全国人大常委会分组会：地方隐性债务集中在市县，地方违规举债处罚大盘点（附解读）
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全国人大常委会分组会：地方隐性债务集中在市县，要防“新官不理旧账”
来源：第一财经 叶开
“当前，正值地方换届，要防止新官上任三把火，防止重打锣鼓另开张，防止新官不理旧账。”全国人大常委会委员李盛霖认为，地方隐性债务风险问题突出，要从源头上来减少地方政府对债务融资的过度依赖。
十二届全国人大常委会第三十一次会议25日举行分组会，审议国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告。地方债、尤其是地方隐性债务成为一大热议话题。
25日，十二届全国人大常委会第三十一次会议举行分组会25日，十二届全国人大常委会第三十一次会议举行分组会
隐性债务有多少？
稍早前的23日，审计署审计长胡泽君向全国人大常委会做报告时称，关于部分地方政府债务增长较快、有的还违规举债问题。对此财政部强化风险评估、预警和应急处置。审计署在政策落实情况跟踪等审计中，始终关注地方政府债务管理情况，及时发现和报告相关情况。
在25日的分组审议中，辜胜阻委员说，地方政府债务绝对是中国经济或者中国金融中最大的“灰犀牛”。前不久有大学教授带了一个团队，通过大数据来研究地方政府债务。他通过大数据估计政府的债务特别是隐性债务是非常大的。
李盛霖委员说，从总的情况看，当前地方政府债务在可控范围内，问题比较突出的是隐性债务的风险。一是规模比较大。有些地方的隐性债务规模已经和限额内的债务规模大体上相当。二是隐性债务集中在市和县两级。一些地方融资的平台公司相关债务是隐性债务的主体。三是部分隐性债务对应的资产变现能力不强。这些平台公司偿还债务基本上是依赖土地和房地产的增值，个别平台公司依靠的是借新还旧，甚至借新还息。一些项目资金需求比较大，建设周期比较长，项目没有收益，或者收益比较低。
吕薇委员说，今年审计报告中也讲到，地方的债务增长很快，虽然一些显性债务得到了适当控制，但是隐性债务和变相举债的增长还是很快的。目前，地方政府债务最大的风险就是我们不知道有多少债务，因为现在有很多隐性债务和变相举债。
姚胜委员说，从目前情况看，债务风险还是可控的，但不可以掉以轻心，对全国36.7%的负债率和全国地方80.5%的债务率要作分析，不宜简单与国际上的其他国家相比。因为我们有大量的隐性债务还没有统计进来，而且我们的财政收支在国民收入分配中占比是比较高的，收支安排打得比较紧，那么回旋余地相对较小。
“要重视规范专项债。要充分认识到专项债也是债，也是要还的，不能说它有相对应的资产放在那里就可以放松管理和重视。第三，在目前后门没有完全堵住的情况下，不宜再增加地方政府债务余额的限额，尤其是在地方隐性债务有多少还没有搞清楚的情况下，不宜盲目扩大债务。”姚胜委员说。
他建议，对一些“推波助澜”的金融机构要有约束，建议对有关的机构、部门要采取适当的措施，或约谈、或询问、或质询。
任茂东委员说，目前对于地方政府而言，现在规定发行的法定债，PPP加上新的融资政策，地方的基本建设的融资远远没有满足，也就是说没有达到地方政府官员的欲望，由于利用融资平台获取资金的融资最为便利和有效，因此在短期内地方政府与地方融资平台仍然很难“离婚”，仍然藕断丝连。我调研过程中还了解到甚至有的省和市利用现行的政策开始将公益性的事业单位变成新的融资平台进行举债。
防止新官不理旧账
对地方债务问题如何加强监管，如何处置？委员们也提出了建议和对策。
吴晓灵委员说，有两个因素会促使地方政府去借债。一个是对于GDP的追求，这也和我们的干部任期有关系。另一个因素是有的规划做得太大，有些地方政府的规划动辄上千亿，上万亿的投资，哪儿来的钱？民间资本没有这么多钱，政府又要牵头，就要搞借债。如果想解决地方政府债务问题，一个是干部的任期制度和考核制度要进行改善，还有就是规划要做得实事求是。
辜胜阻委员说，地方政府觉得他的任期很短，认为发债可以解决政绩问题，债务留给后面的人。还有后面的人也会想到，我这个地方有问题，中央政府会给我兜底，有这样一种考虑。要发出政府不兜底的信号，一定要有这个信号，如果没有这个信号，那就是道德风险。
辜胜阻委员说，我们有些城市的负债率是400%，100%就是警戒线，他已经是四倍了。对于这些地方的人倒查责任。通过一个案例的处理，形成一种震慑的力量。
“我们要有硬的措施，如果没有硬的措施，我们过去讲预算软约束，负债、债务的问题如果都是一些软约束，就会年年审，年年出现同样的问题。”辜胜阻委员说。
李盛霖委员说，必须切实加快财经财税体制改革的进度，尽快合理划分中央和地方、地方各级政府事权和支出的责任，完善分税制，给予地方政府与其履责相适应的财力和财权，以及稳定的税源，从源头上来减少地方政府对债务融资的过度依赖。
“据了解，现在有关部门对此有了具体方案，明年还要搞试点，关键是进度要加快。当前，正值地方换届，要防止新官上任三把火，防止重打锣鼓另开张，防止新官不理旧账。”李盛霖委员说。
令狐安委员说，现在政府PPP项目模式的推广，当初的本意，或者说重要的目的之一是为了化解地方政府融资平台的债务风险，制度设计初衷是好的，但是在执行中走了样，不少地方出现了物有所值评价和财政可承受能力评价走过场，将股本投资变成了债务投资，转化为新的地方政府负债，去杠杆变成了加杠杆，减少债务风险变成了增加债务风险。
“从财政部掌握的三批PPP项目库分析，越是财政困难、越是经济不发达的地区PPP项目数量越多，据说PPP项目数量全国第一的西部某省到去年底共有1746个项目录入了财政部的PPP综合信息平台，计划投资总额15547亿元。而该省当年一般财政预算收入只有1561亿元，财政难以承担对这么多PPP项目的政府补助的责任。”令狐安委员说。
他表示，PPP项目暴露出的问题说明现行会计制度有缺陷，因为按这一会计制度操作，变相举债的PPP项目形成的高杠杆债务进不了政府资产负债表，甚至也进不了企业的资产负债表。如果真正建立了科学完善的政府会计制度，就是像管理企业财务那样管理政府财务，政府变相负债问题有可能得到有效控制。
“这个问题不从根子上解决，不从会计制度入手解决，永远是头疼医头、脚疼医脚。”令狐安委员说。
你为什么被点名？地方违规举债处罚大盘点（附解读）
来源：债市覃谈
一地方举债在今年首开问责处罚的先河
谁也没有想到，地方举债在今年首开问责处罚的先河。在此之前的2012年末，财政部等四部委也印发过《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号），列举了一连串“不得”的行为，但最后都不了了之。
近日，财政部公布了江苏、贵州两省违规举债的案例，叠加此前公布的案例，涉及的省份已达到10余个。江苏、贵州是地方举债的代表：江苏政府债务规模最高（全国唯一一个债务规模超过万亿的省份）；贵州呢，债务率最高（债务率接近180%）。
因为违规举债的案例太多，通报里都没有列举具体类型，只做了累计。比如江苏，2015-2016年，常州市金坛区，南通市通州区等8个设区市的15个县（市、区）共32个项目，涉及地方政府及其所属部门通过信托或资产管理计划等方式违法违规举债担保问题。而此前，重庆、山东、河南、湖北都会介绍违规举债的具体情况。
市场和政府部门似乎都忧心忡忡。地方政府部门担心，不出承诺函怎么融资？出了被处罚怎么办？金融机构吐槽，不要承诺函，平台公司能还得上款？政府项目怎么做？中央政府在想，不控制隐性债务增量，风险怎么办？焦灼、焦灼、很焦灼！
让我们回到2017年初：一个事实被市场忽略了。2月6日至7日，刚上任财政部长90天的肖捷到福州市开展调研。这是他上任财长后仅有的两次调研之一。
他在调研时说，专员办要认真思考，如何更有效发挥职能作用，特别在查找监管漏洞和空白点方面，要注意提前发现问题，要坚决防止和有效避免财政领域乱象丛生问题的发生，特别是地方政府债务问题，这是财政的一个突出风险点。
此后，地方违规举债处罚的案例陆续公布，震慑了各方，而专员办则是“扫雷”的尖兵。君不见，财政部每份通稿的前缀都有：经财政部驻某省财政监察专员办事处核查确认。
二具体案例汇编
首先来看具体案例，见下图：
三违规举债案例的特点
分析如下：
1.公布路径主要由两条，一是审计署通过《国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》公布，另外一个是财政部不定时公布。从公布时间看，7-11月间因为大会的因素，暂停了公布。从区域看，点出违规举债的具体市县，而这些市县涉及较多省份。随着财经纪律的严肃，可以预见未来将有更多省份的违规案例披露。早前至少有财政部要求内蒙古、四川等地对违规举债处罚的函件在市场上流传，但处罚结果至今未有下文。
2．从违规举债案例发生的时间段来看，除了审计署公布的北京、黑龙江外，其余案例发生的时间均在2015年后，彼时恰好新《预算法》生效。因此，违规举债的处罚有了上位法，而不仅仅停留在部门规章。
地方举债主要涉及到《预算法》第三十四条：除（地方政府债券）外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
在新《预算法》出台前，虽然《担保法》禁止政府及事业单位作为担保人，但《担保法》属民法，即使违反民法，“民不举官不丢”，政府很难受到制裁。新《预算法》出台后，属公法，适用对政府约束（行政处罚约束），政府债务法律地位发生根本变化。
因此，可以推断财政部后续公布的违规举债案例的举债时间点会在2015年后。
3、从违规方式看，主要有以下几类：一是政府部门直接举债，比陕西韩城；二是财政出具承诺函，承诺将债务还款纳入财政预算；三是政府部门违规担保；四是政府部门承诺回购股权；五是将公益性资产注入融资平台；六是人为调节政府性债务结构（当然有的案例是多重类型交织）。
政府性债务分为政府债务和政府或有债务。当一级政府想调低债务率时，将本该确认为政府债的债务纳入政府或有债务；当想获得更多置换额度时，又会将本该认定为政府或有债的债务纳入政府债务，博取更多财政支持。因为政府债务及政府或有债务的认定有争议，从而为债务结构调节留下空间。
通报中，黑龙江齐齐哈尔市财政局为降低本级债务率，将本该属于政府债的债务划入或有债务。
4、对所有融资方式（违规）的全处罚。从融资方式看，既有传统的银行贷款、信托、租赁、资管等方式，也有政府购买服务、PPP、专项建设基金等方式。交易结构主要为名股实债、财政担保、承诺收益等，披露的PPP项目则涉及风险分配不当的问题。
其中，浙江省安吉经济开发区管理委员会通过下属国有企业虚增政府项目投资额融资需要关注。此前政信信托项目中有不少应收账款类信托与此类似，本质为用政府对融资平台的欠款进行质押融资。由于政府和融资平台的关系密切，市场有分析称这类债权可能会涉及到虚增额度甚至造假。
5、举债终身问责案例已出现。7月召开的全国金融工作会议提出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。
从财政部公布的案例看，山东邹城市政协副主席姚某（时任总工会主席）给予党内严重警告、行政降级处分，贵州给予镇远县副县长（时任县财政局局长）夏某降级处分，重庆对负有主要领导责任的区政协主席夏某（时任黔江区政府常务副区长）给予党内警告处分。
注意“时任”二字，就是曾经担任，现在转任他职，但依然被处理。所以举债终身问责不是说说，而是已经出现案例。不过处罚级别在副处级，未来是否会升级还难以判断。
四未来地方债的监管只会更加严格，不要心存侥幸
本次贵州、江苏两省公布的时点恰值中央经济工作会议后，颇为微妙。新华社的报道称，尽管这并非财政部首次公开违法违规举债担保问题处理结果，但此次通报时机敏感，释放出2018年党中央、国务院将更大力度防范化解地方政府债务风险的重要信号。
中央经济工作会议指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。中财办副主任杨伟民周末解读说，实现（2020年）GDP翻一番的目标，只要今后三年增长6.3%即可实现。从现在经济运行情况看，应该不会有太大的问题。
中财办是中国经济决策最核心的部门，其释放的信号值得重视。换言之，因为实现翻番的目标问题不大，所以逆周期调节经济增长的最重要工具——基建投资就显得不是那么重要。这是中央不会放松地方债监管的原因所在。
也是因为实现翻番问题不大，因此要坚决推进防控重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，其中防范金融风险是防风险的重点。杨伟民特别提到，当然这里包括了防控地方政府债务，特别是地方政府的隐性债务风险。
因此，未来地方债的监管只会更加严格，地方违规举债的处罚案例也会增多。不要心存侥幸，不信想想两年来的供给侧结构性改革。
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