200多年美国史，贸易政策一直是痛苦政治冲突的源头
本文来源：第一财经
罗斯福时期的国务卿柯德尔·赫尔，是美国贸易政策史上相当关键的人物。他不是只会表达自己所在利益集团诉求的傀儡，而是用观念推动了变革。赫尔是自由贸易的倡导者，在二战中也起到了重要作用。他认识到，要通过互惠措施，共同削减关税壁垒，实现共赢。
相比几位前任，特朗普这位美国第45任总统显得与众不同。尤其是他在关税政策上的反反复复，都牵引着中国人的注意。不过，当时间被拉长来看，许多惊涛骇浪也成了小小的涟漪。通过详述200多年的贸易政策变迁史，沉甸甸的《贸易的冲突》展现了美国如何一步步进入全球体系，也解释了美国制定贸易政策背后的深层动因。
道格拉斯·欧文（Douglas A.Irwin）是美国著名的经济史学家，达特茅斯学院John French 经济学讲席教授。在这部《贸易的冲突》中，他是从政治博弈的角度来观察贸易政策变迁的。他笔下的贸易政策像是一头身披铠甲的林中巨兽，身边满是狩猎者发出的明枪暗箭，而它依然步伐稳健，极少偏离既有路线，稳定性和连续性惊人。“在整个美国历史中，贸易政策一直是痛苦的政治冲突的源头”，这种冲突尖锐、频繁，几乎贯穿了整部美国史。但利益集团的博弈，却很少能改变贸易政策的基本走向。所以，欧文仅仅把200多年的历史划分为三个阶段：从“独立战争”到内战、从内战到大萧条，以及大萧条至今。也就是说，直至作者收笔的2016年，他所观察到的重要转折点只有两个：19世纪60年代的内战和20世纪20年代末的大萧条。
贸易政策这种惊人的稳定性，在作者看来，主要源于稳定的美国产业地理分布特征。跨国贸易的生产，如农作物耕种、矿产资源开采和制造品生产，往往集中在美国特定区域，而且会长期持续，没有几个世纪，也有几十年之久。比如，棉花来自南卡罗来纳和得州，钢铁来自宾夕法尼亚和俄亥俄，烟草来自弗吉尼亚和肯塔基，金融服务对应纽约。这里头，有些产业依赖于出口，有些产业却急需享受进口保护，以避免来自外国的竞争。各地区与产业的利益由他们在国会的议员来代表，也相应表现出长期的稳定。只有当产业地理分布和贸易构成发生变化，地区经济利益随之变化，国会对贸易政策的投票格局才会改变。不然，只要贸易政策由国会主导，这种现状就很难改变。19世纪60年代的内战是一次例外，这场战争将南北政治势力重新洗牌。
美国宪法构架者设计的政治制度，也让大的政策变动很难实现。联邦政府内部，权力在众议院、参议院和行政机构三个实体之间分立，每个实体都代表着不同的选民。一项议案的通过，需经三个机构的批准，所以，要对贸易政策作大的调整，就要求众议院、参议院和总统由同一个党派把控，也就是作者所说的“统一政府”。南北战争以后的150年里，“统一政府”从一个党派更迭为另一个党派总共只出现过十次。2016年特朗普当选总统，就是第十次。
这本书译者之一余江，曾经参与翻译多部经济类书籍，包括托马斯·皮凯蒂的《21世纪资本论》。他说，这本书的书名被定为“贸易的冲突”，可能会引起一些读者的误会。实际上，欧文所讲的“冲突”主要不是美国与他国的贸易纠纷，而是紧紧围绕国内各利益集团的博弈及其如何影响了贸易政策。“归根结底，美国的贸易政策还是这些利益集团博弈的结果。”
“全球化”令边缘人群没有得到很好的保护
第一财经：你本人在翻译了这本书以后，是否会对特朗普政府贸易政策将来的走向形成一些观点？
余江：我原本认为全球化趋势无疑将持续下去，但现在看来，这更多是反映自己的愿望。目前，全球化面临的挑战越来越多。特朗普是不是一个坚定的自由贸易反对者呢？恐怕也不能下简单的结论。他的做法有时候极具争议，他喜欢用推特来挑动民意，用威胁性的话语来针对特定的国家，轻易抛弃原来的规则、条约和对话平台等。特朗普开了糟糕的先例，例如，现在日本也用粗暴的方式来挑起日韩贸易纠纷。但从结果来看，特朗普挑起的很多争端最终还是能够达成和解，他无法完全撕毁原先的贸易框架，只是要争取更多利益。他的非常规手段都是为了讨价还价，换来他认为对美国平等的结果。他不可能完全抛弃中国，但要扩大出口。
特朗普与之前几位美国总统不同，他虽然出身富有家庭，上过好大学，但一直是政治圈之外的人，突然掌握了国家的最高权力，这在美国历史上是相当罕见的。他的当选本身有意外因素，同欧文讲的贸易政策一样，跟美国特殊的政治制度有关。特朗普得到的总选票比希拉里少了约280万票，但根据“选举人制度”，他却获胜了。特朗普获胜的关键是拿下了几个“摇摆州”。同样，为了连任，他必须争取摇摆州的选民，尤其是老工业地区的没有接受过高等教育的白人选民——“全球化”的受害者。因此，哪怕贸易政策和纠纷会损害美国经济的整体利益，他也会置之不理。这是欧文著作的重要启发：要关注美国独特的制度设计。
第一财经：特朗普目前的选择是否还有更大的背景，比如跟美国现在的大环境有关？在许多国家，包括美国和欧洲，民粹主义和保守的倾向正在出现。
余江：中国崛起是更大的时代背景。可以说，从小布什时代，美国已经开始把中国当成假想中的对手。另一个背景是，全世界都有走向民粹和保守的趋势，全球化的弊端在这些年里更多暴露出来，引发了很多学者的热议。例如，几年前，我参与翻译了法国经济学家托马斯·皮凯蒂的《21世纪资本论》，他关注的收入和财富分配不平等是全球性的现象，也引起了人们对“全球化”的进一步反思。
“全球化”的确帮助了后进国家的发展，特别是新进加入国际贸易体系的国家，也让发达国家受益。但具体到每个国家内部，国内各阶层之间的收入差距基本都在拉大，这导致了各国内部的严重社会问题。比如阶层流动性降低，打击年轻一代的信心，阶层矛盾、种族矛盾被重新燃起。有些群体的收入停滞甚至恶化，比如美国一些没有接受过高等教育的白人，就有了比较大的落差。这些“全球化”的边缘人群没有得到很好的保护，给“反全球化”逆流培育了土壤。
另一方面，世界经济和信息往来已经高度全球化了，全球治理却相对滞后。像气候变化、贸易纠纷、资本流动和跨国企业监管，还有暴力冲突及跨境移民等等，都是覆盖全世界的公共议题，但缺乏高效有力的协商与执行机制。比如巴黎气候协定，美国很随意就退出了。经济全球化与治理架构落后的矛盾如果解决不好，负面外部效应会制约全球化的发展上限，各国可能走向自保和偏激，并形成恶性循环。
贸易保护不一定能够促进优势产业
第一财经：欧文认为，美国贸易政策是相当稳定的，但他同时也提到，当参众两院和总统均由一个党派主导的时候，贸易政策就可能发生重大变化。美国历史上，“统一政府”多次出现，并且自南北战争以来出现过十次统一政府在党派间跃迁的情况，这样说来，稳定并不是贸易政策的制度性特征。那么作者所指的“稳定”又是从哪个方面来讲的？
余江：作者说的“稳定”是指总体趋势。总体上，美国历史上的重大贸易政策转向有两次，一次是“南北战争”，另一次是“罗斯福新政”。第一次转向发生前，也就是独立战争到南北战争之间，美国联邦政府的财政收入主要依靠关税。南北战争以后，贸易政策的目标转向“限制”，也就是制造贸易壁垒，保护国内的一些特定产业不受国外竞争。这时候，联邦政府贸易政策的主要目标不再是创造税收，而是提供产业保护。第三个阶段，“罗斯福新政”以后，政策目标开始转向“互惠”。政府不再只是保护国内企业，而是争取更多出口。美国主动减少贸易壁垒和关税，以此来换取他国的相应让步，增加贸易的自由度和开放性。
这两次大转向之间，也有小的贸易政策调整。形成“统一政府”时，比较容易发生这样的调整，但还不足以形成根本的转向。比如在第一阶段，建国到“南北战争”时期，代表北方的辉格党人，也就是共和党前身，与代表南方的民主党斗争很激烈。北方议员们要求提高关税以保护工业部门，南方农业主们则希望尽量减少关税，以利于农产品出口。辉格党人建立统一政府后曾大幅提高关税，等到民主党人当权又下调关税。这种调整可能历经许多年，是比较大的变化。但作者写的是200多年的历史，在更长时间内观察，上下反复地调整并不是趋势性的重大转变。
第一财经：“南北战争”具体是如何对美国关税政策产生影响的？
余江：贸易政策是美国政治决策的结果。政治决策取决于美国政治运行的规则。在作者看来，美国贸易政策主要战场在国会，由国会的选票格局来左右。“南北战争”让政治格局发生了很大变化，整个南方的独立被挫败，代表南方的民主党也受到了很大冲击。林肯当权之前的几年，民主党还占据主导地位，但林肯上台以后，战争爆发，民主党分裂并彻底丧失了话语权。之后的二三十年里，民主党都没有恢复元气。也就是从这时候开始，有利于北方的保护性关税政策被牢牢确立，并延续了很长时间。这是一次非常重大的调整，如果不是因为战争，是很难实现的。
还有一个现实原因，内战期间，联邦政府军费开支大幅增长，为了打仗，政府也必须提高关税来增加收入。美国还出台了国内税收法案，进一步提高政府收入。这在美国历史上非常重要，完善的国内税收制度就是从南北战争开始逐步建立起来的。即便有国内税收后，由于政府积累的债务太大，高关税在战后很长时期仍难以下调。
第一财经：南北战争以后，美国加大了对外国进口产品的控制，提高关税壁垒，除了刚刚说的国内因素，是否也和当时的美国制造在国际市场中的比较优势有关？
余江：从第一次工业革命到第二次工业革命，美国制造业都是落后于英国等欧洲国家。工业革命是以英国为核心，在欧洲首先推广。当时，美国向欧洲出口的主要还是比较初级的原材料，在高端产品上则缺乏竞争力。一些可以成百上千倍提高生产效率的机器，被英国禁止出口，技术人员靠脑子把设备蓝图记下来，到美国复制。这样的追赶阶段持续了很久，美国通过贸易保护措施来抵挡当时欧洲先进企业带来的竞争。
不过，作为自由市场倾向的经济学家，作者对这些贸易保护政策最终是否有利于整个国家的福利存有疑问。他引用了大量研究，表明贸易保护不一定能够促进优势产业，反而保护了那些应该被淘汰的企业和产业。南北战争后，北方议员的主要目标是维护自己选民的利益，至于这些政策是否有利于国家的整体利益，他们或许很难去考虑。所以，他们的选择对整个国家来说未必是最优选择。中国也有类似情况，电子和纺织业等并没有受特别保护的部门，反而发展得极具国际竞争力。
相比国会，由总统主导的贸易政策更有全局性
第一财经：“罗斯福新政”又是另一个转折点。大萧条到来以后，一个国家的经济政策可能更为保守。但1930年代，美国政府却选择了更积极开放的政策。这背后是什么原因？
余江：罗斯福时期的国务卿是柯德尔·赫尔。作者在讲述政治意识形态对政策的影响时，特地提到了这个人物。他不是只会表达自己所在利益集团诉求的傀儡，而是用观念来推动了变革的关键角色。赫尔是自由贸易的倡导者，在二战中也起到了重要作用。虽然大萧条导致了非常困难的局面，使各国都产生了自保倾向，但赫尔认识到，长期封闭自保反而会加深危机。要解决困局，需要换一种思路。当然，开放不意味着必须牺牲美国自己的利益，而是通过互惠措施，共同削减关税壁垒，实现共赢。
大萧条时期，美国遇到了非常严重的危机，这让更多人对既往政策有了深刻反思。大家意识到，危机其实和国家间的“报复循环”有关。美国的高关税引起了许多国家的报复，贸易环境一落千丈。美国在这方面相对英国处于弱势，英国有很多殖民地，一旦爆发贸易战，美国进入英国所管辖的市场就非常困难。这让美国意识到，他们在1930年推出的《霍利斯穆特关税法》将关税提高到了历史最高位，其实只是维护了南方农业集团的利益，对整个国家则极为不利。
还有一点，“罗斯福新政”时期，美国之所以敢于转向开放的贸易政策，也与国家实力的增长有关。第二次工业革命时期，美国逐渐后来居上，钢铁产业有卡耐基，石油产业有洛克菲勒，金融有摩根集团……一战后，美国成为全世界最大也最先进的工业国家，金融中心也从伦敦转移到了纽约，所以美国的大萧条会波及全世界。这种形势变化使他们能够成为自由贸易竞争中的最大获益者，是走向开放贸易政策的更大背景。
第一财经：除了上面所说的这些大背景，1934年还发生了一件事情，美国国会通过了《贸易协定法案》，加大了总统在贸易政策制定上的权力。这个变化意味着什么？
余江：把贸易政策制定权从国会转移到总统，这是非常重要的变化。从结果来看，这项法案的效果是非常好的，加快了美国向自由贸易政策的转向。此前，美国总统在贸易政策上一直是协助者的角色，虽然有建议权，但不是主导者。1934年以后，总统成了主角。
第一财经：欧文是否认为，总统相对来说更能够从全局来考虑政策问题？
余江：欧文的确这样认为。总统大选需要争取全国选民的投票，不像议员那样只考虑自己选区的诉求。当选之后，获胜者往往会表示，将兼顾全国不同群体，包括对立党派选民的利益。从美国历史来看，总统考虑问题确实会比国会议员更有全局性，通常不太会偏离国家主流倾向。
第一财经：虽然老布什和他的继任者克林顿分属不同党派，但在1992年推行《北美自由贸易协定》过程中，面临美国历史上最激烈的反对，克林顿还是坚持从老布什手中接过接力棒，坚决地推动这个法案。他认为美国必须“努力打开其他国家的市场，建立清晰和可执行的规则扩大贸易”。
余江：对，这个例子有一定代表性。当时主张这个法案的是老布什所在的共和党，新当选的克林顿所在的民主党以反对为主流。克林顿展现了远大的战略眼光和杰出的政治智慧，通过艰苦游说、讨价妥协、细节修订，成功说服了自己党内足够数量的议员，与共和党联合促成了这个法案被通过。
当然在特朗普当选以后，总统的立场和角色受到了普遍的质疑。美国贸易政策是不是会走到另一个转折关头，就不得而知了。
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