林毅夫：我讲的产业政策不是政府代企业决定发展何种产业

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本文为北京大学新结构经济学研究中心主任、北大国发院名誉院长林毅夫教授于2017年12月4日接受澎湃新闻采访的内容，经林毅夫教授审订。文章的标题为“对话林毅夫：我讲的产业政策不是政府代企业决定发展何种产业”。作者：韩声江，来源：澎湃新闻。

 林毅夫：我讲的产业政策不是政府代企业决定发展何种产业

林毅夫 图片来源 东方IC

澎湃新闻12月4日采访林毅夫，关于2016年林毅夫和张维迎的产业政策，时隔一年，林毅夫做出当年对产业政策争论的回应。

大约一年前，在中国经济学界爆发了一场关于产业政策的激烈争论，争论的双方是同为北京大学国家发展研究院教授的林毅夫和张维迎。这场辩论所激起的涟漪至今尚未淡去。

一年后，澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者在初冬的北京大学校园采访了北京大学新结构经济学研究中心主任林毅夫。他系统地阐述了新结构经济学的整体架构，并回应了产业政策、《吉林报告》等多个争议问题。他表示，他理论中的产业政策绝大多数不是政府决定的，而是在企业已经进入该产业的情况下，政府帮助克服瓶颈限制，因势利导其发展。

发展中国家最大的陷阱是未能摆脱“西天取经”的心态

2008年到2012年，林毅夫在世界银行担任了4年首席经济学家，他是首位来自发展中国家而任此职者。他曾说，“世行的目标一直是帮助发展中国家发展经济，解决贫困问题，立意很好，多年来做了许多努力，但距离要达到的目标还很远”。

从世界银行回国后，林毅夫重回北京大学任教，继续投身于理论创新，并以“知成一体”的行动，帮助发展中国家实现结构转型，创造就业，增加出口，发展经济。

一个长期萦绕于心，他一直试图回答的问题是，“第一次世界大战时民族主义风起云涌，第二次世界大战之后，发展中国家纷纷摆脱了殖民地或半殖民地位，在他们的领导人、知识精英、一般百姓的努力，并在多边和双边国际机构的帮助下，到目前为止已经将近3代人，但是，在200多个发展中经济体中，能够从低收入进入到高收入经济体的只有中国台湾和韩国两个。”这是为什么？

“这些经济体中大部分和发达国家的差距不仅没有缩小，而且还在扩大，是他们不够努力吗？” 林毅夫认为此前的经济学理论没能很好地解决这个问题，他试图通过自己对发展中国家经济发展转型成败的经验的总结，提出自己的理论来解决。

2009年，在任职世界银行首席经济学家一周年的时候，林毅夫根据自己将近30年的思索，正式提出了“新结构经济学”，以替代发展经济学中的前两波思潮--结构主义和新自由主义。

若欲立之，必先破之。在林毅夫看来，此前盛行的两波发展经济学思潮在解决发展中国家的经济发展问题无能为力，是因为只看到了问题的表面，而非实质。

在林毅夫看来，强调政府克服市场失灵，直接配置资源发展像发达国家那样的资本密集型大规模重工业的结构主义，以及认为发展中国家的问题主要是政府失灵，应该把政府对市场的各种干预、各种扭曲取消掉的新自由主义，在说明发展中国家为何落后于发达国家的问题上似乎很有说服力，但是，“按照这样的理论去做的国家，遭遇到一个共同命运，他们经济崩溃了、停滞了、危机不断。”

他认为问题出在认识论上。林毅夫强调发展中国家不应照搬那些在西方发达国家情境下提出的经济学理论。他认为，发展中国家的学者普遍存在“西天取经”的想法，“对发展中国家来说，这是最大的陷阱。”他说。

发展中国家所接受的理论普遍来自发达国家，但其环境却和发达国家有着天壤之别。“发展中国家拿发达国家的理论和经验作参照系。但是理论和经验的适用性是取决于前提条件的。”他说。

但是，在现代世界史上，不乏通过学习而成功追赶并步入发达国家行列的后发国家，如俾斯麦时期的德国、彼得大帝时期的俄国和明治维新时代的日本，都是在政府主导下追赶成功的典型。

它们为什么能成功？在林毅夫看来，原因是他们的经济发展水平本来和发达国家的差距就不大。“在提出铁血政策的时候，德国的人均GDP已经是英国的60%；彼得大帝时俄国的人均GDP是英国的50%；日本提出明治维新时的人均GDP也在英国的25%、德国的40%左右，而且，甲午战争后中国给予日本的赔偿更是其十年的财政收入。二战后，推行赶超的发展中国家，其人均GDP只有发达的美国的10%左右，例如，1950年，中国和印度的人均GDP都只有美国的5%。”

“水沟很窄的时候，你稍微努力一下，一跳就过去了。水沟非常宽的时候，你一跳就跌下去了。”他比喻说。林毅夫同时指出这些成功的追赶典型成为后来结构主义的思想来源，他们推行的是政府主导而不是新自由主义的政策措施。不过，“从越低的发展水平的国家去发展越高水平产业所需要的干预就越多，干预的性质会从量变到质变，从新结构经济学主张的帮助企业克服市场失灵，到变成结构主义下的扭曲市场”

林毅夫认为，发达国家的理论经常是理想条件下的理论，而发展中国家在发展中经常存在扭曲性。他说，“来自于发达国家的理论无可避免地是以发达国家的条件作为明的前提或是暗含前提，拿这些理论到发展中国家去应用，即使看起来现象相似，但背后的前提不一样，因此用这些理论来指导发展中国家的政策实践经常就会出现‘淮南为橘，淮北为枳’。”

他还将理论适用性的问题比喻成刻舟求剑。“如果水不流船不动，刻舟求剑是对的，但如果水流了船动了，刻舟求剑就是不对的。”他说，“任何理论都不是放之四海皆准的，学了理论以后，特别容易对号入座。任何理论都有前提条件，当发展中国家出现和发达国家同样的问题时，背后的原因很可能不同。”

因此，随现实条件的改变而采取不同的应对措施这种理论的“阶段性”就成了林毅夫新结构经济学格外强调的元素之一。

这在北京大学新结构经济学研究中心学术副主任王勇给新结构经济学的核心概念“有为政府”下的定义中也可以看出。他将“有为政府”定义为：“在各个不同的经济发展阶段都能够因地制宜、因时制宜、因结构制宜地有效地培育、监督、保护、补充市场，纠正市场失灵，促进公平，增进全社会各阶层的长期福利水平。”

林毅夫喜欢用中国的双轨制改革所取得的成功来说明理论必须要基于一个国家的现实条件，而不能原样照搬。

华盛顿共识本是西方经济学界为拉丁美洲国家国内经济改革提出的10项政策共识，包括放松政府管制、对国有企业实施私有化等。

“当时有个共识，计划经济向市场经济转型，就必须把华盛顿共识的几点同时推行，当时认为最糟糕的就是像中国这样双轨的改革，一部分市场化，一部分还保持政府对资源的干预和价格的扭曲。”林毅夫说。

他说，“然而，我们看到的结果却是，施行休克疗法的国家，经济普遍崩溃，危机不断，少数几个在转型中维持稳定发展的国家，如中国、越南、柬埔寨以及中欧国家中表现最好的波兰、斯洛文尼亚，在前苏联国家中表现最好的乌兹别克斯坦、白俄罗斯，也都是采取渐进方式转型，大型国有企业没有采用‘休克疗法’给予私有化。”

“我们的稳定快速发展他们没有，我们有的收入分配不均和腐败问题他们比我们还更糟糕，那这样比较起来到底哪种转型方式比较有效？”林毅夫问道。

“现在的主流经济理论并没有看到像中国这样的发展中国家经济发展的真正驱动力是什么。”他说，“来自于发达国家的理论是以发达国家的条件作为前提。发展中国家必须从自己的经验中总结，提出自己的理论。”

林毅夫认为，作为发展中国家的一份子，中国有责任根据中国和其它发展中国家自己成功和失败的经验来了解背后的道理，而提出自己的理论体系。“新结构经济学就是往这方面在努力。”

他也坦言，“当然，新结构经济学也是刻舟求剑，随着中国成为比肩欧美的发达国家，这个理论最后也会被修正或扬弃，就像发达国家的主流理论也随着发达国家的条件的变化而一直在变化一样，但是只要在条件还比较接近的时候，这个理论仍有比较大的借鉴参考价值，并且，这个理论在其他发展中国家也会比发达国家的理论有更大的借鉴参考价值。”

正是因为坚信以上这点，从世界银行任职期间起，林毅夫便开始频繁访问非洲以及东欧国家。从把东莞华坚鞋业介绍到非洲最为贫穷的国家埃塞俄比亚，到为卢旺达、坦桑尼亚、吉布提、乌干达、塞内加尔、贝宁、尼日利亚等国担当顾问，林毅夫期望他的理论能够帮助这片资源禀赋丰富、人口红利巨大的土地走出贫穷。

谈及中国经济未来的发展，他充满信心，“中国大陆很可能到2025年左右变成第三个从低收入进入到高收入的经济体。”

“发展中国家按照比较优势来发展是最好的方式”

对一年前的那场关于中国是否应当施行产业政策的争论。林毅夫指出不少人对他有对号入座的误解。

“新结构经济学并非主张不要市场，新结构经济学强调的两个制度前提是有效的市场和有为的政府。”他说。

采访中他详细讲解了其创立的新结构经济学的核心假说以及理论基础，即一个国家在每个时点上的产业和技术结构以及软硬基础设施等制度结构取决于该国当时给定的要素禀赋结构，并且会随着时间的推移而变化。

“要素禀赋”是林毅夫学说的核心概念，它指的是每个国家在一个时点上给定的土地、自然资源、劳动力、人力资本、物质资本等。

“不同要素禀赋的丰富程度会决定要素的相对价格，就会形成不同的比较优势。比如，劳动力相对丰富的国家在劳动力密集型产业上有比较优势，资本相对丰富的国家在资本密集型产业上有比较优势。根据要素禀赋结构决定的比较优势来发展产业会有最低的要素生产成本，若同时有合适的软硬基础设施，总成本就会最低，比较优势就会变成该国的竞争优势，一个国家如果按照比较优势发展产业，并在政府的因势利导下使其变成竞争优势，该国经济就会发展得比较快。”林毅夫说。

他强调，企业遵循一个国家每时点的要素禀赋结构所决定的比较优势来发展产业、选择技术，政府根据具有比较优势产业的需要，提供相应的软硬基础设施是一个发展中国家取得快速增长，实现追赶发达国家最好的策略。

采访中林毅夫还强调要回归亚当·斯密，不过，“不是要回归到《国富论》的结论，而是要回归到亚当·斯密的方法论。亚当·斯密的方法是对国民财富的‘性质和决定因素’的研究，《国富论》中的结论是以这种方法研究工业革命以前当时已经处于发达阶段的国家经济发展的决定因素的结果，新结构经济学则是研究在现代社会中一个发展中国家收入水平不断提高的本质和决定因素。”

在这个过程中，他提出了近年来引起争议的“有为政府”概念。

“按照比较优势来选择产业是经济学家的语言，作为企业家他只关心利润，怎么让企业家对利润的追求，能完全吻合这个国家在每个阶段要素禀赋所决定的比较优势来发展呢？”林毅夫说，“必须有一个制度安排，就是价格信号能够反映要素的相对稀缺性，而这种价格信号，只有在充分竞争的市场中才能产生，因此，按照比较优势发展的制度前提是必须有充分竞争的有效市场。不过经济发展是一个技术不断创新、产业不断升级、软硬基础设施不断完善的过程，经济要发展好也必须有一个有为的政府来克服先行企业家的外部性和软硬基础设施完善的协调等必然存在的市场失灵。”

按他的理论，发展中国家发展经济最快最有效的方法就是按照要素禀赋结构的升级所决定的比较优势的变动来发展新的产业。如果存在有效的市场，随着资本积累，要素禀赋变动，原来符合比较优势的产业就会失掉比较优势，企业家会有根据要素禀赋结构变动、相对价格变化而产业升级的必要，但是先行企业家可能成功可能失败，失败了自己负担所有的成本，成功了，其他企业家会跟进，竞争的结果不会有超额利润，因此，理性的企业家有时不会主动进入当时时点下新的产业领域，这就需要国家给予一定的奖励以补偿其“外部性”。

林毅夫解释称，发达国家的产业和技术处于世界最前沿，其技术创新和产业升级都来自于“发明”，可以通过“专利”来保护创新企业家的收益，但发展中国家的创新和发达国家有一个本质的差异，这些创新绝大多数可能是引进、模仿来的，不是最新的了，因此不能申请专利保护，不过，对于先行企业家来说同样会面临比追随的企业家更多的风险。“政府需要通过专利以外的方式来给予补偿。”

而且，在林毅夫的理论里，有为政府的另一个重要作用是完善那些在发展中国家只靠市场无法完善的软硬基础设施。他称，“创新企业家的成功和失败并不完全取决于企业家的能力，如劳动力素质的职业培训，电力的供给，道路、港口等交通运输，金融安排和法律等等软硬基础设施都不是创新企业家自己能做的，没有这些创新将会很难。这些也是政府必须要做的。”

“现在的产业要成功通常要形成产业集群，就要求同时很多企业家进入，并且在形成的过程中会有许多需要协调的问题。如果由市场自发形成，相当难，政府如果能提供一定的激励和帮助，就好做很多。在经济的发展过程中不是一个静态的资源配置，有很多市场失灵的情况，因此必须有政府来因势利导。”林毅夫说。

“我一点也不反对张维迎关于企业家重要性的强调，但不能因为企业家的作用重要就反对政府的作用”

林毅夫理论中的“有为政府”是因势利导的，其目的在克服市场的失灵，用他的话说是“市场有效以政府有为为前提，政府有为以市场有效为依归”。而政府发挥因势利导作用时，产业政策是个有用的工具。

世界上几乎所有的国家政府都采用了某种形式的产业政策来推动经济发展，但大多数产业政策失败了。不过，从实证上他说至今没看到过一个发展中国家不用产业政策而追赶上发达国家的例子，也没看到过一个不用产业政策而保持领先的发达国家。因此，他认为经济学家的责任不是许多产业政策失败就反对一切产业政策，而是应该研究清楚产业政策成功和失败的原因是什么，以减少产业政策的失败。他认为，大多数国家的产业政策失败的原因在于这些政府的产业政策支持了违背本国比较优势的产业，在发展中国家一般是为了赶超而去支持某些过度先进的产业，在发达国家则是为了就业而去支持失掉比较优势的产业。

按照新结构经济学，产业政策要成功，政府应该支持那些具有潜在比较优势的产业。所谓潜在比较优势是指在一个经济体中，某个行业的要素生产成本低，在国内国际市场有要素成本的优势，但其因软硬基础设施不完善，交易成本过高，以至于无法在本国或国际市场上竞争。“政府要帮助的不是补贴，而是完善软硬基础设施，以降低交易成本。产业政策要成功，这是一个前提。”林毅夫说，“而一个现有产业若是因为禀赋结构变化而失掉比较优势，政府应该帮助这个产业中的企业转型、转移或退出。”

他强调，新结构经济学所主张的产业政策，除了少数跟国防安全以及新型战略型产业外，其它产业不是政府决定的，而是企业家已经自主进入的产业，政府帮助企业家克服软硬基础完善所存在的市场失灵，使其迅速变成在市场有竞争优势的产业。

但是，政府怎么能确定到底什么产业具有潜在比较优势呢？林毅夫说，当你没有“结构”概念的时候，这个问题不好回答。但是按照他的新结构经济学给产业的分类来看这个问题就相对清晰很多。

他根据一个中等发达国家中现有产业和国际前沿的差距以及新技术创新的特性将产业分为5大类型，分别适用不同的产业政策：追赶型产业、国际领先型产业、失掉比较优势的转进型产业、新技术引发的轻资产短周期的弯道超车型产业和包括国防安全和新兴产业的战略型产业。

新结构经济学中的低收入国家增长甄别与因势利导的6步法则划入了5种类型中的追赶型产业里。他说，“不同类型碰到的瓶颈限制不一样。”

比如，追赶型产业政策中，他提醒最为关键的是要找准追赶样板国家的相关产业，即那些要素禀赋结构类似、人均收入稍高、过去二三十年快速发展的国家中成熟的可贸易产业，而切忌试图找那些人均收入为自己5倍或以上的国家的产业为学习样板。找好对标产业后，则需要观察本国私人企业是否已经进入这些行业，“政府要找出限制原有企业做大做强的瓶颈限制以及新企业进入的门槛，采取措施解决。这样的产业企业已经进入了，不是政府替企业选择产业，政府只是帮企业解决企业解决不了的问题。”

而对于国际领先型产业，林毅夫强调政府要在研发（R&D）上予以支持。尤其是对基础科学的研究。“政府可以支持基础科研的钱是有限的，选择支持的基础科研会决定产业的发展和竞争力，所以也是产业政策。英美领先的产业的基础科研也都是政府支持的。”他说。

他称，如果忽略了上述问题中政府的角色与作用，就好比只看到海面上冰山的10%而忽视了海水中隐藏的90%。“新产品、新技术的开发确实是企业家有积极性做，但基础科研属于公共产品需是政府支持。我一点都不反对张维迎关于企业家重要性的强调。但是，说政府不应该做任何事情是不对的。”林毅夫说，“张维迎说按照他的理论不会存在市场失灵。但是任何理论都是一张地图，地图上面没有山并不代表真实的世界就没有山，在张维迎的创新模型中没有从事基础科研的需要，但不会因此在前沿的技术和产业研发中就不需要从事基础科研。”

对于那些失掉比较优势需要转进的产业，林毅夫认为政府要创造条件，例如设立职业学校培养设计人才，帮助企业进入微笑曲线两端，或协助将生产环节转移到其他收入和工资水平较低的国家，同时帮助培训生产工人转移到其他行业。

诸如共享单车等中国率先发展的产业，林毅夫将其归类为弯道超车型产业，这类产业的产品研发周很短，以人力资本的投入为主，如互联网、手机都属于此类产业。对于这些产业，林毅夫认为，政府应该创造条件鼓励发展，例如，建立孵化基地、设立风险基金、加强知识产权保护等。

而战略型产业通常研发周期长、资本投入大、经营风险高，如果没有这样的产业不是国防安全受到威胁，就是，战略制高点被外国占领，未来进入的成本会太高。按要素禀赋结构来看，中国尚不具备比较优势，企业在自由竞争的市场环境中缺乏自生能力，民营企业通常没有办法承担如此大量的资本投入和由此产生的风险，如果没有政府的支持不会进入。在这种情况下需要政府支持，在改革开放前由于和当时的比较优势差距太远，需要的扶持超过财政可能，只能依靠各种要素价格的扭曲和政府的直接计划配置来补贴，目前，这类产业占整个国民经济的比重不高，可以在市场经济下由财政通过预算拨款设立的基金或政府直接采购给予补贴。

林毅夫说，在上述的五大类型产业中，前四类都是企业家已经进入，政府根据不同产业瓶颈限制的特性，以降低交易费用为主，给予因势利导，帮助企业把具有潜在优势的产业变成竞争优势。只有，第五类产业政府需要主导，并给予一定的补贴，对于这类产业发达国家也是这么做。

“对《吉林报告》和贵州发展大数据产业怎么看”

采访中，林毅夫还对日前在网络上引起轰动效应的由新结构经济学研究中心发布的《吉林报告》中一些热点问题做出了回应。

他说批评者大多数没有阅读报告，只是根据网上评论文章的片面介绍来进行二手、三手的评论，《吉林报告》中所提到的大农业、大健康产业、现代装备产业、新能源新材料新一代信息技术融合型产业和现代轻纺产业5大产业都是目前吉林已经存在的，而非新扶植的，并且，根据吉林的要素禀赋结构来说都是具有比较优势的产业。

“以引起争论最多的劳动密集型现代轻纺产业为例，吉林现在有200多家的纺织企业，但是没有形成集群，如果政府能够因势利导，把东部沿海地区失掉比较优势的转进型加工业吸引过来，并支持当地成衣和纺织业进行技术改造和职业培训，这个产业是能够发展起来的。”他说。吉林至少还可以释放出300万劳动力，当地如果没有就业机会，就会继续出现劳动力外流、孔雀东南飞的现象。所以他建议吉林把现有的劳动力密集型产业作为五大支柱产业之一。

他还举了东北承接劳动力密集型产业的两个成功案例——吉林辽源的袜业以及辽宁葫芦岛的泳装业。“辽源就是抓住沿海工资上涨的机会从浙江诸暨招商而在原有的几家袜厂的基础上发展成了一个和浙江诸暨媲美的制袜产业集群。而辽宁葫芦岛的泳装业现在已经可以和泉州相竞争。这些产业都是企业家先进入，当地政府再因势利导提供帮助，而发展成功的具有竞争优势的劳动密集产业。”

对东北在地缘上因缺乏港口等交通便利不适合发展劳动密集型及加工业的看法，林毅夫回应称，其实在民国时期东北的轻工业是相当发达的，何况现在东北铁路公路等交通基础设施已经很便利。更重要的是，在现代产业中，交通运输成本只占很小一部分，更多的是劳动力成本，东北在劳动力成本上的优势完全可以弥补交通不便增加的少量成本。

“也许在东部沿海地区物流的确方便一点，但是如果工资在东部沿海占整体成本的30%，而到吉林可以减少一半，当然可以转移到吉林。”林毅夫说。

林毅夫表示，每个地方的比较优势都不一样，能否弯道超车要视情况而定。“要首先分析这个产业最主要的成本是什么，在我这个地方的特殊禀赋是什么。”

对贵州省发展大数据是否符合当地比较优势的问题，他表示，大数据的集中储存是一个新兴产业，贵州适合发展大数据储存产业有几个原因：第一，大数据的储存耗电量高，主要用于散热，贵州水电资源丰富电费较为便宜；第二，山谷中气候凉爽接近恒温，用电量大量减少。“这个行业中最主要的生产要素贵州是合适的，再加上政府的积极因势利导，所以能够发展起来。”

林毅夫，1952年生于台湾。

北京大学新结构经济学研究中心教授、主任, 南南合作与发展学院院长，北京大学国家发展研究院名誉院长。

现任全国政协常委，国家经济委员会副主任，国务院参事，全国工商业联合会专职副主席。2008—2012年任世界银行首席经济学家、高级副行长。膺选为发展中国家科学院院士及英国科学院外籍院士。主要著作：《解读中国经济》《新结构经济学》《从西潮到东风》《本土与常无》《中国的奇迹》等20余部。

（本文转自“北京大学新结构经济学研究中心”微信公众号）

文琳编辑

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