行为方式相对应，也存在着三种类型的权威。“合理－合法的权威”（Rational-Legal authority）是以组织内部各种规则作为权威的基础，相信政策、规章必须合乎法律，以及拥有权威的人在法律规则下有发布命令的权力。依据合理－合法的权威而实现的支配行为其实是以对组织规则的服从和对法律的遵守为特征的，因为，在这种支配行为方式中，人们服从领导者的命令是出于对组织规则和法律的信守，法律与规则代表一种大家都遵守的普遍秩序。因此，领导者与被领导者之间在法律地位上是平等的，各自都要受到组织规则的约束。如果你要读更多专业权威前沿的哲学研究，关注哲学动态微信公众号（baisibudeqijie6）就行了，你想看到的都会呈现。与合理－合法权威基础上的支配行为方式不同，建立在“传统权威”（Traditional authority）基础上的社会支配行为方式是以对传统文化的信仰与尊重为基础的，相信传统因源远流长而神圣不可侵犯，相信拥有权力者按照传统实施统治具有合法性。这种权力的特点是：（1）世袭性——王之子恒为王，公之子恒为公；（2）封建性——支配者与被支配者之间是主人与臣仆的关系，信奉家长制；（3）绝对性——在支配者特别是在最高支配者那里，言即法，权力不受限制，有着至高无上的权力。再一种权威是被韦伯称作“卡里斯玛”权威（Charisatic authority）的东西，它以对个人超凡能力、英雄主义精神、典范品格的崇拜、迷信为基础。通过对这三种权威基础上的组织及其社会支配方式的综合比较可以发现，以传统权威为基础的支配方式是为了保存过去的传统而行事，对领导人的挑选不是按能力而进行的，因而效率是低下的；以“卡里斯玛”权威为基础的支配方式则更多地带有感情色彩，依据神秘或神圣的启示往往带来支配行为的主观性和随意性。所以这两种权威，以及建立在这两种权威基础上的组织和依据这两种权威而作出的支配行为都属于非理性的范畴，都不宜作为现代官僚组织及其行为的基础，只有理性－法律的权威才能作为现代官僚制组织及其行为的基础。
建立在“卡里斯玛”权威基础上的个人魅力型支配行为方式是一种短暂的、不稳定的支配形式。经过一段时间后，这种权威形式必然会例行化（routinized），或者转变为传统型权威，或者转变为理性的与法制的权威。所以，稳定的或制度化的支配形式其实只有两种：一种是传统的、家长制的制度，其具体表现是封建制与家产制；另一种是现代的理性的与法理的制度。韦伯认为，在中国和欧洲古代，都存在过一个个人魅力型的统治时期，并指出支持这种统治的是个人的品质，或者是源于氏族、宗族和体现在个人身上的神性。而且，根据韦伯的判断，个人魅力型的统治往往是发生在共同体遭遇某种危难的时候，由于个人创造出了奇迹，使信仰他的民众转危为安。也正是由于这个原因，韦伯才断定这种个人魅力型的统治是不稳定的，只是一种临时的和随机性的存在方式，它或者通过不断的危难来加以证明，或者转化为另一种统治方式。一般说来，历史事实往往表现为后一种，就是个人魅力型的统治由于接班人的出现而转化为血统继承的世袭制。世袭制虽然在最初的形态上表现为宗族家长制，但很快就会演化为家长制条件下的官僚制形式。这种官僚制也就是韦伯所考察的传统型的官僚制，是一种没有专业管理技术的官僚制，同时，最为重要的是这种官僚制不具有合理的法律制度。
当然，传统的统治方式从来也没有走出家长制的阴影。在家长制的条件下，作为社会的支配行为方式的最基本特征就是个人的恭顺。权威的行使者并不是工作中的“上级”，而是个人的“主人”。他的行政职员主要不是官吏，而是个人的随从。行政职员与主人的关系取决于个人的忠诚，而不是官吏无私的职责观念。家长制有两种主要形式：其一是家产制，其二是封建制。前者是家长制的典型形式，后者是家长制的边缘形式。前者在历史上最典型的代表是秦统一以后的中国，后者的代表是中世纪的西欧。韦伯通过个案研究来证实自己的判断，认为在传统型和个人魅力型这些前现代的统治形式中，官僚化曾经在一些个案中明显地表现出来。例如，中世纪哥特式建筑虽然有着结构应力的考虑，但却无疑是官僚制机构的象征，而且在这些建筑物的建筑过程中，也必然需要成立科层化的机构来处理建筑中的具体问题；古代地中海和近东地区以及中国和印度的簿记的合理化形式也是类似的事实。即使从国家政治看，许多前现代的社会形态已经通过发达而庞大的官僚制组织，如新帝国时期的埃及、秦代以来的中国等来表现的。但是，所有前现代的官僚制存在形式都可以看成是非理性的统治形式，因而它们不是真正程序化的典型的官僚制。比如古代的中国，通过科举取士的办法实现了知识分子向官僚体制的流动，官员升降擢免也反映出官僚体制的内部流动，然而对官员的评价却主要基于儒教伦理的标准以及对皇帝的忠诚程度。在这里，谙熟儒家典籍并具有人文教养是最为重要的，官员几乎完全放弃了对自身职位、职权的技术化和科学追求，并极端缺乏行政管理专业知识。至于对官员行为的评价，依据往往是模糊的，官员在体制中的地位取决于上司个人的态度，从而大大发展了人身依附关系。
韦伯关于社会支配行为研究的目的是要揭示从传统的支配方式向理性支配方式过渡的可能性与条件。因为，在三种类型的支配方式中或统治方式中，韦伯所倾心的是合理—合法的支配方式，这就是他努力要建构现代官僚制模式的原因。
三、追求合理性的官僚制
韦伯给予官僚制以极高的评价，他认为现代资本主义的出现是与官僚制不可分离的，尽管企业家占有生产手段，市场的自由、理性的技术、可预测的法律、自由劳动力、经济生活的商业化等也是资本主义存在和发展的必要条件。但在这所有条件中，官僚制的意义是最为关键的，正是官僚制才使经济行动得以收到预期效果的基本前提。韦伯写道：资本主义形式的工业组织，如要合理运用，就必须能依靠可预测的判断和管理。无论在希腊城邦时代，或者在亚洲的宗法制国家和斯图亚特朝代的西方各国中，这个条件都不具备。皇家的“虚伪的公正”连同它的加恩减免，给经济生活的测算带来了无穷的麻烦。官僚制却不同，它的目的合理性使资本主义的工业组织得以合理运行。
所以，韦伯对传统的官僚制是持否定态度的，他所极力构建的是合理性的现代官僚制。但是，正是在对传统官僚制的比较研究中，他才找到了现代官僚制合理性的内容。在韦伯著名的官僚制比较研究著作《儒教与道教》中，我们可以看到，韦伯批评中国古代官僚制始终没有发展起现代官僚制的专业管理技术和作为现代官僚制合法性基础的合理法律制度等等。这种批评无非是要说明现代官僚制应当拥有技术优先的原则，并奠立在法律制度的基础上，从而获得合理性。当然，韦伯的比较研究并不是这么简单的，他要进一步地解释中国官僚制中没有发展出合理性的原因。这样一来，韦伯就深入到心理文化的层面来加以探讨。韦伯认为，中国的官僚制为什么没有发展出合理性，是因为作为中国官僚的士人阶层在家长制的条件下是以效忠主子为己任的，这种对世俗主子的效忠，如果是在诸侯纷争的情况下，官僚们会以自己的合理化的管理技术及其业绩来证明君侯身上的神性，而一旦诸侯间的争霸战争结束了，天下大定之时，士人追求管理技术的努力也就随着统一帝国的出现而消失。因为这个时候，官僚的管理技术和业绩不再是他争取权力和收入的最佳途径。与中国的情况不同，在欧洲，由于新教的原因，新教徒们为了证明自己是上帝的选民，以入世禁欲的方式从自身中发展出了合理的生活方式。因为，对“惟一绝对的上帝”的信仰促使他们不断地以自己的努力来证明上帝的神圣性。
尽管如此，韦伯还是努力探察中国古代合理化的因素。在他看来，中国古代的官僚与他们为之服务的君侯不同，他们具有彻底的世俗理性主义精神。最初在宗族家长制统治时代，世袭制官僚的主要活动就是围绕着王室经济和治水筑路等事务展开的。父权家长制的世袭制度有一种特殊教育制度，它表现为为了官员的那种勤务目的而进行“培训”的形式。这种教育同时也具有文学教育的性质，并且随着理性化的日益发展，它导致发展成为现代官僚体制的专门人才和“职业”理想。整个封建时代的列国争战，实际上是一种实力较量，官僚在政治结构中的地位取决于合理的治理手段和管理技术，以及他们对礼仪的掌握。除此之外，他们既没有真正意义上的宗教背景，也没有封建意义上的血统背景，所以他们只有期待从他的服务中得到利益和提升。由于士人强调以个人在治理国家问题上的能力和功绩作为取得官职的必备条件，从而使得封建时代的知识分子阶层形成了一种影响深远的世俗理性主义，韦伯称其为“实践政治的理性主义”。这种理性主义的特征是它的世俗取向。也就是说，追求知识是为了谋求官职。如果说，封建诸侯国时代，“从政为官”是诸侯竞相争夺霸主地位的需要，为士人自身对权力和收入的追求创造了条件；那么，一旦天下归于一统，推进合理化的世俗动力（诸侯争霸天下）随即消失，出仕为官的目标就直接是为了俸禄。官吏就是掌握专门知识，为俸禄而工作的人。他们的目标从来也不会超越世俗利益，他们也根本不相信任何“彼岸”的力量。用韦伯的话来说，他们不是为政治而活，而是“靠”政治谋生的人。对于这些因素，韦伯都给予了充分的肯定。
当然，韦伯认为，合理性的官僚制只能发生在选择了法理型统治的理性国家之中，只有拥有了理性的法律，建立起了普遍法制观念，并有着货币经济、通讯和运输手段、先进的科学技术和专门的文职阶层，才能建立起合理性的官僚制。而所有这些条件都只有西方资本主义国家才具备，所以，在近代成长起来的西方资本主义国家成了合理性官僚制的发源地。这样一来，所谓合理性实质上是与西方资本主义联系在一起的。一方面，建立在新教伦理精神的基础上的传统官僚制包含着孕育资本主义的因素，而资本主义的发展又进一步提供了建立合理性官僚制的空间。可见，历史考察的目的在于现实，韦伯关于中国古代和欧洲官僚制的比较研究都是为他论证合理性的现代官僚制模式提供铺垫的。所以，一旦韦伯谈到现代官僚制就难以抑制地表现出一种乌托邦式的浪漫热情。他在合理性的前提下来描绘现代官僚制的模型，认为现代官僚制由于其明确的技术化、理性化和非人格化而表现出了它的合理性。
韦伯是这样来构建他的理想的官僚制模式的：（1）在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系。每一个下级机关是在上一级机关的控制和监督之下的，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权利。（2）有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责，提供必要的权力，需要有明确规定的必要的强制性手段，其应用的条件也予以详细规定。（3）指导一个机关行为的规则，包括技术性规则和行为准则两个方面。为了合理地应用这些规则，必须对有关人员进行专门训练和培训。（4）系统化的工作程序与公私分明的界线。管理行为都依据一套严格、系统而明确的规则，管理当局的成员与组织的财产要明确分离，办公场所与居住场所也要分开。（5）严格的公事公办。非个性化的机构拥有特殊的权利与义务，它们是组织而不是职位占有者的财产。任何任职者都不能滥用其正式的职权，只接受有关准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使。（6）对官员注重知识和能力。每个机构都通过竞争性选择来招聘人员，根据技术以及非个性的标准确定职位候选人，基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升。根据这些规定，理性官僚制的管理行为是属于目的合理性的行动，从效率与功能上看是远远胜过非理性的行动。
应当肯定，这种根据合理性原则而作出的设计，的确具有科学的客观的面目。但是，正是这个理想化的科学设计成了现代社会所有政府失灵问题的根源。可见，历史是无情的，在韦伯博大的学术体系中，正是官僚制的理论设计而使他成为著名的思想家，而这个官僚制理论又恰恰是在人们对它的批判中才广为人知的。
参考文献：
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