陆铭：我再次呼吁，增加教育投入包括高中建设这件事，在人口大量流入的大城市刻不容缓，我们要放弃一些幻想（精彩全文）
陆铭 | 上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授
由网易财经、网易研究局主办的2021网易经济学家年会·夏季论坛-青年经济学家峰会于8月12日在上海举行，本届论坛的主题是《新阶段 新增长》。
网易传媒副总编辑姚长盛在致辞环节表示，回顾过去半年，新冠肺炎疫情尚未完全消散，经济全球化也面临着诸多不确定性。在多重挑战下，中国取得了世人瞩目的巨大成就。
今天站在新的历史节点，我们要给青年学者更多的表达机会。因为他们能够代表未来，他们是推动中国经济发展的重要力量。
上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、教育部长江学者、中国发展研究院执行院长陆铭在发表《从七普看人口流动》的主题演讲时表示，根据七普数据，我们观察到人口老龄化和少子化的趋势。
之前推出的二孩政策，在短时间内让出生人口数量有提升，但大概一年到两年的时间其效应就开始消退。中国经济发展水平的提高，伴随生育率下降的趋势，也跟其他国家出现的规律是吻合的。
陆铭认为，经济发达的大城市，养孩子的成本主要有两方面。一是住房，二是教育。中国大城市生活成本比较高，特别是房价高，有供给侧的原因。在大城市，住宅用地供应不足，公租房的建设是滞后的。这样形成的高房价，加上较高的教育成本，导致大家不愿意生孩子。这个问题应该从供给侧解决，压制需求，不是解决问题的办法。
陆铭表示应该增加住房的供应。尤其是房价非常高的城市，还要强调公租房要转向长租。在教育方面，应该增加教育资源的总量，改善它的结构和布局来缓解教育资源的紧张，把应该由学校教育承担的课外辅导和培训的需求转入到公办教育系统里面来。
从七普数据来看，中国还出现了其他的趋势，这些趋势可以应对老龄化和少子化。一方面，城镇化稳步推进，七普的数据比2020年度公布的年度城镇化率数据要高出4个百分点。
另一方面，中国约四分之一的人口处于流动人口的状态，中国人口流动的趋势没有逆转。经济相对有活力、发展水平较高的地区老龄化和少子化的趋势更明显，外来人口的流入在补充这些地区的劳动力供给。
关于什么是平衡，以及人口向经济相对发达地区移动是否会导致区域间发展不平衡，陆铭认为传统意义上对于区域间平衡的理解，不叫平衡而是均匀分布。
真正的平衡发展，要追求的是人均意义上的平衡。我们对比中国、美国和日本的数据，发现一个国家的经济在现代化的过程中，会出现所谓“在集聚中走向平衡”的过程，经济和人口向少数地区集中，但是不同地区的人均差距不断缩小。
从经济规律的角度来讲，在集聚中走向平衡，不仅背后有深刻的经济学的道理，而且符合国际经验。
在中国这样的趋势是好的，一方面经济的集聚带来了效益和创新，克服人口老龄化和少子化的趋势，从另一方面来讲全国范围和局部范围都正在出现人均GDP差距缩小。
如何顺应这个过程？陆铭认为，第一，应该深化户籍制度改革。推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。
第二，“地随人走”已经成为趋势，超大城市需摆脱“开发强度”桎梏。应该完善土地管理体制，让优势地区拥有更多发展空间，增强其对外来人口的承载力。
第三，加强流动人口子女的教育投资。为步入高收入国家做准备，建议尽快普及12年教育，其重点对象是农村户籍儿童。
加强在人口流入地的教育均等化，促进留守儿童和进城随迁子女在城市获得更优质的教育。
第四，收缩城市和农村减量规划。条件好的地方集体经营性建设用地入市。农村地区的土地要深化改革，闲置的宅基地如何让农民更多的获得交易权和收益权，这是接下来要深化研究和在实践上要加快推进的。
以下为演讲实录：
非常感谢，我讲一个比较简单的话题，从七普的数据开始我们思考中国的人口流动的问题。
这次七普数据出来以后大家首先关注到的是人口老龄化的趋势。60岁以上的人口占到中国超过18%，其中65岁以上的人口占到中国总人口接近14%。
从数据来看，如果省份去看，除了西藏之外其他30个省份65岁以上的老年人已经超过7%，如果从地区的分布来看，我们有12个省份65岁以上的老年人口已经超过14%。
如果看分布，主要是分布在两类地区，一类地区是经济比较发达的地区，还有一类是一方面国有比重比较高，当时在执行计划生育政策执行的比较好，同时最近又成为人口流出地的地方，特别是东北。
在应对人口老龄化的过程，还出现了另外一件事就是少子化，我们在育龄妇女的总和生育率已经降到1.3，有的超大城市已经降到只有0.7的水平。
我们从独生子女政策过渡到了二孩政策，在很短的时间内让中国的出生人口数量有提升，但是这个效应大概一年到两年的时间就开始消退。
随着中国经济发展水平的提高，生育率有下降的趋势，也跟其他国家出现的规律是吻合的。
随着经济的发展，一个地方如果收入水平越高，那么生育率越低，从横向比较来讲中国大城市因为收入水平比较高，女性生孩子、养孩子的成本相对高一点，所以生育率低有正常的成分在里面。
但低生育率也与一些政策因素有关。在有一些地区特别是经济发达的大城市，非常重要的养孩子的成本有两个方面，一个是住房，一个是教育的成本，这跟供给侧的影响有关。
在居住方面，住宅用地的供应不足，公租房的建设是滞后的。尽管在最近这些年，在中央的统一协调下，提出这方面的要求，特别是人口流入的大城市，要增加公租房的供应。但长期来讲，我们还要更重视这个问题。
要解决，应该从供给侧解决。当我们一旦看到房价高就觉得是炒作，一看到教育培训发展好、收费比较高就觉得需求侧是不是非理性，就希望把价格降下来。
实际上，我们更应该考虑在价格上涨背后是不是有短缺的问题，所以我认为最根本的办法是应该增加住房和教育的供应。
尤其是在房价非常高的城市未来发展公租房的时候，还要强调在公租房里面还要转向长租，这就使得中等收入和低收入阶层通过租房子满足自己的居住要求，在这样的方面应该加大投入，而且还要实现在获取教育资源方面“租买同权”。
在教育方面也要加大投入，特别是公办教育的投入。通过增加教育资源的总量，改善它的结构和布局来缓解教育资源的紧张，能够把应该由学校教育承担的课外辅导和培训的需求转入到公办教育系统里面来。
应对我刚刚讲到的人口老龄化和少子化的趋势，在中国还出现了其他的趋势，这些趋势可以看做是应对老龄化和少子化的办法。
第一个就是城镇化，在七普数据出来之前社会有各种各样的议论，有人认为中国城镇化率不能再提高了，还有人认为中国城镇化率提高的动力是不足的。
但是七普数据出来告诉我们，中国的城镇化已经达到64%，这个比重已经超过了而且是大幅度超过了之前我们在每年一月份公布的经济和社会的统计公报里面按年度所公布的数据。
按照那个数据我们的城镇化率在2020年大约是60%，也就是说七普的数据比年度公布的数据要高出4个百分点。
根据我刚刚所讲到的人口老龄化和少子化的趋势，从人口数量的空间布局来讲，更多的人口从农村转移到城市，本身就意味着城市地区存在着旺盛的劳动力的需求。
所以在七普数据公布之后，我个人认为关于中国的城市化率会放缓或者停滞的想法，可以抛弃幻想了。
第二个事情我最近经常在讲的就是，我们在七普数据公布之前有一些想法是人口从欠发达地区向发达地区，从小城市向大城市流动的趋势未来会逆转，有人认为以后会发生大规模的农民工返乡的趋势。
七普数据告诉我们，我们的流动人口总规模是接近3.8亿，而我们按照年度的经济和社会统计公报公布的农民工的数量是2.7亿。
虽然这两个数据不完全可比，因为今天的流动人口里面还包括城市和城市之间的流动人口，但是大家知道流动人口总规模里面绝大多数是农民工群体。
中国今天大约有四分之一的人口就处在流动人口的状态，这样的状况也有力的回击了之前一些说法，好像中国人口流动的趋势未来会被逆转。
其中要注意一个数据，跨省流动人口的比重大概可以占到三分之一左右，这些人口流动到了经济相对有活力，发展水平比较高的长三角、珠三角地区等城市群及大城市周边的地区。
上海在过去10年里面增加了185万人口，而广东人口已经达到了1.26亿，在过去十年增长了2171万，更具吸引力。
大家可能会说这两个放在一起比较是不是不科学，一个是市一个是省，但是我想告诉大家的是，在人口空间布局里面，广东的人口大量增长，其实就集中在广州佛山、深圳东莞这样的珠三角地区。
其中我们看一下上海和广东的对比。在人口大量流入到经济发达地区的时候，我们曾经有过一段时间严格控制超大城市的人口。
当时有一个判断就是建立在上海总人口已经2400多万，人口太多了，可是今天我们来看一下城市的人口，有大量的认识需要做深刻的更新。
比如说，到底什么叫城市。我最近有一个朋友问我中国接下来第四城或者第五城会是谁？
我说这个问题我没法回答，因为要回答这个问题先要弄清楚第一城是谁。大家说，肯定是上海。
错！我接下来要讲的问题是我们如果更新我们对于城市的看法，会对今天我们的认知会有新的看法。
比如说今天用夜晚灯光的这个图来看中国从面积意义上来讲，谁是最大的城市。
你可以看到我们的上海的夜晚灯光跟周边的城市，并没有形成连片发展的态势。但是如果我们看珠三角，广东和佛山是连片发展的，深圳和东莞是连片发展的。
我们看一下广州和深圳的人口统计，广州在七普的数据里面是1800多万，而它临近的佛山是950万。
表面上看这两个城市的人口都比上海少，但是广东和佛山的关系相当于上海的浦东和浦西，但是如果把这个城市称之为叫“广佛市”呢？
它的人口就2800万了，换句话说如果像上海这样的城市真的要去控制城市总人口，如果我们让浦东变成浦东市，上海人口不就控制住了吗？
我们再来看深圳和东莞，深圳的人口接近1800万，东莞成了一个新的人口达到千万的城市，深圳和东莞之间地理上是联结在一起的，还不如浦东和浦西之间远呢，如果我们把深圳和东莞连起来叫“深莞市”呢？
这个城市人口是2800万，我要提醒大家注意“深莞市”的面积仅仅只有上海的三分之二，在这个连成片的都市发展地带的意义上，中国今天的第一城应该叫“广佛”，第二城应该叫“深莞”，上海最多能够排到第三城。
所以我讲的意思是，如果我们不把基本的概念和规律认识清楚，我们在公共政策上会出很多的问题。
以上海为例，给大家看三个数据，首先看一下上海大于60岁的人口所占的比重，是23.38%。
大家都知道上海因为经济发达，人均的预期寿命比较长一点，所以人口老龄化比较严重，当人口老龄化严重的时候就会出现劳动力的需求，所以有大量的外来劳动力补充了上海劳动力的供给。
如果我们看上海15-59岁人口所占的比重是接近67%，这是超过全国平均水平的。
我们之前经常讲上海的劳动供给数据里面有一个引用，就是上海的劳动力人口有超过一半是不具备上海的城镇户籍的外来人口，这里面还不包括已经拿到上海户籍的外来人口。
所以在老龄化和少子化的趋势下，外来人口的流动在补充一些地区的劳动力供给不足。
第三个数据就是0-14岁学龄儿童的比重，在上海的比重是9.8%，是全国最低的。
这个比重低大家首先想到的就是少子化，但是往深里想，0-14岁的比重是最低的，15-59岁的比重是全国平均水平以上，这两者的差别是什么含义？
这就意味着有大量的人口作为劳动力补充上海，但是他们的孩子没有在上海接受教育，这里面有相当一部分就是留守儿童的问题。
由于没有把城市的定义和城市的人口到底怎么看待这个问题搞清楚，所以我们在一些好像看上去人口特别多的城市，采取控制人口政策。
结果就是人口相对控制不住的，——至少你是控制不住劳动力的，——而在公共服务（特别是教育）的提供上我们是严重滞后的。
我们的人口到底出现什么样的流动趋势呢？
我给大家看一下我们在2015年的人口普查的数据和七普数据出来的结果。
我们在2015年的普查数据里面，根据常住人口减掉户籍人口的口径，可以看到中国的人口流动的趋势。
其中你们可以把红色的区域理解为人口流入的区域，蓝色的区域是人口流出的区域，人口流动方向就两句话可以概括，第一往沿海地区集中，第二在内陆城市是往包括省会城市在内的大城市集中。
最近的普查数据是怎么样的？因为我们看的是从六普到七普的变动，这个变动有两个因素导致，一个是自然增长，还有一个就是人口的流动。
我们主要看右边，出现红色的人口增长的区域跟我们前面讲的人口流动的方向是高度一致的，换句话说，在过去的这段时间里面，人口流动的趋势根本没有出现任何意义上的逆转，还是在往沿海地区和中西部中心城市周围在进行集中。
这样的长期趋势，带来的对于中国经济的担忧，就是如果长此以往中国是不是会发生区域间的发展不平衡？
我十多年来一直在试图努力扭转的另外一个深刻的误解，就是我们追求区域间发展平衡我们到底在追求什么？
我们传统意义上对于区域间平衡的理解，我一直称之为这不叫平衡，这叫均匀分布。如果我们把它理解为均匀分布，现代经济所要求的集中、集约、集聚的发展跟均匀分布是天然矛盾的。
大家会说平衡发展不重要吗？不是，我想说平衡要追求的是人均意义上的平衡。人均意义上的平衡不和集聚矛盾吗？
为了回答这个问题，我给大家看三个国家的对比，这是中国、美国和日本，我们在每张图上画了三条线，红色的线表示美国的城市和城市之间GDP规模的差异，规模差异越大说明经济集中在少数地区，用基尼系数度量GDP规模差距达到0.7，也就是说美国的经济是集中在少数地区的。
第二条蓝色的虚线是美国的城市和城市之间人口规模的差异，它也是高度集中的。
当美国的经济和人口同时高度集中的时候，美国的人均GDP是怎么样的？是最下面的点线，它的人均GDP差异是非常小，地区间人均GDP基尼系数只有0.1。
再看日本，日本经济的集中程度和人口的集中程度都略低于美国，但红色所表示的城市间GDP的集中程度和蓝色的虚线所表示的人口集中程度之间也是非常接近的。
当经济和人口同步向少数地区集中的时候，日本也出现了人均GDP在城市间的差距低，因为经济和人口是同步向少数地区集中的。
大家可以这么理解，当经济和人口同步向少数地区集中的时候，如果每个地区在整个国家当中所占的GDP份额和人口份额非常接近，那每个地方的人均就大致是一样的。
接下来我们再来看中国，中国城市间的GDP规模差距今天是处在日本的水平，但是人口的集中程度是远远滞后于美国的水平或者是日本的水平。
也就是说，中国的问题是人口集中的水平跟GDP的集中水平之间有差距，当经济集中了而人口却没有充分集中的时候，那么地区间人均差距就大了。
好消息是蓝色线表示的人口集中程度在缓慢的上升，同时人均GDP的差距在逐渐下降。
一个国家的经济在现代化的过程中会出现所谓叫“在集聚中走向平衡”的过程，即，经济和人口向少数地区集中，但是不同地区的人均差距不断缩小。
我们最近的研究不仅看了整个国家的比较，我们也看了一些省份。
我们看了经济发达的广东，看了经济欠发达的安徽，看了大家担心一城独大的四川、湖北、河南，因为大家觉得郑州集聚度越来越高。
在坊间我们称之为虹吸效应，在我刚刚讲的代表性省份，都纷纷出现了人口向省会地区集中，但是城市和城市之间的人均差距在不同程度上出现了缩小的趋势，这难道不好吗？
由于讲了这样的问题以后，我最近讲的另外一个表述就是改革要下决心。
从经济规律的角度来讲，在集聚中走向平衡，不仅背后有深刻的经济学的道理，而且符合国际经验。
而且中国这样的趋势是好的，一方面经济的集聚带来了效益和创新，缓解了人口老龄化和少子化的趋势对经济增长的负面效应，从另一方面来讲全国范围和局部范围正在出现人均GDP差距缩小。
所以我接下来所讲到的几个方面的改革，都是为了顺应这样的过程，让这个过程能够更加兼顾效率和平衡。
为了这样的政策目标，首先要做的就是深化户籍制度改革，这现在不光是学者的呼吁，其实已经形成中央层面户籍制度改革的方向。
在去年中共中央关于深化要素市场化改革的意见里指出，要推动超大、特大城市调整完善积分落户制度，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认，未来的目标要建设在城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务方面要与常住人口挂钩，推动公共资源按常住人口规模配置。
就在不久前所公布的浦东社会主义建设引领区的指导意见里面，也把公共服务按照常住人口进行配置作为努力方向。
这个意义上，在十四五期间，我想重点需要推进的是城区常住人口500万以上的特大和超大城市的户籍制度改革，尤其是那些长期、稳定就业居住的这些人群的落户过程。
这个问题如果解决了，人口可能可以更加顺畅的向人口流入地、老龄化比较严重的地区流动。这个对整个国家缓解老龄化的趋势是有好处的，可以延长中国人口的红利。
既然有了这个趋势，土地该怎么配置呢？我想地要随人走。以前我们不是这样做的，以前是在人口流入地限制土地供应，但是把大量的建设用地指标配置到了人口流出的地方。
政策制定者当时想，这样的做法能够帮助欠发达地区建工业园，能够吸引人口回流。事实说明，不会的。
既然这样，在土地管理方面中央层面已经提出，要增强土地管理灵活性，要为优势地区能够提供发展空间。
未来在建设用地指标方面，现在中央提出要探索建立全国性的建设用地指标，还有补充耕地指标跨地区的交易机制。
其中在人口大量流入特别是房价比较高的地方，前面已经讲了在供给侧需要的改革。
现在需要进一步的去改革，怎么做？
第一在总量上，要增加人口流入地城市建设用地的供应。
第二在结构上，要把低效率利用的工业用地和商服用地能够向住宅用地转换。
第三个就是在给定的建设用地特别是住宅用地上，能够建更多的商品房包括公租房，公租房以后要转向长租。
再接下来第四个就是要放松容积率管制，可以在符合安全标准、生态标准的情况下把楼建得更高、更密一点。
第五是保障安全的情况下，对城中村这样的成本不是很高，但是对相对低收入群体是城市的落脚点的居住形态，要增加包容度。
接下来就是人力资本投资，应对老龄化和少子化除了改善劳动力资源的配置效率以外，另外一个有效的措施就是通过持续加大人力资本投资改善人口的素质和质量。
中国当前处在什么样的情况？
有两句话，从进步速度的角度来讲，中国当前人均受教育年限在出现非常明显的改善。
但是如果用发达国家做参照，在OECD的发达国家人均受教育年限要比中国高3-4年，中国现在人均受教育年限在9-10年左右，中国很快就会变成一个在人均GDP意义上的高收入国家。
当达到这样的阶段以后，如果我们的人力资本水平不能进一步提高的话，那么未来的可持续发展的动力就没有了。
关于教育，怎么提高、提高谁？
我提出的观点就是重点是农村户籍的儿童，因为城镇户籍的儿童即便国家不普及12年的义务教育，我们在城市里的孩子基本上都要上过高中的，哪怕是职业高中。
中国如果要变成人力资源大国，就要大幅提升农村户籍的孩子的教育。
他们的父母在城市打工，大量的孩子在农村接受教育，从短期来看就是家庭分离和留守儿童的问题，从长期大家想，在农村地区和小县城里接受的教育能不能迎接未来中国的产业升级换代和现代化？
所以面对这样的问题，如果我们看到城市化以及人口跨地区流动是一个长期趋势，让在农村地区居住和生活的孩子跟他们的父母一起进城，一方面能够实现家庭的团聚，另一方面能够让更多的孩子在他父母工作和生活的地方接受教育，提高他们教育的质量。
这个问题我希望在今天的呼吁下能获得越来越多社会的共识。
这决不是说外来人口来了要分城市人口的蛋糕的问题，而是要不要在为中国的长期发展打下基础的问题，这是国家战略的问题。
如果人口流入带来更多的教育资源的需求的话，国家和城市能做的事情就是借助于经济发展带来的“蛋糕做大”效应，再加大教育投入，改善教育的数量、质量、结构和空间布局。
我最近一直在呼吁的就是我们在人口大量流入的大城市，要尽早的为有可能未来中国将普及12年义务教育的时候产生的大量高中需求做准备。
有朋友问我是不是可以谈一谈未来带来教育的内卷化？
只有当教育资源非常有限的时候大家才会恶性竞争，但是教育资源是可以加大投入的，我们今天应该尽早为未来所增长的教育需求去做准备。
学校和医院不一样，医院可以用闲置的商务楼，但是学校一定是要建在居住区附近的。
现在既有的教育体系没有为人口的增长配置中小学，尤其是对于新增的外来人口，我们没有充分的配置中小学，尤其是高中，未来等城市在国家普及12年教育的趋势下必须要建高中的时候，恐怕连教育用地都没有了，这就是非常遗憾的事情。
我再次呼吁，增加教育投入（包括高中建设）这件事，在人口大量流入的大城市可以说刻不容缓。
当我们讲到有一些地方会出现持续的人口流入，那么有一些地方一定会出现持续的人口流出，这个人口流出就会带来收缩城市和农村的人口逐年减少的过程。
为了迎接这样的挑战，我们需要放弃的另外一个幻想，就是不要再幻想很多城市今天出现了人口负增长，未来人口会回流，也不要去幻想今天农村出现了空心村的现象，未来我们是不是通过某些政策可以让年轻人回流。
年轻人会回流一部分，但是这部分的回流是伴随着更多的人可能从农村离开，因为城市化率会提高，既然这样我认为对于农村地区的发展和中小城市的发展就要做以下几件事情。
第一在条件好的地方，在大城市周围的农村可以逐渐的进行城镇化，特别紧要的事情就是条件好的地区集体经营性建设用地要入市，来满足城市人口增长带来的住房需求。
第二，在另一些地理位置欠佳的地区，人口的持续流出就会带来土地和基础设施的闲置，这样一来造的房子要减量，说通俗一点就是闲置的要拆了，如果不拆的话你要继续的投入维护。
而在减量规划的过程中，一方面减少维护费，第二在减量规划的过程中还会产生建设用地指标，未来这个指标可以进入市场进行交易，还可以给本地带来一笔收入。
随着人口的减少，公共服务的提供更加多的向中心城区集中，提高公共服务的质量和效率。
最后就是农村地区的土地要深化改革。今天在农业土地改革里面是走的所有权、承包权和经营权三权分置的改革。
但是宅基地呢？人口逐渐流出以后，农村宅基地出现了大量闲置，有数据说30%-40%的农村宅基地都是闲置的，而且特别提醒大家，这些农村里的人口是持续减少的。
所以接下来在农村地区闲置的宅基地如何让农民更多的获得交易权和收益权，这是接下来要深化研究和在实践上要加快推进的。
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