解读五年规划 | 如何制定？意义何在？

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习近平总书记近日对“十四五”规划编制工作作出重要指示强调，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，齐心协力把“十四五”规划编制好。为贯彻落实习近平总书记重要指示精神，“十四五”规划编制工作自16日起开展网上意见征求。

清华大学中国发展规划研究院执行副院长、公管学院教授杨永恒接受《中国纪检监察报》记者采访，就我国五年规划及编制相关问题进行解读。

内容来源： 中央纪委国家监委网站

为贯彻落实习近平总书记重要指示精神，“十四五”规划编制工作自8月16日起开展网上意见征求。人民日报、新华社、中央广播电视总台所属官网、新闻客户端以及“学习强国”学习平台开设“十四五”规划建言专栏，广大网民可进入相关页面建言献策。网上意见征求活动为期两周，有关意见建议将汇总整理后提供给中央决策参考。

近日，习近平总书记对“十四五”规划编制工作作出重要指示强调，五年规划编制涉及经济和社会发展方方面面，同人民群众生产生活息息相关，要开门问策、集思广益，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式为“十四五”规划建言献策，切实把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到“十四五”规划编制中来，齐心协力把“十四五”规划编制好。

五年规划，全称为“国民经济和社会发展五年规划纲要”，是中国国民经济计划的重要部分，主要是对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。它是如何制定的，又会对现实生活产生怎样的影响？为什么在新一轮五年规划编制中尤为强调开门问策、集思广益？

01

每个五年规划都是在分阶段落实国家总体发展战略

不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。大到国家，小到个人，有了目标就有了前行的方向。

1953年元旦，《人民日报》社论《迎接一九五三年的伟大任务》公布了一则重磅消息，我国开始执行国家建设的第一个五年计划。“一五”计划的重点是集中力量加强工业建设，尤其是重工业。

“现在我们能造什么？能造桌子椅子，能造茶碗茶壶，能种粮食，还能磨成面粉，还能造纸，但是，一辆汽车、一架飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能造。”毛泽东的这番话，真实地反映了当时的发展状况，道出了党和国家优先发展重工业背后的战略考量。

中国的政策体系中，党代会报告是中国共产党最重要的公共政策，而五年规划则是中国政府最重要的公共政策。我国已连续编制实施了十三个五年计划或规划，对推动国家发展发挥了重要作用。

“一五”计划的实施，为我国的工业化奠定了初步基础；“三五”至“五五”计划的实施，为建立比较完整的工业体系和国民经济体系做出巨大贡献；“七五”计划后，我国基本上解决了温饱问题；“九五”期末，人民生活总体达到小康，进入世界银行划分的下中等收入国家行列；“十一五”时期，我国实现了从下中等收入国家行列到上中等收入国家行列的跨越。今年是“十三五”规划收官之年，我国将全面建成小康社会，并为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定扎实基础。

“展望未来，到2035年我国基本实现社会主义现代化，需要通过三个五年规划来实现，再往后到2050年要建成社会主义现代化强国，也需要通过三个五年规划来实现。”清华大学中国发展规划研究院执行副院长杨永恒教授告诉记者：“从历史脉络来看不难发现，五年规划是国家总体发展战略的阶段性部署和安排，每个五年规划都是在分阶段落实国家总体发展战略。”

02

以人民为中心是纵贯其间的不变主线

回顾已经实施的十三个五年规划，纵贯其间的有一条不变的主线——人民至上。无论是哪一阶段的任务，说到底都是为了增进人民福祉，以人民为中心。

一任接着一任干，一张蓝图绘到底。正是基于此，我国的五年规划呈现出一大鲜明特色，即“不折腾”，确保了国家发展政策的稳定性和连贯性。

成效有目共睹。HDI（Human Development Index，即人类发展指数）是联合国推出的旗舰指数。杨永恒告诉记者：“在改革开放之初的1978年，我国HDI指数大概为0.41，2018年则升至0.758。我国也是联合国推出HDI指数以来，全球唯一从低人类发展水平跨越到高人类发展水平的国家。”

成绩来之不易，正因为有这些围绕人的需求展开的若干个五年规划，才促使我国在人类发展的方方面面取得长足进步。

不仅如此。数据显示，改革开放40多年来，中国共有7.4亿人摆脱贫困，约占全球减贫人口的70%以上。换句话说，中国以世界人口五分之一的体量，为全球减贫事业做出了70%的贡献，这是史无前例的发展奇迹。“我国的减贫经验也为广大发展中国家摆脱贫困、推动发展、走向现代化提供了全新的路径选择，贡献了中国方案与中国智慧，其中一个重要‘秘诀’就是五年规划。五年规划在凝聚发展共识、引领发展方向、配置公共资源、实现战略目标等方面发挥着不可替代的作用，有利于保持政策的连续性、稳定性，进而促进我国经济持续健康发展、推动社会全面进步。”杨永恒认为。

对比一些欠发达国家，因战乱、政变、政党更替等问题造成内耗严重，比如政党间不断在发展战略上“拉锯”，达不成社会广泛共识，必然就会导致发展缓慢，严重影响人民生活质量提升。

反观我国，从解决温饱问题到总体小康，再到全面建成小康社会，这些都是从人民群众的现实需求出发制定的一系列总体目标。为了实现总体目标，五年规划还根据不同发展阶段提出了有针对性的发展理念，比如改革开放之初面临经济发展水平落后的问题，就明确把经济发展放在优先地位，强调“发展是硬道理”；经济发展取得一定成效后，重点要解决社会进步与群众期望之间的差距，规划提出了“以人为本”，着力推动社会发展，提升人民福祉；针对日益严峻的环境污染、生态退化等问题，规划又提出了绿色发展理念，要求加强生态文明建设，致力于推进可持续发展。

每一个五年规划提出的理念或指导思想，实际上也引领了社会发展方向，营造了全社会的共识。

03

中国共产党治国理政的重要方式

曾有一位西方政要对我国的五年规划羡慕不已，他说，每隔五年能思考一下国家未来的发展路径，既有延续性也有前瞻性，放在自己的国家简直难以想象，毕竟任期届满后，谁来接手还未可知，又怎么去考虑五年后、十年后的事呢？

那么，我们的五年规划究竟是怎么编制的？曾参与规划编制的专家告诉记者，一般来说，大致分为以下步骤：中期评估、前期调研、形成基本思路、起草中央《建议》、通过中央《建议》、起草《纲要》草案、公众建言献策、衔接论证、广泛征求内外部意见、审批与发布《纲要》。

从时间线看，前一个五年计划实施过半时开始编制，到通过的前一年2月份开始起草中央关于制定新一轮规划的《建议》，10月份左右通过建议，到新的计划期第一年3月份通过计划。

以正在进行中的“十四五”规划编制工作为例，2018年“十三五”规划中期评估时就已启动。在中期评估发现的一些主要问题基础上，列出一些重大研究课题交由社会专业机构研究。得出研究成果后，2019年由国家发改委起草规划基本思路，上报国务院。今年初，中央成立十九届五中全会报告起草组，通常由中央财经办和中央政策研究室来起草《建议》。中央《建议》起草过程中，要在消化规划基本思路基础上，再提出一些重大课题委托给各部门及一些专门机构研究，进而提出中央《建议》，也就是7月30日中央政治局会议的议程之一，研究关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议。《建议》会在今年10月召开的十九届五中全会上讨论。通过后，国务院据此起草五年规划《纲要》，在明年3月经由全国人大四次会议表决通过，就会成为未来五年我国发展最权威的纲领性文件。

“这也是党的执政思想转化为国家意志的一个过程。我们的国家体制决定了党的执政是长期稳定的，这也是我们这么多年稳定发展的一个重要秘诀。正因于此，才能确保执政理念的连续稳定，这才有了规划的不断落实。”杨永恒说。

值得注意的是，五年规划逢一、逢六出台，而中共中央委员会和国务院逢二、逢七换届，这使得五年计划成为上下届中央委员会和上下届国务院之间保持政策连续性的一种有效机制安排。

04

坚持顶层设计和问计于民相统一

制定重大政策前听取各方建议，是党和国家决策的一项优良传统。编制五年规划，不仅向政府外部人士广泛征求意见，还注重向专家和研究机构借智。

“七五”开始了大范围的征求意见，包括地方、部门、民主党派、无党派人士等有关主体的意见，专家学者通过参加座谈会、提交建议等方式提供决策咨询。“八五”就已形成委托专家进行研究的机制，如能源问题委托能源研究所研究，体制问题委托国家体改委研究。“九五”以后形成了委托专家进行前期研究的机制，到了“十一五”，前期课题开始向全社会公开招标，专家咨询委员会成为专门的政策咨询与政策论证机构……

数字或可佐证一二。“十五”计划首次通过群众征文方式征集意见建议，共收到社会各界来信、电子邮件1.7万余份。“十一五”规划编制期间，国家发改委通过多种渠道公开征集意见，5000多人提出了数万条意见建议。“十二五”规划编制期间，除了国家发改委外，还委托工商联、妇联等党群机构开展建言献策活动，共收到各类建议64709件。

每一条意见建议，都是公众对美好生活的一份向往。开门问策、集思广益有重要意义，一是将了解老百姓的真实需求作为规划编制的“输入”过程，二是请老百姓就一些设想的可行性作出评判并提出建议，三是把顶层设计与问计于民结合起来，以此来判断规划编制质量。在研究人员看来，“我们既要有自上而下的过程，也要有自下而上的过程，要把它结合起来，让党和国家的构想和老百姓的实际需求碰撞结合，就能形成有益的想法。”

05

统一思想，凝聚共识，形成共同目标

如果用一句话来概括五年规划编制工作的核心理念，那就是“统一思想，凝聚共识，形成共同目标”。在专家口中，被称之为“政治动员”。

怎样理解规划编制中的“政治动员”？就是要让不同的群体参与到规划中来，从而达成共识。

事实上，不仅是社会大众，即使是党和政府内部也需要经由政治动员达成共识。比如国家发改委起草规划基本思路，就会向各部委、地方政府征集建议，这个过程“就是各部委在表达自己的想法，各地在提出自己的诉求”。国家发改委再去消化、吸收、平衡，找出最大限度地满足公共需求的方案。

规划也有艺术性，就是兼顾各方利益的艺术。中国幅员辽阔、人口众多，各地区发展程度不同，各地需求也有差异。“城乡之间需求不一样，东部西部需求不一样，高收入人群和低收入人群的需求也不一样，受教育程度高的跟受教育程度低的需求还是不一样……”杨永恒表示，这是我们面临的国情现实，规划编制所要做的就是站在各方利益的基础上，形成绝大部分人都可以接受的公共利益。

这个过程需要公众的参与。公众参与进来，有所了解，即使自己的利益当下没有得到充分满足，也能够理解背后的原因，从而选择支持规划。从这个角度来看，统一思想，凝聚共识，形成共同目标规划是一个不间断的过程。“只有过程好了，规划质量才有保证。”

历史经验证明，坚持编制五年规划，确保了宏观层面上的政策连续性，有助于我国的长期稳定发展，是中国道路中国模式的集中体现之一，也表明我国作为一个负责任大国的守诺重践。与此同时，这也是在向广大市场主体释放信号，让企业了解国家期待社会发展成什么样子，从而引导企业围绕规划开展布局。

中国桥，中国路，中国高铁，中国港口……这一个个带有中国标记的基础设施，在一个又一个五年规划的接力中变成现实。五年规划是解释中国发展奇迹的一个重要视角，也是中国重要的制度优势和发展经验。

“十四五”规划是全面建成小康社会后的第一个五年规划，也是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划。

洒下阳光雨露，让树木茁壮生长——这就是规划的意义。