1万亿特别国债或这样发！今年地方债总规模达到8.51万亿元

特别国债特在哪里

今年3月27日中共中央政治局召开会议，分析国内外新冠肺炎疫情防控和经济运行形势，研究部署进一步统筹推进疫情防控和经济社会发展工作。这次会议中央首次提出“发行特别国债”。这个消息一经发布，迅速成为焦点话题，引起各方的高度关注和争论。5月22日，李克强总理的政府工作报告正式提出，发行1万亿元抗疫特别国债并全部转给地方，建立特殊转移支付机制。那么，什么是特别国债，特别国债特在哪里，我国发行过几次特别国债，2020年特别国债怎么发，我们将逐一分析解读。今天首先谈一谈特别国债特在哪里。

　　我们知道，国债是中央财政代表中央政府，按照有借有还的信用原则，以债务人身份向全社会范围内的法人和自然人借入资金的一种方式。与普通国债相比，特别国债在功能、规模、期限等方面均有一定区别。

　　从功能上看，普通国债最主要功能就是弥补财政赤字，或者是通过借新还旧的方式用于偿还到期国债的本息。特别国债一般都是具有特定的功能，是国家为了应对某些特殊形势或突发情况而发行的，主要功能是为了满足某些宏观调控需求或解决某些特定问题。比如今年拟发行特别国债就是为了应对疫情。

　　从规模上看，受债务负担率和财政赤字率等指标的限制，普通国债的发行规模较为平稳，每年新增的普通国债通常不会有太大的变化。特别国债由于其功能是为了应对特殊形势或突发情况，规模小了往往难以满足调控需要，因此，发行的频次比较低，但一旦发行，规模往往是非常大的。

　　从期限上看，出于资金筹措和项目使用的需要，普通国债的期限较为灵活，期限短的有3个月、半年、1年，期限长的有10年及10年以上的。考虑到用途和功能的特殊性，特别国债一般都是10年以上的长期国债。比如我国1998年发行的2700亿元特别国债的期限就长达30年，2007年15500亿元特别国债的发行期限最少是10年，还有15年的。

　　从发行对象上看，普通国债的发行对象包括民间部门、金融机构和银行系统等，一般都是按照普遍性、稳定性和自愿性的原则确定具体的发行对象，尽量减少发行成本，减少国债发行对市场经济主体的影响和冲击。特别国债由于其规模较大，同时为了体现国家调控需要，一般都是针对商业银行、中央银行等特殊群体发行，通常也不考虑发行对象的主观意愿。

　　从发行方式上看，普通国债一般按照开放性、市场性的原则，采取招标、拍卖、代销等市场化的方式公开发行国债，通过投资者的市场化选择，达到社会资金的合理流通和科学配置，形成一个较为合理的收益率水平。特别国债往往采取不公开发行的方式发行，具有发行手续简便、发行费用较低、融资成本较低、筹集速度较快等优点。

　　从预算管理上看，普通国债一般都纳入中央财政国债余额管理，同时纳入一般公共预算收支管理，计入预算赤字。特别国债尽管也纳入中央财政国债余额管理，但由于特别国债筹集的资金一般都形成了特定金融资产，且特定资产具有比较强的变现能力，因此一般都实行比较特殊的预算管理，不计入预算赤字。

　　比如我国1998年发行的用于补充四大国有商业银行资本金的特别国债，官方并未明确披露纳入何种预算，但从笔者掌握的情况看，财政部总预算应该是将特种国债资金作为往来资金管理，实际上相当于并未纳入预算管理。

　　2007年发行的用于注资成立国家外汇投资公司的特别国债，财政部将其纳入政府性基金预算管理，并单设了4个特别国债预算收支科目。一直到目前，《政府收支分类科目》中的基金预算科目中仍然保留了上述4个特别国债收支科目，其中，“中央特别国债经营基金收入”反映用特别国债购买的外汇，“中央特别国债经营基金财务收入”反映使用特别国债所购外汇资金取得的收入；“中央特别国债经营基金支出”反映使用中央特别国债所购外汇资金的使用所形成的支出，“中央特别国债经营基金财务支出”反映特别国债利息及有关费用支出。

特别国债发过几次

截至目前，我国已经分别于1998年、2007年成功发行过两次特别国债，同时2017年还对2007年发行的2017年到期的特别国债进行了续发。因此，实际上我国已经累计发行特别国债两次半。

　　第一次发行特别国债是1998年，发行的目的是为了改善我国国有商业银行的资本充足率。

　　资本充足率是衡量一家银行经营管理是否稳健的一个重要尺度，也是国际银行业监管的重要指标。按照国际清算银行1988年《巴塞尔协议》的要求，一家银行的资本充足率即资本（核心资本加补充资本）对风险资产的比率必须达到8%。中国人民银行于1995年加入国际清算银行，作为成员国必须按《巴塞尔协议》的要求和原则监管我国的商业银行。但是从1996年底我国四大国有商业银行情况来看，只有中国银行资本充足率达到12.47%，其他银行这一指标均低于8%。到1997年6月底，用四大银行账面的资本净额除以风险加权后的总资产，资本充足率为5.86%；若在资本净额中扣除这些尚未核销的1200亿元贷款呆账，四大银行比较真实的资本充足率只有3.5%。

　　为了解决我国商业银行资本充足率问题，自1996年下半年以来我国高级决策层进行了反复的分析、研究和讨论。总体来看，资本充足率及呆坏账问题的解决，要依托国民经济长期的、持续的快速增长，在锁定不良资产的基础上，用时间换空间，通过经济发展逐步消化不良资产。进一步想，既然可以利用未来的经济发展来消化现在的不良资产、提高资本充足率，那么就可以利用发债的方式筹措资金，提前解决好当前的问题，然后再通过经济发展逐步消化政府债务。于是这样便形成了发行特别国债补充国有独资商业银行资本金的方案。

　　1998年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议并通过了《国务院关于提请审议财政部发行特别国债补充国有独资商业银行资本金的议案》，决定由财政部定向发行总额为2700亿的特别国债，专项用于补充国有独资商业银行（即中、农、工、建四大行）的资本金。

　　根据全国人大常委会和国务院批准的方案，财政部这次发债注资的总体操作程序分为三步：第一步，人民银行降低商业银行的法定存款准备金率，中、农、工、建四大行可释放储备资金2400亿元，专项用于购买特别国债。第二步，四大行认购中央财政发行的2700亿特别国债（降准释放资金不足部分由人民银行提供再贷款）。第三步，中央财政用发债获得的2700亿资金向四大银行注资。

　　按照上述三步操作后，四大银行的资产负债表整体扩张2700亿元，其中，所有者权益方增加了2700亿元实收资本，资产方增加了2700亿元的特别国债资产。在这个过程中，2700亿元从四大行来，又回到四大行去，中央财政并没有实实在在出钱，也没有对正常的国债市场造成影响，但却完成了对四大行的出资任务。

　　有人说这是财政部空手套白狼的“空手道”行为，也有人说是政府左兜换右兜的数字游戏。其实通过上述操作后，财政部与四大行的关系发生了很大变化，一方面财政部与四大行增加了债权债务关系，财政部作为四大行的债务人，要在未来规定期限内归还四大行2700亿元的本金以及孳生的利息；另一方面财政部与四大行的投资和被投资关系也有调整，财政部作为四大行的股东，实实在在地对四大行增加出资2700亿元，有效提高了四大行的资本充足率，增强了国有独资商业银行防范风险的能力。

　　第二次发行国债是2007年，发行的目的是为了注资成立国家外汇投资公司，进行国际战略性投资。

　　改革开放以来，我国与世界各国的贸易日益频繁，国家外汇储备规模迅速增加。对于不断增加的外汇储备，我国传统的管理方式比较简单和审慎，基本上就是购买美国、欧洲等外国政府债券。进入21世纪后，我国外汇储备增加更为迅猛，储备规模已经远远超出了偿付外债准备和金融市场平准基金的需要。在这种情况下，如果仍然继续单纯用于购买外国政府债券，既不利于外汇储备的保值增值，也不利于防范由于外汇储备投向过于集中所可能导致的投资风险。同时，按照我国的外汇兑换管理体制，外汇储备是由货币当局使用人民币购买并持有的，其在货币当局账目上的对应项目就是外汇占款，因此，外汇占款的增加直接增加了基础货币量，再通过货币乘数效应，造成了货币供应量的大幅度增长,这就带来了比较严重的流动性过剩问题。

　　为了解决上述问题，中央决定由财政部发行特别国债向人民银行购买外汇储备，利用外汇储备出资设立国家外汇投资公司，并以此为平台开展对外投资。其中，发行特别国债购买外汇储备，既能解决资本金的资金来源问题，也能在一定程度上缓解流动性压力；设立国家外汇投资公司开展对外投资，能够实现外汇储备投资多元化，提高外汇经营收益水平，实现国家的投资战略。

　　2007年6月29日，十届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了国务院关于提请审议财政部发行特别国债购买外汇及调整2007年末国债余额限额的议案，批准财政部发行15500亿元特别国债购买约2000亿美元外汇。

　　2007年8月29日，财政部发行了第一期特别国债6000亿元。此后到年底，财政部又发行了7次特别国债。8次发行中，第一期6000亿元和第七期7500亿元通过全国银行间债券市场，面向中国农业银行发行；其余2000亿元通过全国银行间债券市场公开发行。

　　需要注意的是，财政部发行特别国债向人民银行购买外汇的消息一经发布，立刻引起了学界与业界的广泛热议，认为财政部与人民银行之间的国债交易实际上是人民银行直接认购国债，因此违反了《中国人民银行法》第二十九条“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”的规定。

　　针对上述情况，财政部也对具体发行方式进行了研究，表示特别国债将严格按照有关法律、法规进行，国债的发行不是直接向人民银行定向发行，而是采取一定的方式，增加人民银行持有的国债。

　　以财政部首期发行6000亿元特别国债为例，所采取的操作方式是：财政部向中国农业银行（当时四大行中仅农行还未上市，借道农行发行比较便利）发行6000亿元特别国债，筹集人民币资金后，向人民银行购买等值的外汇，人民银行利用卖汇获得的6000亿元人民币向境内商业银行购买等值的特别国债。通过上述处理方式，可以按照市场化的原则实施财政发行特别国债购买外汇的措施，使交易行为遵循市场规律，也符合相关的法律规定。同时，人民银行用出售外汇所得资金及时向境内商业银行买进特别国债，也不会对境内商业银行的资金头寸、资产负债、正常经营产生影响。

　　所谓半次发行特别国债是指2017年发行的5期特别国债，但这5期特别国债实际上2007年特别国债到2017年到期后的续发，算不上一次完整的特别国债发行项目，因此笔者将其作为半次。2007年发行的第一、三、五、八期特别国债（6964亿元）的期限为10年期，到2017年到期。2017年到期后，财政部并没有直接归还本金，而是通过续发特别国债的方式筹措资金还本。同时，2007年发行的特别国债，还有4期8539亿元2022年到期，预计到期后仍将采用续发的方式归还本金。

2020年特别国债到底怎么发

　　一、特别国债干什么用

　　2020年3月27日中共中央政治局研究部署进一步统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，首次提出“发行特别国债”。4月17日，中央政治局召开会议确定要发行抗疫特别国债，从而首次将特别国债定位为“抗疫”。

　　5月22日，李克强总理的政府工作报告提出，“财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债……全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。”

　　同时，根据财政部提交全国人民代表大会的《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》，中央财政统一发行10000亿元特别国债，纳入国债余额限额，全部转给地方主要用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。抗疫特别国债纳入政府性基金预算管理，利息全部由中央财政负担，其中，3000亿元调入一般公共预算，转移支付给地方用于抗疫相关支出，并由中央财政负责偿还本金；7000亿元继续保留在政府性基金预算，转给地方用于公共卫生基础设施建设，由地方负责偿还本金。

　　需要注意的是，1万亿元抗疫特别国债全部纳入政府性基金预算管理，拟用于地方抗疫相关支出的3000亿元调入一般公共预算，通过转移支付方式安排地方。

　　之所以采取这种方式，一是考虑到这笔资金确实要用于地方抗疫等相关支出，符合抗疫特别国债的支出范围，因此将其纳入特别国债统一发行。

　　二是地方抗疫相关支出属于一般公共预算的支出范围，同时一般公共预算也安排了类似用途的转移支付支出，将其调入一般公共预算可以将资金统筹整合使用。

　　三是纳入政府性基金预算管理的特别国债，尽管纳入国债余额限额，但不计入财政赤字，可以相应避免赤字率攀升得过快过高。按照目前的处理方式，2020年预算赤字率3.6%，如果3000亿元通过发行国债或地方一般债券方式筹集，全年预算赤字将达4.06万亿元，预算赤字率达到3.9%以上。

　　二、特别国债发多少

　　抗疫特别国债发行，多大规模比较合适，此前业内已有诸多探讨。原重庆市市长、清华产业转型顾问委员会主席黄奇帆建议增发1万亿元特别国债。中国金融40人论坛今年2月发布的一份报告建议发行1万亿元至1.5万亿元的特别国债。北京大学光华管理学院院长刘俏认为，必要情况下可考虑发行2万亿元左右特别国债。中国财政科学研究院院长刘尚希认为，特别国债的预算规模可达5万亿，分次发行。北京大学国家发展研究院院长姚洋认为，可以发行1.4万亿元特别国债。中国人民大学副校长刘元春建议发行2万亿元的抗疫特别国债。

　　5月22日的政府工作报告将特别国债的规模确定为1万亿元。这个规模，与业界与学界的期望值和预期值还是有一定差距。但按照我的理解，对于抗疫特别国债，由于其主要应用于有收益的项目，不计入赤字，不纳入一般公共预算，因此没有必要刻意追求规模。如果规模过大，再加上赤字也增加，地方政府专项债券也增加，对市场的影响和冲击就会比较大。同时，1万亿的特别国债并不一定是2020年全年最终的规模，只有需求有项目，完全可以再按程序向全国人大常委会报告增发。因此，1万亿的特别国债，尽管规模不是特别大，但总体还是积极稳妥的。

　　三、特别国债怎么发

　　对于如何发行特别国债，在2020年全国两会前夕，中国财经界发生了一场大争辩。

　　中国财政科学研究院院长刘尚希提出，新冠肺炎疫情对中国经济社会造成的冲击前所未有，因此，为落实“六保”，财政政策刺激力度加大，货币政策予以配合。至于如何配合，他的建议是财政赤字货币化。

　　所谓财政赤字货币化，就是央行在一级市场直接购买国债，财政使用央行购买国债的资金弥补财政赤字。刘尚希认为，在当前财政非常困难的情况下，又面对“六保”的重大任务，采取以往常规的财政政策可能是不够的。基于这种考虑，有必要使赤字货币化，因为货币状态已经发生改变，赤字货币化不会带来通货膨胀，也不会导致资产泡沫，相反可以为财政政策提供空间。

　　财政赤字货币化引起了很大的争议。中国人民大学副校长刘元春认为：“允许赤字货币化就允许政府行为无纪律化，就会导致政府行为的失范，导致并意味着政府能力的崩溃和治理体系能力的崩溃。”

　　央行货币政策司司长孙国锋极力反对赤字货币化，认为“切断财政与央行的直接融资关系，防止财政赤字货币化，是银行信用货币制度得以正常运转的基本原则。一旦抛弃这一原则，银行信用货币制度就将崩溃。”

　　财政部前部长楼继伟也不赞成由央行直接购买国债，他认为，央行直接购买国债是违反《人民银行法》中关于“中国人民银行不得对政府财政透支”规定的，无论是特别国债的性质、还是财政政策和货币政策的配合，基本的原则还是要坚持。

　　前央行副行长吴晓灵的观点相对温和，她认为，中国的银行体系尽管在信贷的公平性上存在问题，但传导机制是正常的，央行也在通过再贷款对信贷结构进行调整。中国经济目前面临的问题不是不可以扩大财政赤字，也不是不可以央行直接买入国债，而是我们的财政政策是否合适，效率如何。这些问题清楚了，财政赤字自可扩大，手段自可选择。

　　其实，对于财政赤字货币化，需要理性客观地全面分析研究，既不能一味地无条件地迎合、全盘地接受，也不能视财政赤字货币化为洪水猛兽。

　　首先，既然是特别国债，就应该允许在发行方式、管理体制等方面有所创新，否则完全可以作为一般国债管理。从我国历史上来看，几次发行的特别国债也都根据当时的形势需要，采取了不同于普通国债的特殊发行方式。因此，对于特别国债，不能完全按照普通国债的发行方式和管理模式实施管理。

　　其次，即便实行财政赤字货币化，也并不意味着银行信用货币制度的崩溃。2020年预计全国新增政府债券85100亿元，其中，中央财政赤字27800亿元，地方财政赤字9800亿元，地方政府专项债券37500亿元，特别国债10000亿元。特别国债仅占全部新增政府债券的11.75%，占2019年新增广义货币供应量（M2）（约16万亿元）的6.26%，即便特别国债全部由央行直接认购，对银行信用货币制度的影响冲击也极为有限。

　　第三，财政赤字货币化的操作方式是，发行特别国债时可由央行直接从一级市场买入特别国债，这样做的好处是可以避免对市场产生影响和冲击。反对财政赤字化的学者也认同按照正常方式发行特别国债可能会市场流动性产生影响，但他们的解决办法是，可以先让社会资金在一级市场买入政府债券，央行再通过二级市场买卖特别国债给予流动性支持。其实本质上讲，从结果导向的角度看，两种操作的效果基本是一样的。

　　第四，从对通货膨胀的影响看，很多反对财政赤字货币化的学者主要是担心引起过度的通货膨胀。其实，赤字货币化也并不是财政部一家独大，可以为所欲为，想搞多少赤字就搞多少赤字，想货币化多少就货币化多少，这其中必须要经过全国人大进行充分的分析研究和论证，走严密的审批流程，也必须要有严格的适用条件、约束条款、退出机制等。在这个审批过程中，央行货币政策委员会也可以就货币化规模等发表意见，提出建议。只要赤字货币化工具与货币政策做好衔接配合，央行在确定货币供应量充分考虑到赤字货币化规模，就不会导致通货膨胀。

　　第五，财政赤字货币化并不是可以随意使用的常规性工具，只能是应对特殊情况的超常规政策举措。因此，目前我们所讨论的赤字货币化只是针对特别国债，并不包括普通国债，当然更不包括地方政府的一般债券和专项债券。刘尚希院长提出赤字货币化时，他的说法也只是“财政赤字适度货币化”，但后来在讨论过程中，大家不约而同地把“适度”两个字都给省略掉了——这无疑并不符合他的本意和初衷。

　　全国两会后，特别国债的发行预计很快就要进入实施阶段。由于特别国债的规模要远低于预期，预计大概率不会采用财政赤字货币化的发行模式。但2020年国债加地方债的总规模达到8.51万亿元，比上年（4.91万亿元）增加3.6万亿元，增长73.3%。由于债券总量相对偏大，为了减少对市场的影响和冲击，特别国债的发行很可能采取全部向商业银行定向发行，或“定向+公开”以定向为主的模式。

　　特别国债无论最终采取哪种发行方式，将是各方经过充分酝酿、商讨并经国务院审批通过，符合法律规定、脱离任何门户门派之争的方案。因为面对突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济社会发展带来的前所未有的冲击，面对当前经济发展面临的前所未有的挑战，我们所有的决策只有国家利益而没有部门利益，只有整体利益而没有个人利益，只有基于大局观的忘我辩论而没有所谓的门派之争、门户之见。

来源：政哥跟你聊财税

文琳编辑  点击下面链接可查阅

文琳资讯，每日提供最新信息。欢迎关注【文琳资讯】

今日导读：点击下面链接可查阅

文琳编辑

今日导读：点击下面链接可查阅

公众号 ：文琳行业研究

文琳编辑

今日导读：点击下面链接可查阅

公众号 ：文琳阅读