情报监视的合法性启示：以中欧国家为例

情报分析师

全国警务人员和情报人员都在关注

摘要

  自欧洲发生多起恐怖袭击以来,欧洲情报部门的活动及其权力的扩大便成为公众辩论的中心。讨论的重点主要集中于，基于反恐考虑的大规模监视机制导致的侵犯公民个人权利问题。本文目的是比较中欧两国（捷克共和国和斯洛伐克）情报部门在打击恐怖主义的背景下发展的监视权力。这两个国家的情报部门试图扩大其监视权力,这些企图受到政治反对派、民间社会和法院的批评。

导言

最近在欧洲发生的恐怖袭击以及近年来的移民和难民危机,使国家安全和反恐问题达到了欧洲国家面临的最紧迫挑战之一的程度。这些问题在包括捷克共和国和斯洛伐克在内的维谢格拉德集团国家尤为突出,近年来这些国家在公开讨论和政治运动中发挥了突出作用。对恐怖袭击事件的反应之一是扩大情报机构的权力和权限--包括扩大监视能力。在许多欧洲国家,尽管大众一直在讨论大规模监视在打击犯罪和恐怖主义方面的作用及其对人权和自由的负面影响,但这种扩大还是发生了。推动保护个人权利,特别是在不断扩大的监视范围内保护隐私权的努力，主要来自民间社会部门、宪法法院和欧洲法院。欧洲法院最重要的裁决之一就是关于数据保留指令的裁决,该裁决有效地终止了基于对基本权利的侵犯而大量保留电信元数据的做法。获取元数据仍然是情报机构运作中最有争议的问题，但是为了维护国家安全的目的,中欧情报机构试图为这种访问获得无限的权力。

这些事态发展影响到捷克共和国和斯洛伐克。影响到它们关于安全、情报、监视及其对基本权利的干涉的辩论。在打击恐怖主义方面,这些讨论主要涉及情报机构,特别是民事反间谍组织。正是这些组织在打击恐怖主义、预测问题和减少不确定性方面发挥了关键作用。在中欧和东欧,情报部门在安全领域拥有相对广泛的权力,同时也处于最少的控制之下。

这篇文章的重点是阐述捷克共和国和斯洛伐克情报机构在打击恐怖主义方面的权限改革。这两个国家都是中东欧的一部分，1993年捷克斯洛伐克解体后,捷克和斯洛伐克情报机构的发展出现了分歧。在后共产主义背景下的，各国机构的运作特点为情报活动的不负责任和非法运作创造了条件,这在斯洛伐克尤为严重。

在这篇文章的第一部分,我们将讨论在捷克共和国和斯洛伐克情报机构的运作和对恐怖主义监视的态度方面,合法性意味着什么。然后,我们将转向捷克斯洛伐克的背景,并介绍情报机构在共产主义时代的运作情况,以及这对后共产主义机构的影响。随后,我们将分析捷克共和国在扩大民事反情报监督能力方面的事态发展。

民主控制情报机构及其合法性

寻求民主情报控制的目的是确保情报机构在法律范围内以符合民主规范和标准的方式运作。,这意味着民主情报机构必须是合法的，它们的责任和运作必须确保和公众保持一致，尽管它们在秘密运作方面有着内在的必要性。法律需要界定——处理任何违法行为的权力和责任以及控制机制和法律手段。

而问责机制确保情报的正常运作和保护情报不被政府滥用。"传统上,问责制是以两种方式来保证的-纵向和横向。纵向问责是指等级制度中的不平等之间的关系,在这种关系中,上级行为者要求其下属承担责任。然而,在民主社会中,纵向问责也可能是自下而上的,在这种情况下,公民对其当选代表有判断。横向问责是指国家机构对其他国家机构的约束,表现为权力分工。"在对情报机构的控制方面, Marina Caparini确定了被称为“第三个层面”的第三个问责机制。这是指外国政府、国际组织和非政府组织在追究机构责任方面的作用。"后共产主义的中东欧国家的情报部门在情报问责方面仍然存在重大问题。在捷克共和国和斯洛伐克,情报被滥用和政治化,通过泄密和媒体曝光揭露丑闻,而正式的问责机制正在失败。"这些机构的政治化与人事政治和继续雇用前共产党秘密机构雇员有关。"再加上保密文化的持续存在,情报部门的运作及其增加权力的企图为其合法性造成了问题。将详细讨论其在打击恐怖主义方面的职能发展情况。首先,我们转向民众的合法性和态度。

民众对监视和恐怖主义的合法性和态度

在开始讨论经验案例之前,我们将在更广泛内对公众关于监视、隐私和安全的态度中确定情报机构职能的发展。广泛的公民遵守法律和法律指令被称为民众合法性。

  从2018年5月开始的欧洲晴雨表“行动中的民主”调查显示, 49%的欧盟公民认为打击恐怖主义是即将举行的2019年欧洲选举运动中要讨论的优先主题。虽然恐怖主义没有被确定为优先问题,但在捷克共和国(55%)和斯洛伐克(33%) ,恐怖主义作为第二级问题得分相对较高。民众对恐怖主义话题尤为关注。

捷克共和国的情报和反恐斗争 

  捷克安全情报处是一个机构，主要负责国家安全事务。主要任务是根据捷克情报机构法打击恐怖主义。关于情报部门的法律以及关于安全情报部门的具体法律都是在1994年通过的，与9/11恐怖袭击和随后在欧洲发生的恐怖袭击之后形成的安全气氛截然不同。

  随着恐怖主义威胁在欧洲日益突出，捷克共和国政府批准了一项关于协调情报部门活动的法令，特别侧重于打击恐怖主义。并将独立调查委员会确定为一个机构，集中和评估捷克所有情报部门在打击恐怖主义方面提供的信息。2009 年，捷克共和国警察设立了国家恐怖主义联络点，作为打击恐怖主义的分析站，并与国际安全局和其他情报部门合作。

  2008年4月，时任总理米罗斯拉夫·托波拉内克与国防部长和内政部长一起，对情报部门进行了全面改革，并由众议院国防委员会对情报部门进行监督。这一重大重组将导致设立一个情报机构和一个反情报机构，以及新的供资和监督方法。具体而言，建议对情报部门 实行两阶段控制。除了由议员组成的两个五人委员会外，情报机构还将由一个由宪法法院 院长、最高法院院长、最高行政法院院长、最高审计署院长和监察员组成的独立机构监 督。这一倡议受到反对派和议员联盟的批评52 最终被阻止了。然而，2008年8月通过了一 项关于警察部队的新法律，其中包括修订其他几项法律，包括关于情报部门的法律。本修正案使国际清算银行能够要求其他国家机关提供监测技术支持，这些国家机关是合法的。 

  以获取电信元数据的形式进行大规模监视的能力是2010年另一场政治冲突的根源。2 月，2009年春季至2010年夏季执政的短暂临时政府Jan Fischer向议会提出了一项法律，使 国际清算银行能够访问所有电信和互联网连接的业务和位置元数据。《数据保留指令》 (2006/24/ES)为欧洲联盟的执法工作提供了元数据，该指令规定保留信息，如呼叫者的身 份、呼叫的时间和长度以及电信公司两个呼叫者的位置以及互联网提供商的业务和本地化 数据。

  在 捷 克 共 和 国 ， 2005 年 《 电 子 通 信 法 》 （ 第 5 号 ） 对 该 指 令 进 行 了 修 改 。127/2005Coll。)。捷克立法要求保留情报和国家尽管在打击犯罪或减少犯罪方面没有明显进展。因此，侵犯隐私权的程度不能以它在打击 犯罪方面取得的进展为理由。宪法法院于2019年5月22日公布了拒绝撤销数据保留立法请 求的决定。法院认为，对元数据获取的监管是充分的，不偏离欧洲标准。 2015年对欧洲领土的恐怖袭击为所有欧洲国家加强安全提供了强大动力。捷克共和国也提出了在扩大 “激进伊斯兰”和在互联网上日益增加的伊斯兰宣传方面加强情报力量的问题。尽管国际清算银行在其1996年和1997年的年度报告中承认其收集了有关国际恐怖主义的信息，但2011年的年度报告首次提到了在互联网上进行圣战宣传和在国内穆斯林社区传播“有争议 的思想”的威胁。对捷克共和国国内“宗教激进化”和“逐步执行伊斯兰法律”威胁的明确监测载于2013年年度报告。在2015年，国际清算银行声称，一个原教旨主义伊斯兰主 义者，其收入来自一个未披露的阿拉伯国家，生活在这个国家，并进行了“宗教活动”。由于这一收入可能来自可疑组织，安全情报处要求从税务当局和银行账户数据获取信息。这 是根据《情报服务法》修正案实现的。于2015年9月通过。该修正案还允许在窃听特定个人时获取更多关于呼叫者的信息。所有这些信息都取决于司法搜查令。

   2015年12月，民粹主义右翼政党黎明-全国联盟(Usvit-Narodni Koalice)在议会提出了反恐 怖主义立法，该立法反映了斯洛伐克议会在同一个月通过的立法。拟议的反恐法律包括对包括《刑法》在内的16项法律的修正。其中包括一些有争议的建议，例如对恐怖主义嫌疑犯的自动 拘留、助长恐怖主义的刑事责任、甚至将支持恐怖主义罪扩大到资助与恐怖主义间接有关的活 动。 这一提议受到了其他方面的强烈批评政治上的政党和政府与政府声称，拟议的立法是的不系统地侵犯了几项基本权利和自由。

   随着网络犯罪和网络恐怖主义的发展，数字领域对情报机构的活动具有重要意义。2017 年，议会讨论了一项关于军事情报权力的新法律。它的新权力将使军事情报局能够将“黑 柜”——网络防御的技术手段——放置在捷克互联网提供商的网络上，从而捕捉用户通信、电子邮件、社交网络上的活动和网站访问习惯。这一提议受到了政党和专业组织的强 烈批评，理由是相称性、侵犯权利和监督不足，因为这些行动在大多数情况下不需要法院 批准。这种批评来自政治反对派，以及专业组织，如捷克律师协会。 截至2019年5月，议会尚未通过这项修正案。

斯洛伐克的情报和反恐斗争

   斯洛伐克主要负责打击恐怖主义的机构是斯洛伐克新闻处。它的职能是在《国家情报系统法》中规定的。与捷克共和国的情况一样，随着恐怖主义威胁的发展， 反恐部门的权限受到若干拟议和实际变化的制约。情报处是一个民事情报机构，负责反情报和情报工作。军事情报部门(VS-Vojenske spravodajstvo)负责防止军事威胁。

   在2007年将《数据保留指令》纳入斯洛伐克法律制度的过程中，对国家信息系统的权限发生了第一 次重大冲突。国防部制定了一项新的情报服务法，其草案于2007年8月提交议 会。在该拟议法律的附带声明中，政府认为，关于情报服务的当代立法已经过时，不能应对日益增长的恐怖主义威胁。新的立法将调整情报机构的职责和业务范围，包括允许情报人员使用火器，以及招聘记者为特工的可能性。然而，对新的立法没有达成共识，最终该提案没有成功。

   令人感兴趣的是，该提案没有提及电信元数据使用的监管。这是由负责电子通信管理的 交通部编写的2003年《电子通信法》修正案中提出的。该提案载有一些规定，使SIS可以无限制地获取有关电信连接的元数据。此外，电信运营商有责任每月向情报部门提供所有 客户的名单。这些变化得到国家情报处以及内政部和国防部的支持。然而，这一建议即 使通过联盟伙伴也无法通过，在民族主义的斯洛伐克民族党(SNS-Slovenska narodna strana)议员的坚持下，这些规定被排除在修正案的最终版本之外。最后，SIS获取电信 元数据的条件是获得法院批准的授权。

   随着电子收费系统(ETS)的启动，SIS的监视能力在2010年又增加了)。该系统自2006年 以来一直在筹备中，ETS运营者的公共采购面临透明度和问责制方面的问题。收费系统的 运作需要在斯洛伐克高速公路上建立一个监测基础设施，该基础设施收集了两类数据。一个是由操作员以电子方式收集的数据-例如车辆号牌、关于车辆的技术信息、车辆驱动的距离以及关于收费程序的信息。订立合同需要第二类数据-车主的个人信息和有关车辆的信息。这一基础设施为个人在全国各地的流动创造了一个潜在的广泛监测方案。2007 年，修订了《铁路警察法》，SIS可以无限制地获取通过ETS收集的所有数据。法律的规定是非常笼统的，进入程序不明确。

    同样，与捷克的情况一样，一些非政府组织和政党认为数据保留做法有问题，这些做法又回到了公共讨论中。2012年10月，经济自由和团结党(SAS-Sloboda a Solidarita)的一群议员向斯洛伐克宪法法院提出了一项关于保留数据的申诉。该投诉是由一家互联网法律研究中心（欧洲信息社会研究所）的律师编写的，该中心已经推动了这一投诉两年，然后找到了政治支持。 宪法法院作出判决将近三年。可以说，它一直等到欧洲法院对数据保留案作出决定。

   2015年初，内政部提出了一项新的《文职情报和军事情报局法》提案。该报告由斯洛伐 克情报局于2013年编写，并提议对情报基础设施进行重大修改，包括将民事情报机构的名 称从斯洛伐克情报局改为民事情报局。新的情报基础设施还将增加在若干领域进行监测的 可能性。它将允许为情报工作目的无限制地获取电信元数据，这是在数据保留受到强烈批 评并受到法院请愿时计划的。此外，新的提案建议规定私营公司有义务预先从一套定义模 糊的电子设备中转移加密密钥。情报机构拥有这些加密密钥将创造在任何时候访问这些设 备的可能性，而不受任何额外限制。除了监督能力外，拟议的新法案还集中了任务分配， 将斯洛伐克共和国安全理事会的权限授予总理。 这一变化将给行动的控制和合法性的可 能性造成重大问题，因为分配服务的权限将集中在行政部门首长的手中，而不是政府的集 体咨询机构。在拟议法案的立法过程中，其他国家机构和民间社会就中央集权、监督和保 护隐私等问题提出了一些主要意见。当SIS接受了一些批评意见时，该建议发生了几处变 化；例如，获取元数据或加密密钥需要法院批准的授权令。最终，它没有成功，这一行为被放弃了。 

    2015年11月，随着《保护隐私不受未经授权使用信息和技术手段法》（第号）的修订， 情报部门以及其他执法机构的监视权力部分增加。404/2015)。该修正案通过添加通过电 子通信网络传输的信息，具体规定了信息和技术监视手段的定义。这一变化意味着SIS将 能够对通过电子邮件、社交网络或Skype或Google Hangouts等软件传输的通信进行监视， 直到那时它才能够正式进行。2015年是欧洲发生恐怖袭击的一年，关于恐怖主义和防止恐 怖主义的手段的讨论也在斯洛伐克的公众讨论中十分突出。政治反应是由社会民主民族主 义党(SMER-SD)政府颁布的反恐立法。当时，妇女事务高级专员办事处本身拥有议会多 数，并成立了一党政府。因此，如果有政治意愿，它就能够在反对派抵抗的情况下推动新 的情报服务法。然而，反恐立法提案包括对宪法的一项修正案，而SMER-SD必须获得更多 的议会支持。宪法修正案于12月8日通过，当时反对党MOST-HID支持。这一变化使涉嫌犯下恐怖主义罪行的人被拘留的时间从48小时增加到96小时。

    大部分反恐立法作为《刑法》修正案提交议会。在2015年11月，对16项法律修正案，在议会中没有得到任何反对派的支持。但SMER-SD自己有足够的选票，对恐怖主义罪行的定义和警察、法院和情报部门的运作作了一些修改。斯洛伐克新闻处获得新的权力，积极收集关于恐怖主义、政治和宗教极端主义、网络威胁和人类移徙的信息。它还获得了“关闭”极端主义网站或宣扬恐怖主义的网站的新权力。它还获得了从闭路电视摄像机或其他捕捉公共空间的设备请求相机或音频记录的权力，如果需要这种记录来保护国家安全。总统安德烈·基斯卡否决了反恐立法，他认为，除其他关切外，新立法不成比例地扰乱了保护国家安全和自由以及保护公民个人隐私的利益之间的平衡。主席还对这些规定可能被滥用于宣布的目的以外的目的表示关切。执政联盟破坏了总统的否决权，议会于12 月21日通过了该法，即在该法提交议会之日。这引起了强烈的批评，因为总统的言论甚至没有被正式考虑，而且表明了对标准立法程序的不尊重。

    结论

   近年来欧洲的恐怖袭击形成的巨大压力，进一步加强并扩大了负责打击恐怖主义的情报机构的监视权力。这些变化可以被认为是合法的，特别是在捷克共和国，它们以多数通过了正常的立法程序。间接修改权限的问题----通过对不同法律的立法修正增加权力----在斯洛伐克尤为凸显，最突出的问题是国家信息系统进入电子收费系统数据库的问题，以及后来关于获取元数据的建议，这些建议尚未成功。

  在这两种情况下，情报机构都试图扩大其获取电信元数据的权力。在引入数据保留指令之后，捷克的BIS已经限制了对元数据的访问。由于欧洲法院对《数据保留指令》的裁决以及随后对斯洛伐克立法的修改，国家情报处大大限制了他们的访问。位置和操作元数据是一个突出的监视机制，它能够跟踪个人的移动及其社会联系和其他信息。因此，它具有高度的侵入性。扩大这种接触的尝试仍然没有成功，目前的立法条例需要法院批准，例如窃听。在捷克共和国，即使当前的保留做法也自2017年以来一直向宪法法院提出申诉。另一个主要分歧是对巴黎恐怖袭击的反应。斯洛伐克政府于2015年12月通过了反恐立法，包括宪法修正案。这项立法包括少量增加监视。

文章来源：

《Intelligence and National Security》

《The legitimacy of intelligence surveillance: thefight against terrorism in the Czech Republic and Slovakia》

本期编辑：SWG

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