网络时代五眼情报联盟的调整： 战略引导、机制改进与国际影响

情报分析师

全国警务人员和情报人员都在关注

摘 要：［目的／ 意义］五眼情报联盟积极向网络空间调整，将对全球网络空间的安全及治理产生深远影响。对此进 行分析，有助于认识“五眼”发展趋势，为我国国家情报和网络安全相关研究提供参考。［方法／ 过程］通过梳理历史 线索、事实材料和学术文献，从网络战略、情报机制和国际影响 ３ 个方面，分析“五眼”在网络时代的调整适应过程。 ［结果／ 结论］五国出台网络空间安全战略，确立了主要的共同威胁挑战和应对措施，引导“五眼”聚焦于网络空间。同时，五国通过机制改进举措，大幅度扩展在网络空间的情报行动能力，特别是加强网络威胁情报领域的紧密合作， 以巩固“五眼”在网络空间的情报优势。这在国际关系方面带来了网络备战升级、网络空间治理分化、信息产业风险 等影响。

关键词：五眼情报联盟；情报合作；情报改革；网络安全；通信情报；网络威胁情报

０ 引 言 

五眼情报联盟源于英美两国在二战期间建立的信 号情报合作关系。当时，双方订立《英国政府密码学 校与美国战争部关于某些“特殊情报” 的协议》 （ Ａ⁃ ｇｒｅｅｍｅｎｔ ｂｅｔｗｅｅｎ Ｂｒｉｔｉｓｈ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｃｏｄｅ ａｎｄ Ｃｉｐｈｅｒ Ｓｃｈｏｏｌ ａｎｄ Ｕ． Ｓ． Ｗａｒ Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｉｎ ｒｅｇａｒｄ ｔｏ ｃｅｒｔａｉｎ “Ｓｐｅｃｉａｌ Ｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅ”），同意全面交换各自对轴心国 陆军、空军及秘密机构的信号进行探测、识别和监听所 得的信息以及对其加密机制进行破解的方法。同时加拿大、澳大利亚、新西兰作为英国自治领，也在战争 期间参与英美情报合作，利用其地理位置优势监测外 国通信。战时的信号情报合作在战后得到了延续和加 强，其目标范围扩大至所有的外国政府、军队、党派、机 构以及为上述实体服务的个人，内容涉及所有可能含 有军事、政治或经济价值的外国通信。两国于 １９４６ 年 ３ 月签订最高机密级的《英美通信情报协议》 （Ｂｒｉｔｉｓｈ－ ＵＳ Ｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎ Ｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅ Ａｇｒｅｅｍｅｎｔ， ＢＲＵＳＡ）， 同意保持战时建立的通信情报合作关系，全面交换关 于外国通信的情报产品以及相关的情报技术，还规定 了自治领机构与两国达成通信情报交换协议的条 件［１］ 。该协议虽然只有英美两方签署，但事实上涉及 五国。以此为基础，五国在通信情报领域形成了紧密 合作的联盟结构，即五眼情报联盟或者简称“五眼” （Ｆｉｖｅ Ｅｙｅｓ） ［２］ 。

“五眼”情报合作主要服务于美国及其盟友的全 球安全战略。在 ７０ 多年的发展演变过程中，“五眼” 长久不衰，被誉为国际情报合作的“黄金标准”，这很 大程度上缘于五国具有共同的文化、价值观和安全威 胁，以及建立全球情报监视网的共同利益［３］ 。冷战时 期，“五眼”情报合作的核心任务是遏制苏联，通过监 听苏维埃国家公民、党政军官员、宗教领袖的通信以及 截获政府机构传递的政策文件，了解其国防军事状况、 民众政治倾向变化、工农业生产和财政经济发展状况 等［４］ 。进入 ２１ 世纪以后，五国决策层希望“五眼” 能 够进一步调整，以适应新的全球威胁与挑战。

其中，网络空间被认为是前所未有的新威胁来源， 是当前五国面临的严峻挑战之一。２０１８ 年 ６ 月，五国 前国家首脑和军事高级官员曾就“五眼” 在应对新兴 威胁方面的重要意义举行研讨会，认为网络安全问题 极大地改变了情报世界，同时互联网是新的情报资源， 而“五眼”在网络空间方面的合作还远远不足，建议在 网络领域加大投入［３］ 。在 ２０１８ 年 １１ 月的阿斯彭网络 峰会上，五国情报机构现任高级官员则指出，当前西方 国家面临日益突出的虚假信息、选举操纵、网络犯罪、 供应链漏洞以及国家间网络攻击竞赛的风险，对此，信 号情报机构应当承担起验证威胁信息、发现威胁来源、 威慑威胁者的职责［５］ 。

在此背景下，五国如何调整战略方向，引导“ 五 眼”适应网络时代的新要求？五国通过哪些情报改革 举措，实现“五眼”向网络空间的转型？“五眼”情报合 作转向网络空间，将对当前国际关系产生什么影响？本文通过梳理历史线索、事实材料和学术文献，对上述 问题进行分析解答。

１ 战略引导 

“五眼”情报合作的有效性，最终取决于其能否为 五国共同的安全战略提供支持。从五国的政治地位来 看：ａ．美国在战后成为“五眼”组织体系的领导者，凭借其全球霸权地位，在设定安全议题、制定合作规范方面 占据主导地位；ｂ．英国在战后实力衰落，自治领也出现 离心趋势，为此采取其惯用的“离岸制衡”策略，灵活 地利用英美特殊关系实现其安全利益，但也因此将自 己绑定在美国的战略轨道上；ｃ．加拿大、澳大利亚和新 西兰并非英美协议的签署者，但不被视为第三方，而是 作为合作国家（ ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｎｇ ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ），允许通过补充 协议的方式加入英美通信情报合作体系，如 １９４９ 年 《加美通信情报协议》 （ＣＡＮＵＳＡ Ａｇｒｅｅｍｅｎｔ） ［６］ ；ｄ．加 拿大与美国是目前世界上最紧密的双边关系，特别是 在军事和安全领域，在面临具体的安全问题时，加拿大 常常别无选择，只有与美国合作，分享国家安全方面的 秘密信息［４］ ；ｅ．澳大利亚和新西兰对外安全目标的实 现，也有赖于其与美国的安全同盟关系。考虑五国的 国防安全实力和国际政治地位，实际上“五眼”的情报 合作在很大程度上受美英两国安全战略的影响。 

１．１ 网络空间战略地位提升 

“９·１１”事件之后， 网络空间的安全问题开始上升为“高政治”议题，成为 美国及其盟友的决策层所关注的重点。 

１．１．１ 反恐战略与网络空间的融合 

在 ２００１ 年 “９·１１”事件中，美国遭受了自“珍珠港”事件以来最 严重的安全威胁。这对美国的国家安全政策造成了前 所未有的冲击。美国政府遂将“打击全球恐怖主义和 防范恐怖组织攻击” 调整为国家安全战略的首要目 标，并且着手进行情报与安全体系改革，使传统的情报 与安全机构能够在现代反恐任务中发挥更好的作用， 特别是防止国家关键基础设施遭受攻击。而网络空间 被视为“全国关键基础设施的神经中枢”，据此，美国 在 ２００３ 年率先出台了首个旨在保护网络空间的国家 战略。

１．１．２ 大国竞争与网络空间的融合 

２００９ 年奥 巴马上台后，改变了小布什政府以打击恐怖主义为主 的国家安全战略，期间经过“重返亚太” “亚太再平衡” 的战略调整［７］ ，到 ２０１７ 年特朗普政府时期，“国家间的 战略竞争”成为美国国家安全的首要关切［８］ 。其中， 中国和俄罗斯被视为挑战美国权力、影响力、利益并且 试图使美国安全和繁荣走向衰落的主要“竞争对手”。在此过程中，虽然大国竞争取代了反恐战争的战略重 心地位，但网络空间议题并未因此边缘化。恰恰相反， 网络空间被视为大国竞争的新高地，进一步融入了美 国及其盟友的最新安全战略。

１．２ 出台国家网络安全战略 

近年来，五国都出台 了国家安全战略或网络安全战略（见表 １），将日益频 繁而复杂的“恶意网络活动”（ｍａｌｉｃｉｏｕｓ ｃｙｂｅｒ ａｃｔｉｖｉｔｙ） 列为国家网络空间面临的最主要威胁，并且确立了应 对该项威胁的两个主要途径：一是减少网络系统的脆 弱性，二是威慑恶意网络活动者。

１．３ 确立网络威胁及挑战 

“恶意网络活动”一词 概括了几乎所有的网络空间威胁源。从五国的网络安 全相关战略来看，其具体含义包括： 

１．３．１ 恶意活动的主体可能是国家行为者和各种非国家行为者。如战略竞争对手、外国情报机构、犯 罪分子、恐怖组织、内部人士威胁等。 

１．３．２ 恶意侵害的客体包括公共、私营部门或个 人使用网络空间的利益。如关键基础设施的正常运 转、商业网络服务的可用性，公私部门及个人的秘密信 息，受网络影响的政治选举和社会秩序等。 

１．３．３ 恶意活动的方式主要是指对脆弱目标实 施网络攻击，以及后续的窃密、勒索、洗钱、信息影响等 行动。“网络攻击” 有时就是恶意网络活动的口语化 的表述［９］ 。奥巴马关于“美国网络行动政策”的《第 ２０ 号总统政策指令》（ＰＰＤ－２０）将其定义为“未经美国法 律授权或未依照美国法律，试图损害或影响计算机、信 息、通信系统、网络以及由计算机系统控制的基础设施 的机密性、完整性或可用性的活动” ［１０］ 。

此外，作为全球信息技术领域遥遥领先的强国，美 国还关注竞争对手对其网络空间支配地位的挑战，将 确保“由美国发明的互联网”跨境互访、开放自由作为 战略目标之一，将他国以安全或反恐为名而限制互联 网开放自由的做法视为一项政治性威胁［１１］ 。其提出 的“捍卫互联网开放自由” 的战略目标也得到了其他 四国网络安全战略的认可和支持。 

１．４ 政府应对网络威胁及挑战的措施 

在五国的 网络安全战略中，政府是应对上述网络威胁和挑战的 主要角色，其主要措施包括：

１．４．１ 整合网络安全职能 

由于网络信息化涉 及几乎所有的领域，网络安全的需求和责任分散在各 个领域。对此，美国确立了由各机构首席信息官（ＣＩ⁃ Ｏｓ）负责本机构的网络安全风险管理、由国土安全部 负责所有联邦民用网络系统及关键基础设施安全、由 国防部和情报界负责所有国家安全相关网络系统安全 的分工体系［１２］ 。其他四国则在信号情报主管机构下 建立了国家网络安全中心机构，整合全国层面的网络 安全职能，如表 ２ 所示。 

１．４．２ 利用公私伙伴关系 

与陆地、海洋等传统 意义上由自然资源构成的国家主权要素不同，网络空 间主要是由人造资源构成的复杂系统，其资产权属和 整体运行由公共和私营部门共享，并且越来越多的私营部门成为网络空间的建设者、运营者或使用者。 这 些私营部门管理的联网关键基础设施可能成为恶意活 动的目标或工具，若其未能采取措施防止网络威胁，将 给公众和整个国家带来的重大损害，因此私营部门必 须承担网络空间安全的责任［１３］ 。而政府必须寻求与这些私营部门建立伙伴关系，彼此协作保护网络空间 安全［１４］ 。其中，政府主要通过供应链管理、设定政府 采购标准、关键基础设施风险评估、共享威胁信息，以 及推动调查取证所需的“电子监视” 及计算机犯罪相 关立法等措施［１１］ ，维持与私营部门的良好伙伴关系。

１．４．３ 威慑恶意网络活动者 

威慑是使潜在的 恶意活动者知道其攻击行为的后果，并且追踪这些恶 意活动者，采取一切可用工具对其进行反击，使其承担 相应后果［１５］ 。其关键在于准确地对恶意网络活动进 行溯源和归责。但由于网络空间具有匿名的特点，将 网络攻击归责于某个国家或非国家行为体时常常面临 巨大困难［１６］ 。

对此，美英两国提出要强化网络威胁情报能力和 网络反击能力，准备对恶意网络活动者施加强力的威 慑。美国 ２０１８ 年《国家网络战略》要求情报界发挥其 全球领先的全源网络情报能力，实现对恶意网络活动 的识别和归责，并准备启动“网络威慑倡议”，与同盟 国家共享情报信息、共同宣告恶意活动责任者、互相支 持制裁行动等［１１］ 。英国则提出“国家进攻性网络计 划”，将国防部和政府通信总部的能力联合起来，通过 侵入对手的系统或网络实施打击，剥夺对手在网络空 间和现实空间攻击英国的机会［１５］ 。 

２ 机制改进 

特定的历史条件推动着“五眼”情报合作的变革。这些历史因素如安全威胁认知的变化、情报工作体系 的变化、泄密曝光事件等，如表 ３ 所示。近年来，随着 五国网络安全战略的出台，恶意网络活动威胁、网络威 胁情报任务、信息安全相关立法等因素促进“五眼”情 报合作发生新的演变，以适应网络时代的情报需求。

２．１ “五眼”情报合作的基本框架 

“五眼”情报合 作包括一系列正式和非正式的国际机制。其中最基础 的依据是 １９５５ 年《英美通信情报协议》 （ ＵＫＵＳＡ） 及 其政策附件和补充协议。其他双边或多边的安全合作 协议也常常被视为“五眼”正式机制的一部分，如《澳 新美安全条约》（Ｔｈｅ Ａｕｓｔｒａｌｉａ，Ｎｅｗ Ｚｅａｌａｎｄ ａｎｄ Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ｔｒｅａｔｙ，ＡＮＺＵＳ）、 《 美澳松树谷协议》 （Ｐｉｎｅ Ｇａｐ Ａｇｒｅｅｍｅｎｔ） 等［１７］ 。此外，各国指导对外信 号情报合作的相关法律政策都是“五眼” 情报合作的 重要内容。根据这些文件资料，“五眼”合作框架可分 为以下两个方面： 

２．１．１ 跨国协调机制 

在 １９５５ 年《英美通信情 报协议》中，“五眼”协调机制包括 ３ 个层次：ａ．最高层 次是美国通信情报委员会和伦敦信号情报委员会，二者分别代表两国军方和非军方的所有通信情报职能单 位，负责制定、修改通信情报相关协议，审查双方与自 治领机构签订的通信情报协议，对情报合作产生根本 性的作用；ｂ．中间层次是美国国家安全局和英国政府 通信总部，二者负责制定通信情报交换和信息材料传 递的具体细则，并且运营着主要的通信监听站、信息传 输线路等基础设施；ｃ．最低层次是各国派出的联络官， 联络官可与所驻国家的所有通信情报职能单位进行沟 通，负责推进信息的直接交换，确保各方能够获得予以 共享的情报信息，同时帮助安排情报交换会议。

此后，随着各国国家情报体系的重组演变，“ 五 眼”高层协调机制有所扩大，意味着情报共享领域的 横向延伸。例如，美方最高协调者已经由通信情报委 员会转变为国家情报委员会，而国家安全局则在国家 情报总监办公室的政策指导下开展与第二方的合 作［１８］ 。此外，２０１３ 年启动的五国部长级会议 （ Ｆｉｖｅ Ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ Ｍｉｎｉｓｔｅｒｉａｌ Ｍｅｅｔｉｎｇ）、２０１７ 年成立的五眼情 报监督审查委员会 （ Ｆｉｖｅ Ｅｙｅｓ Ｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅ Ｏｖｅｒｓｉｇｈｔ ａｎｄ Ｒｅｖｉｅｗ Ｃｏｕｎｃｉｌ）等都在协调“五眼”情报合作方面 发挥着重要作用。 

２．１． ２ 信息共享机制 

英美两国在协商达成 １９４３ 年“特殊情报”协议时，就明确要求必须是“全面 的”情报交换，即除非例外情况，各方原则上应交换其 掌握的所有通信情报相关的信息，尽可能减少情报交 换的障碍。为此，两国在 １９４４ 年建立了“英美线路”， 在墨尔本、珍珠港、华盛顿、伦敦、科伦坡的 ５ 个情报站 以及印太司令部、第三舰队司令部、第七舰队司令部之 间建立一个传递通信情报材料的通道［１］ 。这套信息传 输系统在战后得以保留下来，美国国家安全局和英国 政府通信总部据此建立了计算机系统直连线路，双方 在对等安全保密措施基础上可以访问通信情报产品和 相关技术信息。

“全面交换”至今仍然是“五眼”情报共享的基本 要求，各方通过相互派驻联络官、专业分析员、联合行 动人员、访问交流人员以及年度会议、特殊邮件、计算 机系统直连等方式，实现原始流量、情报产品和相关技 术报告的交换［１９］ 。除非涉及一方特殊利益或经一方 请求而予以保留，但各方须尽量减少这种例外情况。

美国除派驻第二方国家的联络官外，还派出进驻 第二方信号情报单位或密码分析单位并受对方指导和 控制的派驻人员。这些派驻人员经授权，可直接访问 机密的信号情报系统数据库或数据集，为对方的信号 材料分析处理及密码破译提供支持。除联络官和派驻 人员之外的其他人员则需经特别的程序，才可访问相 应的情报信息系统［１８］ 。而第二方国家的信号情报单 位在满足和遵守美国法律、安全、监督规范的条件下， 可通过联络官渠道，访问美国所拥有的信号情报信息。

２．２ 信号情报向网络空间延伸 

紧密的跨国协调 和信息共享机制，为“五眼” 信号情报需求提供了支 撑。２０ 世纪 ９０ 年代，随着互联网的出现，“五眼”高层 考虑针对未来可能发生改变或新出现的事物而重新审 视信号情报合作事项［１９］ 。 

２．２．１ 通信情报的相关概念 

信号情报兴起于 第一次世界大战，随着通信技术和密码技术的发展而 不断演变至今。它具体分为通信情报、电子情报和仪 器信号情报 ３ 个子类。其中，通信情报是其最常见的 含义，是指对以有线、无线及其他电磁方式传输的外国 通信（不包括出版、宣传和广播）进行监听和研究的过 程，以及从中产生的情报信息和技术材料［１］ 。

二战结束后，五国都保留了密码分析团队，组建通 信情报职能机构，负责通过通信监听和密码分析，获取 外国军事、政治和经济情报。但由于获取通信内容的 活动如监听、电子监视等容易侵犯公民隐私，因此各国 通过立法对其设定了相应的授权机制和实施规范。例 如，美国 １９６８ 年《综合犯罪控制和安全街道法》 规定 了执法机构通过“监听” 获取通信内容所需的法庭授 权条件，１９７８ 年《外国情报监视法》规定了总统可通过 司法部长授权特定机构以“电子监视” 手段获取外国 通信情报信息，其定义如表 ４ 所示。

２．２．２ 互联网时代通信情报新特点 

但在互联 网出现以后，通信传输方式和应用模式发生巨大改变。在此背景下，美国、英国和加拿大等修正了相关的法律 概念，将通信情报范围扩展至互联网领域。如美国 １９８６ 年《电子通信隐私法》新增了“电子通信”和“电 子通信系统” 的术语，将具备存储电子通信功能的计 算机设施也纳入了通信系统范畴，同时修正了“监听” 的定义，将其扩大至“获取电子通信内容”。此外，该 法还规定了获取计算机设施中存储的电子通信内容以 及在电子通信系统中使用电子记录器和追踪装置的条 件。２００１ 年“９·１１”事件后，美国通过《爱国者法》，将 “监听”和“电子监视”手段可获取信息的范围向现代 互联网系统进一步扩展。

英国针对互联网应用规模的迅猛发展，于 ２０００ 年 出台《调查权力规范法》，规定了在电子通信系统中实 施通信监听、数据获取、请求解密等所需的法定条件；２０１６ 年的《调查权力法》则修正了相应的授权机制，并 且增加了关于设备干扰、大规模通信监听、大规模获取 数据的实施规范。加拿大在 ２００１ 年修订《国防法》， 明确了通信安全局（ＣＳＥ）的情报授权机制，使其可以 从全球信息基础设施获取并使用信息，以提供外国情 报，其中包括互联网通信数据［２０］ 。 

２．３ “网络威胁情报”任务兴起 

网络威胁情报原 本是网络安全产业界的一项新兴业务，是指关于网络 威胁者的情报。它通过人力的和技术的收集分析，在 全球范围内持续监测黑客组织的活动以及网络犯罪活 跃的秘密站点，形成综合性情报或证据类信息，可以帮 助监管者对网络威胁进行事前预警和事后归责［２１］ 。如今，网络威胁情报也开始成为信号情报机构的业务 之一。

２．３．１ 信号情报机构的网络威胁情报任务 

网 络威胁情报任务主要针对关键基础设施等重要国家资 产所面临的网络威胁，收集分析威胁信息，为溯源和归 责恶意网络活动提供支持。由于信号情报机构在收集 和处理网络威胁信息方面具有优势，因此通常由信号 情报机构主导该项任务。五国的信号情报机构都成立 了网络安全中心机构，承担着网络威胁情报整合、分 析、共享的主要职能（见表 ２）。其他情报机构也在其 专业范围内提供与网络威胁相关的情报信息或证据信 息，协同应对恶意网络活动威胁。 

２．３．２ 将网络威胁情报提升为战略任务 

近年 来，美国情报界不断提升网络威胁情报的战略地位。《２０１４ 年国家情报战略》提出了“网络情报”的任务目 标，要求收集评估外国活动者的网络计划、意图、能力、 行动等，及其对本国国家安全、信息系统、基础设施、数 据资料的影响等情况。２０１５ 年，美国国家情报总监建 立“网络威胁情报整合中心” （ＣＴＩＩＣ），与国家反扩散 中心、国家反情报与安全中心、国家反恐中心并列，将 情报界的网络威胁情报分析工作进行整合。《２０１９ 年 国家情报战略》则用“网络威胁情报”一词取代“网络 情报”，将其确立为情报界的 ４ 大基本任务之一。 

２．４ “五眼”情报扩张的新挑战 

“９·１１ 事件”后， 五国以反恐和国家安全为名义，大幅度扩展在网络空 间的情报收集范围。 但这种过度扩张很快面临一系列 新挑战。

２．４．１ 伦理挑战

２０１３ 年 ６ 月 ５ 日起，《卫报》 《华盛顿邮报》 等媒体根据斯诺登（Ｅｄｗａｒｄ Ｓｎｏｗｄｅｎ） 提供的内部文件，披露美英情报机构及其“五眼”同伴 的网络秘密情报项目。这些秘密文件经陆续爆料，引 起了国际舆论的巨大反响，给“五眼”情报合作带来严重的伦理危机。“斯诺登事件”后，美国国内公众抗议 情报机构的网络监控侵犯个人隐私，盟友伙伴也因遭 受秘密监控而表示愤慨，参与“棱镜计划”的主要互联 网企业力图与国家情报项目撇清关系或保持距离［２２］ 。 

２．４．２ 技术挑战

主要包括：ａ．大数据挑战。美 国国防部高级研究计划局（ＤＡＲＰＡ）执行主管加布里 埃尔（ Ｋａｉｇｈａｍ Ｊ． Ｇａｂｒｉｅｌ） 指出，使用现有技术处理 “大数据”犹如大海捞针，美军面临信息过载问题，涌 入后端情报分析部门的数据洪流难以应对［２３］ 。ｂ．端 到端消息加密应用。一些网络服务商启用了端到端消 息加密，使情报机构难以获得所需的内容。对此，美、 英、澳政府曾致信 Ｆａｃｅｂｏｏｋ 公司，要求其消息服务加 密不得阻碍政府调查犯罪的工作。ｃ．技术生态优势被 削弱。美英两国长期把控产业链上游优势，借助遍布 全球的技术生态优势，开发出高效率的情报工具。然 而，随着中国在 ５Ｇ 等新兴信息技术领域崛起并占据 越来越多的市场份额，美英等国面临网络工具效力削 弱的困境。 

２．４．３ 国际环境挑战 

“斯诺登事件”后，许多国 家意识到“五眼” 在网络空间的情报活动对本国信息 安全带来巨大风险，开始通过网络安全立法，加强个人 数据保护，限制数据跨境流动，防止他国情报机构通过 其海外科技公司访问通信数据。 这给“五眼” 跨境获 取和共享外国情报增加了阻碍。 主要的外部挑战因素包括：ａ．２０１８ 年 ５ 月，欧盟 《一般数据保护条例》（ＧＤＰＲ）开始生效。该条例适用 范围极其广泛，任何收集、传输、保留或处理涉及欧盟 成员国个人数据的组织机构均受该条例约束，都需要 满足严格的数据权利保护要求，同时，这些个人数据的 跨境传输也受到严格的限制。ｂ．俄罗斯于 ２０１９ 年 ４ 月通过《互联网主权法》，准备建立自主域名服务系 统，并且减少与外部互联网的依赖性，确保本国互联网 在无法连接外国服务器的情况下仍然正常运行；同时， 还要求服务商须使用政府的加密工具对消息流进行加 密，浏览器必须使用政府支持的根证书颁发机构等。ｃ．许多国家开始推行数据本地化政策，限制数据跨境 流动。如巴西、印度、新加坡等国家自 ２０１８ 年以来出 台网络安全或数据保护相关的法律法规，强调数据本 地化的同时，限制数据跨境流动。 

２．５ 机制改进举措

在网络时代，“五眼”情报合作 的发展面临两方面因素的影响：ａ．积极因素，即信号情 报向网络领域的延伸趋势，以及新兴的网络威胁情报 任务需求；ｂ．消极因素，即通信情报面对着伦理争议、 技术难题和国际法制环境挑战。在此背景下，五国通 过高层协调机制、信息共享机制方面的改进措施，调整 通信情报相关的法律规制、技术应用，使“五眼”情报合作进一步适应网络时代的要求。 

２．５．１ 加强网络威胁情报领域合作 

在 ７０ 多年 的发展历程中，明确的外部威胁始终是“五眼”情报合 作的驱动力和伦理基础。 ２０１３ 年 ７ 月起，“五眼”开始 通过五国部长级会议（ Ｆｉｖｅ Ｃｏｕｎｔｒｙ Ｍｉｎｉｓｔｅｒｉａｌ Ｍｅｅｔ⁃ ｉｎｇ）的形式，协调各国对威胁的认识，其中，网络威胁 是近年来五国部长级会议关注的重点（见表 ５）。

事实上，“斯诺登事件”后，五国开始在全球网络 安全议题上更加高调。在 ２０１７ 年爆发的 ＷａｎｎａＣｒｙ 和 ＮｏｔＰｅｔｙａ 网络恶意程序事件中，“五眼”相互通报威胁 情报信息，共同将网络攻击归咎于朝鲜和俄罗斯。此 外，在 ２０１９ 年 １ 月开始，美国政府以网络安全为由，在 国际上劝说其同盟国家采取措施限制华为公司参与 ５Ｇ 网络建设，对此呼吁，“五眼” 国家积极响应，其信 号情报机构的官员在多种新闻媒体和会议场合表示拒 绝在其敏感网络中采用华为 ５Ｇ 产品，其真实意图耐 人寻味。 

２．５．２ 建立跨境数据共享机制 

随着各国加紧 数据保护立法，实行数据本地化政策，美国在承认数据 保护必要性的同时，也开始积极引领实现同盟国范围 内的数据跨境共享。２０１８ 年 ３ 月，美国通过《澄清合 法的域外数据使用法》 （ ＣＬＯＵＤ Ａｃｔ），对 １９８６ 年的 《电子通信隐私法》进行修正，确立了请求位于境外的 美国电子通信服务商提供其用户通信数据时所需的授 权机制，以及外国政府出于打击严重犯罪的目的而请 求访问美国电子通信服务商所控制或持有的通信数据 时所需的条件。这项法律使美国政府可以通过遍布海 外的美国网络服务商访问更多的通信数据资源。ＣＬＯＵＤ 法的另一部分条款，还给签订国际合作 协议留下了空间，使美国政府还可进一步通过盟国的 网络服务商访问用户数据。２０１９ 年 １０ 月，英国与美 国签订了 ＣＬＯＵＤ 法双边合作协议，同意两国执法机 关在调查恐怖主义、有组织犯罪、儿童色情、网络犯罪 等严重犯罪案件中，在获得适当的授权后，可直接请求 访问对方国家的网络服务商所存储的数据。通过这项 双边协议，两国互相调取网络公司的数据仅需授权令 的相互认可，大大提升了合作效率。与此同时，澳大利 亚和加拿大也正在与美国协商达成 ＣＬＯＵＤ 法框架下 的双边合作协议。这些双边协议的签署，有助于形成 “五眼”联盟范围内的电子通信数据共享。 

２．５．３ 规范通信情报活动

此前美国《外国情报 监视法》主要强调“美国人” 权利保护的原则［２４］ ，“斯 诺登事件”后，该原则备受质疑。美国于 ２０１５ 年出台 《美国自由法》对其进行补充，在有关电子监视的多处 规则中重申公民权利保护的要求。同时，奥巴马政府 制定了《第 ２８ 号总统政策指令》 （ＰＰＤ－２８），要求情报 界澄清和改进信号情报工作流程，特别强调所有公民 无论国籍和居住地其合法的隐私权益都应当得到尊 重，并且限制大规模信号情报收集行动。根据该指令， 美国情报界的 １２ 个涉及信号情报工作的机构分别公 布了新的信号情报政策及规程，对国际社会关注的公 民权利保护问题作出了回应［２５］ 。英国同样在“斯诺登事件”中备受舆论谴责，其通 信情报活动还面临着来自欧盟法律制度的制约。２０１４ 年英国通过《数据保留与调查权力法》，对通信监听授 权、权力的域外适用、评估监督机制等进行了修正，但 该法案仍未能平息争议，最终被英国高等法院及欧洲 法院裁定为非法。因此，英国于 ２０１６ 年出台了《调查 权力法》，调整了话语表达方式，将隐私保护放在首 位，对非法通信监听和非法获取通信数据等行为做出 了规定。根据《调查权力法》的要求，英国内政部还首 次发布了《通信监听实践守则》 《大规模获取通信数据 实践守则》等操作手册，作为通信情报活动的合规性 指南。

２．５．４ 引进前沿信息技术

美国在新兴信息技 术领域走在世界前列，强调信息技术给“五眼”带来情 报优势的重要性，并防止竞争对手获得这样的优势。获得大量数据对情报界而言是一个关键机遇，美国要 求将情报工作重点放在“增加和利用信息”上，拓宽数 据收集途径和加强分析洞察能力。 

人工智能技术有助于缓解情报数据收集和分析的 繁重压力。美国国家情报总监于 ２０１９ 年 １ 月发布《使 用机器增强情报（ＡＩＭ） 计划》，提出情报界向人工智 能转型的多阶段目标，并强调“五眼” 伙伴国家的参 与，共同提升人工智能转型所需的数据质量和数量。

云技术可以为分布式的大量情报数据提供统一的 分析处理方案。美国《提升情报界云计算战略计划》 指出，情报界需要云计算基础设施，建立“可互操作” 的生态系统，促进对数据和云计算机能力的充分利用。此前，美国中央情报局和国防部先后启动“商业云规 划”（Ｃ２Ｅ）和“国防基础设施联合规划” （ ＪＥＤＩ），准备 提供基于商业云服务的数据存储、计算和分析能力，这 两项计划将促进政府与微软、ＡＷＳ、甲骨文、ＩＢＭ、谷歌 等科技巨头的伙伴关系。

量子信息科学包括量子计算、量子通信、量子传感 ３ 个领域，相关的技术性突破将给现有的信息生态带 来颠覆性的影响。２０１８ 年 １２ 月，美国通过《国家量子 计划法》，通过加大对量子信息科学与技术的支持、规 划和协作，确保美国在量子信息科技领域的领先地位。其中，量子计算技术的研发对密码学影响最大，能够极 大地减少破解非对称密码体系的运算量，这刺激着国 家加强后量子时代的密码学研究，有必要在量子计算 机被研制出来前，尽快创建和使用新的密码体系［２６］ 。

３ 国际影响 

作为全球安全和情报议题领域最紧密的国际合作 组织，“五眼”向网络空间转型，推动网络空间问题的 “安全化”，将给国际关系带来深远影响。

３．１ 网络备战升级 

“五眼”情报合作源于战争，与 战争事项有着密切联系。进入网络时代，五国强化网 络空间威胁意识，将网络空间确立为军事行动域，加剧 国际网络战风险。 

３．１．１ “网络珍珠港”与“网络 ９·１１”概念 

在 历史上，“珍珠港事件”和“９·１１”事件对美国本土造 成巨大打击，导致美国对战争的态度发生转变。美国 政府极力防止类似的突袭事件发生在网络空间。２０１２ 年，美国前国防部长帕内塔（Ｌｅｏｎ Ｐａｎｅｔｔａ）在演讲中指 出，敌对国家对关键基础设施实施网络攻击，可能造成 一场“网络珍珠港事件”，美国不能等到袭击发生之后 才开始重新组织力量防御网络攻击。此后，“网络珍 珠港”“网络 ９·１１”多次出现在美国高级官员的言论 中［２７］ 。这种概念为威慑恶意网络活动者和武力还击 恶意网络活动构建了伦理基础。 

３．１．２ 将网络空间确立为军事行动域 

美国国 防部和北约组织都将网络视为与陆地、海洋、天空并列 的行动域。“网络行动”被定义为“采用网络能力在网 络空间或通过网络空间实现军事目的”。美国国防部《网络空间行动战略》 提出美军要有能力打赢任何领 域的战争，包括网络空间。为此，美国军方建立了网络 司令部（ＵＳＣＹＢＥＲＣＯＭ），由美国国家安全局局长担 任司令，２０１７ 年该司令部升级为第 １０ 个联合作战司 令部，负责计划、协调和指挥网络行动。 

英国首相布朗表示，“正如 １９ 世纪我们必须在海 上确保国家安全和繁荣，２０ 世纪在空中确保国家安全 和繁荣，我们同样必须在 ２１ 世纪确保英国在网络空间 的安全，从而给予公众和企业在该领域内安全活动的 信心”。为此，英国将投入 ２ ２００ 万英镑为陆军建立网 络行动中心［１５］ 。澳大利亚和新西兰则认为，地理位置 已经不足以阻隔来自网络空间的威胁，因此也强调建 设网络空间的行动能力。

３．１．３ 恶意网络活动可能触发网络战

上合组 织、红十字国际委员会、《塔林手册》等都对“网络战” 的含义作出过解释，但含义仍然存在激烈争议，并未取 得普遍性的共识。尽管如此，国际社会客观上正面临 越来越高的网络战风险。随着各国军方不断提升网络 行动能力，任何网络攻击事件都可能触发国际冲突甚 至战争。其中，情报机构对恶意网络活动者的溯源、归 责将在很大程度上影响国际冲突的发展。

美国在海湾战争期间就显示了其“制电磁权” 能 力，此后提出“制信息权” “网络中心战”等战争理念， 不断提升网络空间军事行动实力。在具备网络行动优 势的情况下，美国一方面在国际场合强调要将《武装 冲突法》适用于网络空间［２８］ ，另一方面积极建立反击 恶意网络活动的机制。２０１１ 年美国《网络空间国际战 略》提出要保留美国使用军事力量反击网络攻击的权 利，奥巴马政府据此出台 了 网 络 战 政 策 ＰＰＤ － ２０。２０１８ 年 ８ 月，特朗普签署新令，推翻 ＰＰＤ－２０，并且可 能准备出台旨在更快启动网络反击的新政策。其他四 国也积极响应，近年来多次参与“网络卫士” “网络旗 帜”等演习，强化对网络攻击的应对准备及联合行动 能力。

３．２ 网络空间治理分化 

“五眼”成为各成员国在 网络安全议题上紧密联系的纽带，通过划分同盟、伙伴 和竞争对手，加剧了全球网络空间治理体系的分化。 

３．２．１ 打造网络空间国家联盟

五国在网络安 全议题上保持高度的一致性，将对抗目标直指俄罗斯、 中国、朝鲜、伊朗等国家，主要方式就是联合情报机构 和网络安全公司对所谓的恶意网络活动进行溯源和归 责。２０１４ 年以来，美国接连在国际上指控对手国家实 施恶意网络活动，其归责结论得到其他“五眼”国家的 支持。其中，２０１７ 年全球爆发 ＷａｎｎａＣｒｙ 和 ＮｏｔＰｅｔｙａ 恶意网络攻击事件，“五眼”国家公开指控朝鲜、俄罗 斯分别实施了这两起攻击活动。２０１８ 年美国《国家网络战略》提出的“国际网络威慑倡议”以及“网络空间 国家联盟”也反映了这一趋势，表明美国准备率先在 “五眼”、志同道合的传统盟友范围内形成阵营，从而 主导全球网络空间的治理。

３．２．２ 第三方国家努力扩大影响力

处在“五 眼”与其竞争对手之间的第三方国家也希望在全球网 络议题上发挥作用。其中，“斯诺登事件”显示法国和 德国也长期属于“五眼”情报监视的受害者，两国政府 在网络安全议题上与“五眼”国家保持距离，在国际上 积极以打击网络犯罪和保护公民权利的倡议扩大在网 络空间议题上的影响力。２０１８ 年 １１ 月法国巴黎举办 互联网治理论坛，法国政府主导发布《网络空间信任 和安全倡议》，得到 ５０ 多个国家和 １３０ 家公司团体的 支持，但美国、俄罗斯和中国均未参与。而与此同时， 捷克、波兰等国则积极向“五眼”靠拢，在 ５Ｇ 安全、“华 为事件”上响应美国的呼吁。 

３．３ 影响信息产业 

情报活动与信息产业部门密 切相关，“五眼”向网络空间的转型也对信息产业的发 展产生影响。 

３．３．１ 情报界与网络安全产业界紧密协同 

情报界是网络安全产业界的主要客户之一，其信号情报、 威胁情报、风险管理等关键业务都需要产业界供应前 沿的产品或服务。同时，情报界还负责对关键基础设 施、敏感信息应用系统的网络安全风险评估，与产业界 维持紧密的公私伙伴关系。情报界与网络安全产业界 紧密合作，二者相互促进。在 ２０１７ 年对 ＷａｎｎａＣｒｙ 网 络攻击事件的溯源过程中，英美两国政府以及谷歌、微 软、赛门铁克等网络安全公司空前联动，最终将这起事 件归责于朝鲜。其中，情报机构借私营公司之力实现 任务目标，而网络安全公司常常在其中名利双收。 

３．３．２ 参与遏制他国信息技术发展 

５Ｇ、人工智 能等新一代信息技术为后发国家的崛起提供了重要的 机遇。但美国政府强调保持其信息技术全球领先地位 的重要性，极力维护领先地位所带来的“ 垄断性收 益”，其中也包括信息技术带来的情报优势。对此， “五眼”通过相关的网络安全风险评估机制，渲染中国 科技的安全风险，参与遏制中国信息产业的发展。２０１２ 年美国众议院情报特别委员会曾发布报告，认为 中国可能利用电信公司实现恶意目的，给美国关键基 础设施带来风险。在 ２０１８ － ２０１９ 年的中美经贸摩擦 中，这成为美国限制对华技术出口以及限制中国华为 公司进入当地 ５Ｇ 市场的主要借口。此外，在 ２０１９ 年， 美国国务卿蓬佩奥多次以安全风险为由劝说“五眼” 盟友及其他国家禁止华为参与 ５Ｇ 建设，给中国科技 公司的生产经营带来负面影响。

４ 总 结 

从对抗轴心国集团、冷战遏制苏联、全球反恐战 争，到当前的大国战略竞争，美英两国及其盟友之间的 情报合作关系都在背后发挥着重要的支撑作用，为联 盟整体赢得情报优势。网络空间兴起后，与国防军事、 反恐安全、产业竞争等领域加速融合。在此背景下， “五眼”加强改进网络相关的信号情报和威胁情报合 作，一方面为保护国家关键基础设施和威慑恶意网络 活动提供支持，但更重要的另一方面是旨在巩固美英 阵营在网络空间议题上的影响力和大国战略竞争优 势。其中，“网络威胁情报能力”近年来越来越多地被 “五眼”用于威慑对手国家，渲染他国网络安全风险， 指控他国实施恶意网络活动。我国作为美国确立的战 略竞争对手，在网络空间治理和网信科技发展等方面 面临巨大压力。对此，我国应坚持总体国家安全观，加 强协调国家情报、网络安全、科技发展等目标之间的关 系，通过技术和机制建设提升对网络威胁的情报溯源 能力，推进我国网络安全和信息科技自主可控发展，同 时在网络空间治理领域寻求更多合作及支持。

本文转自《网络时代五眼情报联盟的调整： 战略引导、机制改进与国际影响》，黄紫斐、刘江韵，情报杂志，2020.04

本期编辑：歪爱木

如有侵权，请联系管理员删除

普及情报思维 传播情报文化

长 按 关 注

【投稿邮箱】

[e-mail]