情报为何难以主导警务:五眼联盟国家的困境及其根源
情报分析师
全国警务人员和情报人员都在关注
我国公安情报届遭遇的挑战并非孤例。 在本世纪初,ILP 战略提出时,得到了全世界众多国家警务部门的响应,尤其是与英国警务体制相类似的五眼联盟国家全部接纳了 ILP 战略思想。 然而近二十年过去,该战略在落地过程中却遭遇了多方面的挑战。 多年来, 我国公安情报学届对国外“ 情报主导警务战略的报道多以成功经验的介绍为主,对失败的一面谈之甚少。事实上国内外公安( 执法) 情报部门的困境有着极大的相似性。 目前国内还没有研究对西方“ 情报主导警务战略实施所遭遇的困境及其背后的深层原因进行归纳和分析,本研究能够弥补这一缺失,给我国情报主导警务战略实施提供参考。
1
信息基础
1.1
可用数据量少质差 数据的匮乏削弱了情报的生产基础,使分析师们无法产出更有创造力和价值的情报产品。Margon 和 Ratcliffe 的各自对澳大利亚警察局的研究都表明,情报分析师们仅仅依靠现有的内部数据不足以开展深度的情报分析 ,Ratcliffe 在新西兰警察局开展的研究表明有限的数据来源和数据权限限制了分析师们创造力的发挥,无法产生多样化新颖的情报产品 ,Green 等对 IACA( 国际犯罪分析师协会) 的问卷调查结果显示数据匮乏是分析师面临的主要困难,Sanders 等对加拿大情报分析部门的研究发现数据权限是影响情报产品的重要因素。
数据质量不佳也是影响情报产品质量的主要原因。由于内部数据库以及案件报告、盘查报告等非结构化文本形式的报告缺乏相关的录入标准,信息往往延迟和不准确,在此基础上产生的情报也难以有效及时的检测到威胁、提出准确的预警预测。
1.2
信息共享不畅 信息共享是解决数据不足的有效方法,警察部门主要面临着两种信息共享问题:不同警察组织机构间信息共享和统一警察组织内机构内的信息共享。澳大利亚、新西兰、加拿大、英国都已有研究指出缺乏机构间的数据共享极大的限制了情报分析的能力。 美国的机构间情报共享做的更好一些,美国 ILP 最显著的特点就是重视执法机构间的情报共享。 其他四国的 ILP 采用的英国的 NIM 模型,强调的是各个执法机构收集有关于辖区犯罪环境和重点人的数据,分析师主要是根据这些本地信息对本地治安威胁作出分析 ,并没有对情报共享特别强调。
警察部门内的情报共享本质上是一种机构内部隐形知识的共享问题。 在 NIM 模型中,强调的是通过对重点环境和重点人的分析识别威胁,这些关于环境和人的数据来自于一线警官。 例如,警官在路上盘查时的记录,在开展社区警务活动时从居民中了解到的信息或者线人提供的重要线索。 警官们往往出于情报泄露、线人保护以及工作竞争等顾虑,很少愿意与情报分析师分享自己所知道的重要信息 。
1.3
情报搜集能力不足 根据传统的情报工作模型,情报搜集应当是情报机构的基本功能之一,这既包括传统的开源情报搜集、专题调研也包括使用现代信息技术在互联网上搜集信息,分析师应当具有根据情报分析需求开展信息搜集的能力。 然而很多实施 ILP 战略的警察部门中,情报分析部门仅仅承担分析职责, 很少或完全没有能力按照既定问题开展情报搜集。 情报分析师们只是坐在办公室里,被动的从系统里调用信息,开展常规的既定分析。 按照职责定位,分析师的职责就是分析,因此分析师们也从来不去使用研究人员经常使用的访谈、问卷方法根据决策需求主动获取数据,使用的多数是警官们提供的二手信息。 有一些分析师试图从互联网上获取信息,但是却因为技术能力不足、缺乏辅助平台工具无法获得理想的效果。
2
情报分析
情报分析是情报工作流程中的核心,根据迈克· 麦康奈尔的观点,情报流程就是以分析师为中心的一系列反馈回路,情报分析人员则需要根据这个问题不断的调取、搜集信息,同时又要根据得到的信息不断与决策者沟通。在情报分析环节中,最重要的因素就是分析师。优秀的分析师需要具有高超的数据操作技能和丰富的警务领域知识,是情报产出的最关键环节。然而在实践中,情报分析师地位不高、角色不明、能力不强等问题却在很多调查研究中反复出现。
2.1
分析师地位不高、角色不明 五眼国家采用的是宣誓警员( Sworn officer) 和文职雇员( Civilian) 双轨制人事体系,在薪酬待遇和岗位等级上文职雇员并不比宣誓警员更低,警察部门里的 IT 技术人员、法律顾问、行政文员等岗位大多属于不携带武器没有执法权的文职雇员。一般情况下,分析师多数属于文职雇员,也有少量的宣誓警官从事情报分析。在这种双轨制下,有研究者认为是警察文化中的男性父权特征矮化了情报分析,将之定义为“ 女性的、“年轻的( 资历浅) 、从属的”角色。一些分析师认为自己在机构内不被重视, 常常被领导和警官们认为从事的是“ 文抄员”一样的简单工作。由于地位不高,也就常常不受重视,在人员配备、培训、招募时所分配的资源极为有限,还常常被委派以其他工作,同时水平较高的分析师离职率非常高。对分析师们的问卷调查研究还发现,不少分析师和警官们无法清晰的说出分析师的角色到底是什么。尽管两大分析师协会 IACA 和 IALEA 都对分析师的能力提出了标准,但是都没有对分析师的职责进行清晰的定义。模糊不清的职责使分析师和警官都不知道彼此如何开展合作,也影响了分析师的职业满意度。 分析师的职责模糊性主要在于———分析师到底是与决策无关的技术人员还是决策中的重要专家? 分析师是普通的行政辅助人员还是重要的警务工作者?2.2 缺乏警务知识经验 谢尔曼·肯特说过:没有专家就没有情报,然而很多情报分析师队伍中却偏偏缺少警务专家。理想中的 ILP 模型中,情报分析是作为智囊机构参与和支持警务决策的,这就要求情报分析师必须具有警务专家知识,深刻的理解警务,并且具有主动的问题意识和创新精神。因此,情报分析部门必须与实战部门、决策部门建立长期畅通的人才和知识流转机制,才能增长情报分析部门对警务工作的理解,继而有可能提供具有行动价值的情报产品。然而实践中多数分析师直接从社会招聘的,只有很少一部分是来自于警官。很多警察组织在招聘、用人、培训等环节不注重选拔理解警务工作的人才,不重视培训, 不重视分析师与一线警务人员之间的知识交流,又不注重选拔理解情报分析的人才作为情报部门领导,结果就导致情报分析团队整体上缺乏警务知识经验。2.3 数据分析能力不足 分析师一方面需要警务知识,另一方面还需要数据分析技能,但是很多研究都提到了分析师在技术方面的欠缺。Weston 等人在 2019 年一项面向美国、澳洲、加拿大三国的执法情报分析师的研究表明,多数分析师的数据分析能力不令人满意。一些警察机构在招募分析师方面要求太低,招聘来的人既不懂警务也不懂技术,完全依赖 于入职后的分析师培训。加之近些年各国不断削减警察预算,情报分析部门又不被重视的情况,多数分析师们没有机会参加必要的培训。情报部门的分析能力还要依托于能够支撑大数据分析的软件平台建设。同样由于不被重视和预算削减的原因,很多警察机构不给情报分析师们提供能够满足大数据处理和分析需求的数据平台,而技术投入也被研究证明是限制“ 情报主导警务”战略实施成败的直接因素。
3
影响决策
3.1
情报产品不被认可 情报产品是分析师影响警务决策的主要途径。国际犯罪分析师协会认定过四种常见的分析产品类型———犯罪情报分析,战术分析,战略分析、管理分析。NIM 则定义了四种产品———战略评估、战术评估、目标描绘和问题描绘。理论上,这些产品能够为各种警务决策提供有效的帮助,而 在具体实践上却远不如设计中那样理想,调查文献中很多专家、警官和分析师都对情报产品的价值持否定怀疑态度。Adrian 的研究认为,警界领导层几乎无人相信目前的犯罪分析产品具有价值;原英国国家犯罪局副局长尼娜·科普认为,大多数犯罪分析提供的信息都是警官们已经知道的;著名学者曼宁在美国三个大城市警局的调查显示分析师们产出的犯罪分析和制图对日常警务工作没有影响。普通警官们也不认可分析师情报产品的价值,如有被访者表示相比于事前规划, 情报产品更多用于事后总结和解释决策,有的警官们认为情报产品变成了日常惯例性的公文,而不是用来创造性的解决问题的工具,很多警官认为情报产品缺少深入的分析和具有行动意义的建议。情报分析师们也承认,情报产品里很少有思考的成分,他们经常的工作就是把数据做成漂亮图表,这些情报产品的价值并不被警官们认可。
3.2
情报职责被削减 ILP 的本质是基于证据开展警务( evidence-based policing),在理想状况下,警务战略或项目在开展的过程中需要情报的监督和参与。情报分析部门在警务项目开展的过程中应及时跟踪反馈项目进度,及时调整战略和战术目标,为警 务活动提供全流程的情报支持是 ILP 的应有之义。但是,根据对 IACA 的成员调查,目前警务创新项目的评价和跟踪工作多数是外包给大学中的研究机构或警务智库,分析师们反而很少参与警务项目的跟踪评价。其中的原因是情报分析团队的学术能力和独立性都比不上大学或研究所这样的研究能力强且与警察机构没有隶属关系的组织。
4
追问：ILP遭遇困境的根源
4.1
ILP 产生的背景及其理念本质 ILP 战略起源于九十年代末到本世纪初。这一阶段西方社会经济陷入困境,新公共管理理论将私人部门的管理理念引入公共行政部门,公共服务从传统的家长式管理向灵活的、负责的和成本—收益对称的市场机制转变。这个时代也是信息技术进入 PC 机时代,计算机迅速普及,互联网应运而生,大量的管理数据被采集并数字 化,基于数据进行决策的思想方法由于有了技术基础而逐渐流行。 在英国肯特警局开始探索 ILP 实践的年代,也是布莱尔政府开始推行“ 循证决策( Evidence - based decision making) ”的时代。1999 年,布莱尔政府公布的《政府现代化白皮书中》提出了七条核心原则, 在公共政策领域推行循证决策的理念。 在布莱尔的倡导下,很快英国政府出台了一系列的政策、资助了大量的项目、成立了一批研究中心来推动循证决策在公共管理中的运用。
1993 年-2000 年,也是戴维·菲利普斯( Sir David Philips) 任职肯特警局长官的时间。ILP 的思想起源于北爱尔兰皇家警察部队,作为一种面向问题的警务战略出现,被肯特警局采纳。肯特警局的重要做法有二: 首先把报警电话进行分级分类,将警力优先分配给紧迫重要的报警;第二,不再应对式的对辖区的盗窃案件 单个作出反应,而是仔细研究了辖区内的累犯和重点人,提出整体的打击犯罪方案。在这种理念的指引下, 辖区内的犯罪率快速下降, 实现了警务的无增长改善。2000 年 ILP 方法得到了英国内政部的支持,以国家犯罪模型( NIM) 的形式推广到全英,戴维·菲利普斯也于 2003 年被任命为英国“ 国家卓越警务中心”主任,2005年当选为警官首长协会( ACPO) 主席。ILP 战略也因此通过 ACPO 的影响力辐射到全球。ILP 战略内涵与循证决策的主张是高度一致的,例如循证决策强调的数据分析与建模在决策中的重要性,循证决策提倡的重视成本效益分析和评估的主张,循证决策重视的系统方法和理性分析的运用等等,都在 ILP 中有明显的体现。因此,英国实现 ILP 思想的具体战略框架 NIM 也被看作是循证警务( evidence-based poli鄄cing) 的组成部分。ILP 战略本质上是本世纪初，西方公共管理届所倡导的循证决策思想在警务领域的投射。
4.2
ILP 的“异化”与“滥用”循证决策具有其合理性,然而到底该如何理解循证决策? 理性科学决策应当如何与经验智慧结合? 这里又回到了管理决策中经常交锋的两种观点———要在相对简化的世界里寻求最优解和还是在复杂真实的世界里寻求相对满意的解。 只接触到数据的分析师们往往擅长得出第一种解,而天天与辖区各色人等打交道的警官们则擅于做出第二种解,好的循证决策应当将这两种决策方法结合起来。
肯特警局的 ILP 和纽约警务的 Compstat 都是同时代的产物,但是他们并不否定警官们的智慧和经验, 而是召开会议,把数据和科学作为工具为讨论和决策提供情报,并不唯数据论。 在他们的方法中,数据其实并非核心,核心的是在首要领导的组织下开展的基于证据的研判分析活动。 但是在后来的传播推广过程中,却发生变异。在一些警察部门作为 ILP 核心的犯罪分析活动被异化为一种脱离具体情境、由缺乏经验的分析师单独执行、单纯依赖于数学方法和数据的“ 科学冶分析。众多研究中的失败案例中,很多分析师只是简单的把描述统计型情报产品分发给一线警官, 随后没有任何研讨和分析活动来确保后续的深入分析。
ILP 在传播和实践中除了发生上面所说的“异化”,还被广泛的“滥用”。许多西方警察部门对主动警务存在着误解,因此会滥用犯罪分析技术。洛杉矶警局使用的 Predpol就是一个典型的“ 滥用冶案例。该软件可以基于过去一段时间的报警数据预测下一段时间可能出现犯罪的地点,然后利用移动终端派遣警官前往巡逻,自称这种方法为“ 主动警务冶。这种方法不但遭到了一线警官的抵触也受到了学术界的质疑和批评。曼宁等著名学者一再强调 ILP 应与社区警务和面向问题的警务方法的结合,当一个地方成为犯罪高发区以后,应当探寻的是其背后的原因,寻求与社区伙伴合作共同清除掉那些导致犯罪的不利因素,制定整体的解决方案,这才是主动警务的真正含义。例如我国各级公安机关开展的特定类型犯罪的专项打击活动、社会综合治理都可以看作是典型的主动警务。用计算机预测来决定一线警官巡逻的地点,是对主动警务的误解和犯罪分析技术的滥用。
4.3
正确认识 ILP 首先本文想纠正一个翻译错误,Intelligence-led policing 翻译成为“情报主导警务”是不准确的,lead 在这里更多的是“ 引领冶而非“主导”(dominate),正确翻译应当是“ 情报引领警务冶。第二, 警届没有正确的理解ILP的内涵。ILP 本质是一种警务管理哲学,强调了循证方法在警务决策中的重要性。为了贯彻这种理念,五眼联盟国家的警察部门硬性的设置了犯罪分析师、犯罪情报分析师这一岗位或部门, 主要是为了提高警察部门分析和应用数据的能力,帮助他们树立循证决策的思想观念。NIM 以及两大分析师协会提出的犯罪分析产品模型也是为了指导大多数不知如何开展循证决策的警察组织。然而由于很多警察部门并没有充分认识和理解循证决策的本质,因此仅仅是机械的照搬了模型中的岗位和最简单原始的分析模式。由于缺乏后续的培训、交流、讨论,分析师和警官们之间没能建立通畅的知识交流通道,没有探索出符合本部门的情报分析需求和模式,也就难以形成真正的循证决策,使得 ILP 的实施流于表面陷入困境。
对 ILP的认识误区之一就是把数据量化分析当作唯一的证据标准。循证方法应当包括定量和定性分析,证据既可以来自计算机对数据的分析也可以来自富有经验的警务工作者的深刻洞察力。例如国际犯罪分析师白皮书里规定的战术分析的一种———为短期巡逻规划优先巡逻路线,分析师的建议依据的是报警数据和运筹算法,而警官根据的是他对历史犯罪规律、复杂环境、线人线报等多维复杂信息的感知,比分析师的完美数据分析更贴近现实更具有合理性,本质上也是一种“ 循证决策”。在强调“ 让数据说话”的同时也不能放弃“让人说话”,警务工作是与“人”打交道的工作,除了客观理性的数据,人类智慧同样不可替代。
对 ILP 认知误区之二就是忽略了分析师和警官之间的交流和研讨,将分析师的重要性置于警官之上。情报引领警务这句话很容易让人产生是情报分析师的产品引领和指导着警务决策的误解。因此出现了实践中分析师自顾自生产情报产品分发给警官,警官们把情报产品弃置一旁完全不影响决策的现象。实际上, 有效的情报产品必须是分析师与警官智慧共同碰撞交流的产品。那些成功的 ILP 实施案例中,都存在着警官与分析师良好的交流与合作。情报引领警务并非是分析师引领警务,而是警官与分析师合作碰撞出的智慧引领警务决策。
4.4
无权如何引领? 从情报部门所应具备的功能( 信息搜集、情报分析、影响决策) 来衡量,ILP 中的情报部门不是一个真正意义上的完整情报部门。多数的情报部门将信息搜集作为主要业务之一,拥有大量的情报资源,与国家安全和公共安全相关的情报部门还会有法律赋予的特殊权力。但因 ILP战略成立的情报分析部门或岗位既没有自己的信息资源也没有特殊权力,它的信息来自于警方的内部数据库或者其他部门的共享信息,准确的说 ILP 中的情报分析师们只从事数据分析工作,他们即没有法律赋予的特殊侦查权力例如监视通信、网络监听,也没有线人卧底等人力情报资源。正如前文所述,他们中大多数人是没有执法权的文职人员。所以,情报分析师们既不拥有信息资源也不拥有获取特殊信息的权力。
根据权变理论,在组织决策过程中,决策权是随着情景发生变化的。当我们说“ Intelligence - led Policing”的时候,我们希望情报在能够在决策时发挥它的话语权。权力并非凭空而来,组织中常见的权力来源于:位置权力、专家权力、资源权力、政治权利。在决策时哪种权力主导是由决策时的情景需求决定的,当技术不确定高的时候,以专家技能为基础的权力最重要,当信息不确定时,以信息资源为基础的权力就更能左右决策。
那么随着 ILP 诞生的情报分析部门掌握哪种权力呢? 这正是情报分析部门地位尴尬的根源。情报架构中的信息基础、情报分析、影响决策,每一层都蕴含着一种权力,底层蕴含着数据资源权力,中层蕴含着专家权力,顶层蕴含着位置权力。在本文调研的 ILP 实施失败案例中,情报分析部门不掌握任何权力! 底层因为没有被赋予搜集获取信息的职责和权力因而不掌握信息资源,没有资源权力。 中层缺乏富有经验的警官、探员和情报分析技术专家,因此没有专家权力。 在顶层没有机制保障情报在决策中的必要性,因而没有位置权力。 一个没有权力的角色是无法在决策中发挥“引领”作用的,组织中没有权力的部门必定会被边缘化。
5
结论与启示
文章来源：情报杂志
本期编辑：CZS
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