城市群重构中国经济“新版图”
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回望40年改革开放的历史，正是中国快速城镇化的时期。改革红利在城市的发展和人口的市民化过程中得以极大释放，从而催生了一批让中国引以为傲的世界级大城市。而随着诸多大城市的空间发展边界面临“天花板”，环境污染、交通拥堵等大城市病频发，城市发展的“单兵”路径已然不合时宜，改革的边际效应正在递减。为此，我国早在“十一五”规划中就提出，要把城市群作为推进城镇化的主体形态。由此，城市发展的“抱团”新路径成为潮流。
党的十九大报告进一步指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。在新一轮改革开放的时代浪潮中，正在走向深入的城市群发展战略将为我国带来哪些改革红利，又将面临什么样的利益纠葛和发展困局?
决定未来地区竞争力的核心
城市群是指在特定地域范围内，一般以1个以上特大城市为核心，由至少3个以上大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密并最终实现高度同城化和一体化的城市群体。
图为游人在北京前门大街参观 李欣摄
目前，公认的大型世界级城市群主要有以纽约为中心的大西洋沿岸城市群、以芝加哥为中心的北美五大湖城市群、以东京为中心的太平洋沿岸城市群等5个。
从全球来看，城市群已成为国家参与世界竞争与国际分工的全新地域单元，决定着21世纪政治经济发展的新格局，是世界经济重心转移的重要承载体，更是国与国之间竞争的主阵地。
根据世界银行《重塑世界经济地理》报告，全球一半的生产活动聚集在仅占全球大约1.5%的土地面积上。以美国大西洋沿岸城市群为例，这个面积为6万平方公里、占其国土面积1.5%的城市群，人口却达到4500万，占美国总人口的20%;制造业产值占全国的30%，是美国最大的生产基地、商业贸易中心和世界最大的国际金融中心。
如今，我国城市群建设快速推进，发展格局初步形成。
根据国家有关规划，城市群是新型城镇化的主体形态，明确了东部地区三大城市群与中西部若干城市群的发展重点，突出发展京津冀、长三角、珠三角、成渝、中原、长江中游、哈长等城市群。
从发展程度看，长三角、珠三角和京津冀三大城市群发展较为成熟，综合发展水平占有绝对优势，代表了我国城市群发展的最高形态。
中国区域科学协会副秘书长、上海财经大学城市与区域科学学院副院长张学良分析认为，城市群是决定未来地区竞争力的核心，将成为我国发展的“主引擎”。
原因在于，我国的区域经济正在由“板块经济”向“城市群经济”转变，各类生产要素和经济活动呈现出向中心城市，以及中心城市周边的城市区域的集聚态势。
2013年，我国23个城市群以占28.9%的国土面积，聚集了全国63.8%的人口，创造了85.7%的地区生产总值。
“聚合效应”成为激发转型新动能
“我们泰富重装超过八成员工家在长沙，公司每天派出8台大巴来往长沙和湘潭接送员工。”总部位于湘潭国家级经开区的泰富重装集团副总裁谢芳莉告诉半月谈记者，随着长沙、株洲、湘潭三市之间迈入“半小时通勤圈”，三市跨城上班族越来越多。
湖南长株潭城市群融城发展渐入佳境，一体化和协同效应明显，无论是经济总量，还是增长速度和发展质量，都位居湖南省前列，实现了“1+1+1>3”的效果。
城市群的“聚合效应”正成为推动我国经济转型的新动能，激发区域内城市创新的“强引擎”。
在长三角，旨在打造全球有影响力的科技创新高地的“沪嘉杭G60科创走廊”正在全力推进建设。
上海市具有国内领先的科技创新能力，杭州正在打造有全球影响力的“互联网+”创新创业中心，以G60高速为纽带，上海、杭州为双核，嘉兴作为配套区，打破行政区划，推动人才、资金、装置、项目等科创要素自由流动、优化配置，其产生的创新生态系统和产业集群效应，成为区域快速崛起并保持可持续发展的关键。
数据显示，2016年杭州市实现的信息经济增加值为2688亿元，对该市GDP增长贡献率超过50%。
“沪嘉杭G60科创走廊”的实践只是长三角城市群实施产业转型升级的缩影。城市群俨然成为区域经济的重要增长极，将重构经济“新版图”，支撑我国未来一段时期经济持续发展。
这是地处城市腹地的深圳福田红树林自然保护区风貌。美好环境得益于产业创新、制度创新。高标准的绿色经济体系、闭环推进的生态文明体制改革，使深圳“生态红利”释放-王晓丹摄
8家本土世界500强企业扎根于此，腾讯、华为、中兴、大疆、OPPO等全球知名企业在此茁壮成长。这些明星企业如同一颗颗珍珠，串起一条创新“项链”。
广东省社会科学院副院长袁俊分析指出，伴随改革开放40年发展，以广深高速公路和轨道交通为依托的广深轴线区域，聚集了高新科技人才、技术、信息和资本等创新要素，初步形成了广深创新经济带。
今后将有更多的新技术、新思维在这条创新走廊跨界融合，形成“血脉”贯通的超级产业群，成为全国创新发展样本。
“城市命运共同体”初显雏形
许多地方正在从多个维度加快推进一体化，尝试破除行政区划等体制机制障碍，促进城市间互联互通、协同融合，“同城效应”日渐显现。
作为中国共享经济的标志，共享单车发源地正是长三角城市群。记者在长三角城市群采访发现，共享经济内涵正在不断扩展，从最早的共享单车、共享房屋向更高的领域和层次迈进。
比如对科技创新资源的共享。在科技部指导下，长三角三省一市共同开展了“长三角大型科学仪器协作共用网”建设。
沪苏浙皖共有1479家单位、17081台(套)价值30万元以上的大型科学仪器设施入网，总价值为182.74亿元，有效减少了区域内科研经费和实验设备购置的重复投入。
中部六省，地处中原腹地。从更高视角俯视，从北到南，山西中部城市群、中原城市群、皖江城市带、武汉城市圈、环鄱阳湖城市群、长株潭城市群，一个个城市群就像一条项链上闪亮的宝石，串起六省崛起之势，划出一条条优美的上扬曲线。图为湖北武汉城市一景 程敏 摄
而依托互联网开展的共享工厂，在制造业产能总体过剩的情况下，新进入者不用自建工厂，就可以委托现有的产能加工制造。
阿里巴巴“淘工厂”业务总经理袁炜表示，共享工厂将工厂产能商品化，合理分配生产，有利于促使行业竞争转向行业协作。
除了交通一体化，各城市群还积极探索医疗卫生、生态环保等领域的一体化。如嘉兴市与上海三家医疗机构建立了点对点医保联网结算合作关系，通过系统直联方式让参保市民在上海的医院刷卡结算。京津冀地区为破解大气污染顽症，加快推进以电代煤、以气代煤等，实现了散煤“清零”，PM2.5平均浓度2016年比2013年下降约33%。
城市间“一亩三分地”意识进一步打破，协同发展渐入佳境。河北省先后承接京津先进装备制造、新一代信息技术、现代商贸物流等产业转移项目超过1.2万个，北京企业在津冀投资额已超过2000亿元。
群内外的利益纠葛
我国城市群在推进新型城镇化、缓解大城市病、促进区域协调发展等方面，发挥了积极作用。但与此同时，城市群在高速发展中也存在巨大的协同发展难点。
一方面，城市群内的各城市之间由于利益因素互相博弈，协调机制不健全；
另一方面，城市群与城市群之间存在同质化竞争、资源错配等问题。缺都市圈规划、缺创新合作平台、缺制度对接，成为城市群亟待解决的问题。
一个普遍困扰：项目推进协调难
协调难，是半月谈记者在长三角、长株潭、成渝等区域采访时听到最多的声音。在规划、项目、政策等多个层面，城市群建设面临大量的协调工作。
在我国现行的行政体制下，除了京津冀城市群建设由中央直接领导，多数城市群都是各城市平等友好协商。虽然部分特大城市起着龙头作用，但其协调能力与其地位并不匹配。
在长三角地区，浙江、江苏、安徽和上海三省一市每年都要举办碰头会，共同商议城市协同发展的重大议题，还成立了多个城市协作专家委员会。
这么多年开会达成的共识、议题、备忘录有好几摞，可真正落到实处的项目屈指可数。存在协调难的，不止长三角这样的跨省域城市群。湘潭经开区党工委书记孙银生介绍，虽然长株潭城市群同在湖南省内，但也缺乏一个强有力的统筹机构。
对于一些市场经济发育较好的城市群来说，在市场主体自发合作的基础上，加强更高层面的协调，用好政府和市场两只手显得尤为重要。
这是在江苏省南京市高淳区桠溪国际慢城拍摄的油菜花田和民居-李响摄
两种认识误区：“大干快上”和“固守一方”
虽然城市群建设在我国已走过10多年的历程，但仍存在两种比较典型的认识误区。
一种是劲头很足，大干快上。借城市群建设搞新区建设，不考虑本区域人口的实际流入流出情况，造成资源错配和浪费。
中国区域科学协会副秘书长、上海财经大学城市与区域科学学院副院长张学良认为，多数城市规划仍是为人口增长而规划。事实上，在快速城镇化过程中，一些城市也出现收缩的迹象。
根据2000年和2010年的人口普查数据，在287个地级市样本中，出现人口收缩的城市有82个，占比达30.71%。“城市群建设不能违背人口流动的规律。”张学良说，一些新区如鄂尔多斯的康巴什、唐山的曹妃甸和昆明的呈贡等，按常规速度测算，如要达到规划人口迁入目标，所需时间会超过预期。
一种是相对保守，死守自己的“一亩三分地”。在道路互通、信息共享等方面推进不积极，生怕本地的利益受损。
例如，长沙、湘潭、株洲三市在长株潭一体化方面的发展意愿不同步。
湘潭对接长沙的意愿强烈，而长沙对接湘潭的意愿显弱。据了解，长沙与湘潭的基础设施建设存在“断头路”现象。双向六车道的城市群主干道“潇湘大道”有4公里在长沙范围，一直没修通。
三类要素缺乏：缺规划、缺平台、缺制度对接
——缺中间层的都市圈规划。
以长三角城市群为例，如果按26个城市计算，面积达21万平方公里。如果按三省一市计算，面积达35万平方公里。这样大尺度的空间，使得规划不可能精准精细。
“我国虽然提出了大都市圈的概念，但目前尚缺乏小尺度、跨区域、相对精准的大都市圈规划。”张学良说。中国经济体制改革研究会副会长樊纲认为，我国应尽快建立统计意义上的大都市圈界定标准并启动相关的大都市圈规划。
——缺创新型的合作平台。
城市群成员开展各种形式的合作，必然涉及费用和成本的分摊。“虽然近年来广佛同城化取得显著进展，但很多项目还是要不停地谈判。
比如要修一座桥，哪个市出钱、出多少钱，谁着急更想向对方靠拢，谁就多承担。”佛山市发展和改革局区域经济科科长杨中说。
要解决此类问题，需要创新型的合作平台。上海市发改委发展规划处处长张忠伟介绍，长三角城市群正在研究设立长三角城市群一体化发展投资基金。鼓励社会资本参与基金设立和运营，重点投向跨区域重大基础设施互联互通、生态环境联防共治等领域。
——缺社会类的制度对接。
城市群的发展已逐渐从硬件相通走向软件对接阶段。要实现人的安居乐业，最重要的就是在城市群内部加强医疗、教育和社保等制度的对接，实现社会资源的优化配置和公共服务的均等化。
“政府制度资源的合作不可能立即产生经济效益，但如果不开展这一合作，区域一体化就难以实现。而一旦制度合作将发展环境基础打好，产生的厚积薄发效应会在若干年后显示出来。”中国国际经济交流中心上海分中心秘书长、长三角规划专家郁鸿胜说。
另外，我国的城市群与国外相比，大城市的基础设施和公共服务并不差，但城市群内的三四线城市、小城镇所提供的公共产品质量差距比较明显。
“解决这些问题，资源共享是关键。”中国城市科学研究会理事长仇保兴告诉记者。
很多中小城市在与大城市共享资源方面表现积极。浙江嘉善县正在加快推进上海师范大学附属嘉善实验学校的建设，海宁市则引进上海长海医院托管海宁人民医院。
“通过资源共享，提高了中小城市公共服务供给的水平，进而提升了区域的综合竞争力。”海宁市市长曹国良说。
半月谈城市群调研小分队：方列 刘良恒 何欣荣 徐旭忠 李俊义 张超 白明山 赵瑞希
延伸阅读：“大城市病”日益凸显 “绿色城市群”如何建？
城市群由于集聚了大规模人口和经济活动，环境污染等“大城市病”日益凸显。在实践层面，我国城市群环境协同治理体系存在法律法规不完善、协作机制缺乏权威性、社会力量参与不足等问题。因此，必须重塑城市群源头控制、开放合作、多元共治的环境协同治理格局，以扭转城市群环境的恶化趋势。
这是地处城市腹地的深圳福田红树林自然保护区风貌。美好环境得益于产业创新、制度创新。高标准的绿色经济体系、闭环推进的生态文明体制改革，使深圳“生态红利”释放 王晓丹摄
城市群的“重病”
“京津冀地区这几年雾霾太重了，我和爱人特别担心小孩健康受到影响。犹豫很久，我们最终下决心离开北京。”32岁的曾程两年前放弃金融央企的体面工作，拖家带口来到深圳重新开始。他说尽管搬家少不了折腾，但现在全家人都觉得心情舒畅。
根据环保部《2016中国环境状况公报》，当年京津冀地区13个地级以上城市优良天数比例范围为35.8%～78.7%，平均超标天数比例高达43.2%。74个监测实施城市中，环境空气质量相对较差的10个城市京津冀地区占了6个。
除了雾霾之外，部分城市群的酸雨污染也不可小觑。环保部监测显示，2016年我国酸雨区面积约为69万平方千米，占国土面积的7.2%。值得注意的是，这些酸雨污染“重灾区”与长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群在空间分布上高度重叠。
如今的环境保护治理不可能单打独斗、独善其身。“十二五”期间，国家相关部委对城市群环境协作治理的法规政策密集出台。2012年出台了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，要求在京津冀、长三角、珠三角等重点城市群“建立区域大气污染联防联控机制”。
除中央和部委层面推出的顶层设计之外，地方政府之间的协作也不断深化，长三角、珠三角、成渝以及湖南长株潭等城市群建立了多层次的城际合作机制。比如，广州、佛山两市不断完善区域环境监测网络，协同推进水环境质量监控网建设，确定了跨界流域监测规范，相互通报跨界断面水质监测数据。
在长株潭采访期间，当地干部群众最津津乐道的就是湖南对长株潭“绿心”的保护。绿心地处长株潭三市接合部，面积为522.87平方公里。这一带全是低山丘陵，植被茂盛，郁郁葱葱。曾经，在空间融城思维主导下，三市城市边界不断扩张，绿心一度被侵蚀蚕食，逐年缩小。湖南决策层逐渐认识到，利用绿心的区位优势，使之成为长株潭城市群之间的“绿楔子”，能有效阻止三市摊大饼式蔓延扩张。之后，从规划编制、立法保障入手，湖南先后出台《长株潭城市群生态绿心地区总体规划》《湖南长株潭生态绿心保护条例》，守住了城市群中间这块宝贵的绿地。
尽管我国城市群生态环境联防联治进步明显，但还远远不够，尚未走出“一方治理一方污染，哪里出了问题治理哪里”的困局。部分地方政府之间的协作只是停留在口头上、纸面上，没有真正转化为共同行动。
北京市与张家口市怀来县接壤，有115公里长的行政边界线。“以山为界，一山两重天，不用看路标，看山上的树越来越少，就出了北京界，到怀来了。”怀来县老百姓经常这样对北京游客说。树少的原因除了越往北越干旱少雨之外，造林、护林的财政投入标准是重要原因。“北京延庆区在山里造林一亩地的财政投入是8000元，怀来能拿出800元就不错了。”怀来县一位园林工作者透露。其实，作为京津冀的生态涵养区，怀来县对保护生态并非不重视，但投入力度差异是由财政实力和经济水平决定的。
中国城市规划设计研究院区域规划研究所副所长陈明表示，造成上述现象的根源主要在于行政分割，城市群内部的协调机制尚未理顺，协调机构的权威性不足，导致行政主体各自为政，相互掣肘。另外，我国已有的环境法律法规尚未明确城市群环境治理的主体和权责，城际协作难以保障执行落地，削弱了协作政策效力。
“城市群内部环保标准不一，差别明显，政策手段比较单一，强制性手段居多，缺少经济调节性、鼓励性政策，社会参与面也不宽。”长沙市委党校教授李跃说。
“绿色城市群”如何建
城市群环境协作治理是基于共同命运、共同发展而进行的跨行政区集体行动，需要对各方利益诉求加以协调和平衡，形成制度化、规范化的协作机制。在这方面，国内外的一些探索经验值得借鉴。
其一，平衡城市群内部环境保护贡献地区与环境保护受益地区之间的利益关系。湖南省委党校经济教研部教授王克修表示，利益补偿机制应以“污染者付费，治理者得利，受益者补偿”为原则。比如，长沙环境的改善需要上游的株洲和湘潭等城市的支持。若长沙与上游城市能够达成利益补偿机制，必将加快整个长株潭城市群与湘江流域环境改善的整体进程。
其二，提升环境协同治理机制的权威性和执行力度。比如，在治理洛杉矶城市群臭氧污染的过程中，美国建立了统一规划、监测、监管、评估和协调的区域大气污染联防联控工作机制。美国东北部几个州还联合建立了“臭氧传输协会(OTC)”，由各州代表和环保局成员组成，负责制定区域挥发性有机物、氮氧化物减排目标并督促实施。
其三，发挥市场在城市群环境资源配置中的决定性作用，构建多元激励和约束机制。比如，以资源环境产权为核心，完善资源有偿使用制度，对高污染、高耗能的企业征收碳排放税，推行排污许可、排污权交易制度，倒逼城市群内产业转型升级，健全城市群内生态补偿机制。
其四，提升公众参与，加强执法力度。“在环境立法和标准的制定方面，美国为政府、企业、媒体、民间团体提供了畅通的参与渠道和监督机制，形成了有效的公众监督，进而推动政府的治理决心和力度。”美国环保局清洁空气研究计划科学顾问委员会成员格雷格·亚伍德认为，尽管中国很多城市群与美国洛杉矶等地情况不尽相同，但治理的过程同样需要政府、企业和民众的重视和通力合作
文章来源：《半月谈内部版》2018年第3期、央视网等
文琳编辑
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