黄河水权“蛋糕”如何切分？

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平18日在河南主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时强调，黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带，是打赢脱贫攻坚战的重要区域。

不论是分水，还是跨流域调水，关系着一个地方的长远发展。敏感而棘手的黄河水权“蛋糕”如何切分？如何充分利用有限水量进行生态工程建设？生态脆弱的西北地区，如何解决生态用水问题？

本文原标题《西北诸省上书中央要求调整黄河分水方案》发于2013年，记者从黄河源头一路走到入海口，实地走访黄河水治理有关机构多位专家，深度调研的基础上终得此文。旧文重发，以期对上述问题解答一二。

启动10年，南水北调工程日益接近现实。361天后，东线一期工程通水，天津和山东将用上长江水；21个月后，中线一期工程通水，北京、河南、河北将用上长江水。

国务院南水北调工程办公室的网站主页上，倒计时牌的数字越来越小。兴奋和紧张的不仅是上述受益的省市，黄河上中游共11个省区市，也陷入焦虑之中，为争取调整分水投入的活动进入倒计时。

青海黄河谷地、甘肃的景泰川、山西的晋陕峡谷，建和扩建的引黄工程随处可见。水量并不充沛的黄河，自从1987年之后，又面临一个重要的关口。

1987年，国务院的“八七分水”方案尘埃落定，方案以1980年实际用水量为基础，综合考虑了沿黄各省区的灌溉规模、工业和城市用水增长，为敏感而棘手的黄河水权，切了蛋糕。“八七分水”方案明确指出，该水量分配方案，是在南水北调工程生效前，对黄河可供水量的分配方案。如今，东线和中线调水指日可待，这让黄河上中游的省份，对调整分水方案充满期待。

呼吁新方案

黄河的径流量，仅为全国河川径流量的2%。对于历来就干旱的西北诸省区来说，黄河上中游的兰州至三门峡河段，缺水尤为严重，人均水资源量仅为全国平均量的1/8。但黄河承担着全国15%的耕地面积、12%的人口和50多座大中城市的供水任务，这就让涉及水权的事务，变得敏感而复杂。

2012年11月，黄河水资源综合调度实践与探索研讨会在郑州召开。每年一度的会议，沿黄各省区都会参加。虽然黄河水利委员会并未透露调整分水方案的意向，但这个节骨眼上，哪个省区都不甘沉默。西北诸省，今年的呐喊声尤为响亮，各种建议不止送达黄委会，还送达水利部、发改委，甚至是全国人大。

分配给天津和河北的指标——20亿立方米的黄河水，是最受关注的焦点。黄河干流不经过河北省和天津市，引黄济津和引黄入冀工程实施以来，已经12次从黄河向天津市调水。对此，上游几个省份都认为，南水北调通水之后，即便大格局不变，优化一下总是可以的吧。

在开会之前，内蒙古水利厅水资源管理处处长王宝林就告诉记者，此次会议，特地带去了一份建议书——呼吁黄委会，南水北调通水之即，考虑将原来分配给天津和河北的水量，调剂到西部。

宁夏在今年更早的时候，向来调研的水利部提出了相同的建议：东、中线工程通水后，将向淮河、海河流域供水140亿立方米，河北、天津及山东胶东地区的严重缺水局面将大大缓解，呼吁国家将“八七”黄河分水方案中给河北、天津分配的20亿立方米黄河水，重新分配给上中游缺水地区使用。

王宝林表示，现在水指标是个硬杠杠，没有水，什么项目都落不了地。“要西部大开发，没水怎么开发？”

“就这么一点儿水，千方百计、绞尽脑汁地用。人家企业也看到了，不解决水的问题，不会来的。”宁夏水利厅水政水资源处副处长王东说。

但河北和天津并不愿意。据了解，河北省水利方面的人士，早就在多个场合表达，不同意将河北的水量调整出去。因为，调用黄河水非常廉价，而南水北调的水因为投资巨大，水价也相应地高出许多。

作为能源金三角，陕北和宁东有着相同的境遇。中国工程院院士李佩成曾在接受媒体采访时谈到，到2020年，陕北能源基地每年将有10亿立方米以上的缺口。

为了解决陕北能源基地的缺水问题，陕西省提出了省内的“南水北调工程”——引汉济渭，即将陕南汉水上游的水，引入到渭河流域，补充渭河注入黄河的水量。这样，可以在陕北地区置换出一部分黄河水资源，用于陕北能源基地的建设。

李佩成院士透露说，这两年，陕西省一直在积极寻求支持，呼吁把引汉济渭工程纳入到南水北调中线工程中去，并尽快批复“置换”请求。在陕西省看来，这样不增加分水量，又补充渭河的水量，是个多赢之策。

即便如此，掌管分水大权的黄委会和水利部，也一直未松口，不说不同意，也不说同意。黄委会水调局水资源管理处处长裴勇告诉记者，早已接到相关申请，也在研究该方案，但要等引汉济渭工程实施通水之后，才能做决断。“分水就是分钱哪！”前水利部部长、中华环保联合会名誉主席杨振怀说，不论是分水，还是跨流域调水，关系着一个地方的长远发展。利益攸关，站在一个省的立场上来说，哪个省长都不能轻易把现有的指标让出去。

经济格局大变

“八七分水”方案实施25年，经济格局已经发生了沧海桑田的变化，西北各省区受经济发展的影响，水资源供需矛盾日益加剧。

裴勇说，不调整分水方案，不改变现有利益格局的情况下，只有两个办法，一是期待南水北调西线工程尽快实施，尽快通水；二是内部挖潜，实施节水灌溉。

目前来看，南水北调西线工程是否上马，仍存争议，不确定因素很大。而实施节水工程，则意味着巨额的投资。实际上，要实施节水工程，要大力改造农业设施，甚至改变农业种植结构。对于并不富裕的甘、宁、青等省区，困难也很大。

黄河水利委员会水文局高级工程师李东指出，25年前，各省区对于水资源的需求没现在这样迫切，受此局限，分配方案不可能十分完美。

例如，当时考虑到山西省有能源基地发展的需要，需增加用水量50%以上。事实证明，山西省地势山高水低，利用困难，当时分配的43.1亿立方米，时至今日该省只耗用掉15亿立方米，占其分配指标的1/3

当然，山西并不承认自己富水，去年，山西省启动“两纵十横、六河连通”大水网建设，其中规划的“十横”水利工程中，有五横是向黄河取水。

“八七分水”方案中，针对当时的宁夏和内蒙古，用水指标主要考虑用作农业灌溉用水。但今日，宁夏银川到内蒙古呼和浩特之间，不足800公里的黄河上游河段，总投资超过4000亿元的煤化工产业带，正在如火如荼地建设中。而这一河段，也正是西北地区人口稠密、农业灌溉发达的地区。

用水指标无法增多，而工业化又急需水资源。自2003年起，水利部在宁夏和内蒙古开始实施水权转换，即支持当地企业投资节水灌溉，节余出来的水用于工业发展。

从2010年起，内蒙古申请跨盟市的水权转换。黄委会给了两年的观察期，这两年内，不超用黄河水，才考虑批准试点。王宝林说，两年考察期如今已结束，内蒙古没有超过用水指标，正在计划实施更大范围的水权转换，把河套灌区巴彦淖尔市的农业用水，转换到呼包鄂地区。

一方面是喊渴，一方面则是超采黄河水。黄河上游的内蒙古和下游的山东，超用黄河水渐成常态。实际上，每年的黄河水量调度工作会议，上下游各省份都纷纷诉苦，甚至互相攻讦。水量紧缺的背景下，争水也从各省区之间的争论，延伸到省区内部各地市，各区县之间的争夺。

黄委会水调局水资源管理处处长裴勇告诉记者，根据2006年颁布的《黄河水资源调度条例》，2006年以后，黄委会对长期超采的省区，采取区域限批的政策，一些超用水大户，正在逐步缩减。山东和内蒙古历来是用水大户，也是超用水大户，山东也在努力减少超用量，个别年份能够达到用水指标内。

山西和陕西两省，虽然现在还有没用完的指标，但依照目前的发展速度，很快就会超过，山西正在建设大水网工程，建成通水后，这些结余很快就没了。

蛋糕能否做大

由于黄河含沙量高，黄河治理中最难、最关键的目标，就是河床不抬高。黄河天然径流量一般年份是580亿立方米，黄河流域的9省区，加上河北和天津，共同分配着黄河370亿立方米的水量。剩余的210亿立方米是输沙用水。

固有的分水格局难以撼动的前提下，有没有可能将分水蛋糕做大，在增量上做文章？即，这210亿立方米的输沙用水，有没有可能进一步结余？

黄委会的老专家，原黄委会水利科学院教授级高工齐璞认为，黄河的输沙用水，有巨大的结余潜力。因为，黄河已经由害河变为利河，自小浪底水库建成运营之后，下游河道的河床已经不再淤积。

齐璞认为，研究制订“八七分水”方案确定分水后剩余的210亿立方米水，留作输沙用水。为什么是210亿这个数字，并没有详细论证。经过几代人对黄河泥沙输移的研究和实践，如今认识已有重大突破——可以利用高含沙水流输沙入海，节省输沙用水量。

两年前，黄河委员会齐璞、温善章、赵业安、于强生4名治黄专家，共同上书水利部，建议对黄河下游河段，进行双岸整治试点。

齐璞告诉记者，根据实测资料分析，自2000年小浪底水库运用后，防洪形势已经发生很大变化，洪水流量大幅度减小；下游河道连年发生冲刷，被冲进大海的泥沙已达18亿吨，河床非但没有淤积，反而下降了，黄河河南段的河道，平均下降了2米，山东段的河道，平均下降了1米，防洪形势已经发生了历史性变化。

2010年，水利部副部长矫勇批示：游荡河段治理涉及黄河下游安澜，应进行不同方案的比选，开展一定的双岸整治试点是必要的，请陈部长批示。随后，水利部部长陈雷也批示：同意矫部长意见。

而建议正是基于这样一个现实的变化，开展双岸整治，可以进一步利用黄河水，改变现有的分水“蛋糕”。在黄河下游，通过小浪底水库进行泥沙多年调节，相机利用洪水排沙，通过双岸整治，形成高效排洪输沙通道，这样不仅削减了洪峰，还可以控制河槽淤积。如果这一设想实现，河床不抬高是可以实现的，输沙用水量也可以大量节省。

根据齐璞的计算，冲沙用水可以节省2/3，每年大概七八十亿立方水就够了这样，对黄河可供水量分配方案重新调整就变得有可能。

不过，有可能改变黄河分水形势的双岸整治试点，批示两年之后也没有开展起来。直到最近，黄委会一位高层对齐璞表示，会尽快在2013年落实试点工作，探索治理黄河、改变现有分水格局的新途径。

忽视生态用水

除了各省区的分水格局，“八七分水”方案在分水用途上，也日益遭到诟病：西北地区水资源短缺，经济用水挤占了生态用水，导致天然生态系统不断萎缩。在生态脆弱的西北地区，现有的分水格局，生态用水被长期忽视。

李东认为，黄河流域西北宁夏、内蒙古一带生态环境恶化，不但影响下游，对中国华北地区也带来不利影响。曾建议，应该对现有的分水方案进行优化调整，而调整的水量，首先用于生态环境建设，改造荒漠化地区，如与河套地区相邻的毛乌素、库布其、乌兰布和沙漠和腾格里沙漠南缘。把少量黄河水留到生态脆弱区，改善生态环境，充分利用有限水量进行生态工程建设，再造“河套”和沙漠变绿洲将成为可能。

内蒙古水利厅水资源管理处处长王宝林认为，实际上，黄河内蒙古段，生态建设面临很大的压力。阿拉善和鄂尔多斯，如何控制沙漠不再扩大，需要分配更多的用水指标。

对生态用水提出要求的，还有青海。

青海作为三江源地区，被称为“中华水塔”长江、黄河、澜沧江三大江河发源地，中国最重要的水源涵养区和生态功能区，也是遏制西部荒漠化向东侵袭的屏障。2011年，国务院正式批复三江源地区为生态保护综合试验区。

但在“八七分水”方案中，青海是被公认的“吃了亏”青海省提供了黄河水量的一半以上，仅分配14.1亿立方米，预计到2020年，青海水的需求量短缺近10亿立方米。青海是中华水塔的水龙头，有更便利的条件多分一些水。但在分配指标的约束下，只能看着黄河水奔流出境。

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