加拿大建立国外人力情报局

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加拿大是否应该拥有国外人力情报机构的问题，就像美国中央情报局（CIA）或英国秘密情报局（MI6）一样，至少可以追溯到1990年代，甚至可以追溯到第二次世界大战结束时，加拿大决定不在国外从事间谍活动。

然而，这个问题经常在学术界、政治界和媒体界重新浮出水面。本文的目的不是要最终解决辩论，而是要回顾在加拿大建立国外人力情报服务（FHIS）的倡导者和反对者之间辩论的要点，同时考虑到当前的国际背景和加拿大情报的最新发展。

在承认加拿大情报部门现有转变的同时，无论加拿大的情报需求是什么，它都不太可能在中短期内建立外国人力情报部门，并且加拿大的情报需求可以在不创建外国人力情报部门的情况下得到满足。

加拿大和国外人力情报

情报活动在加拿大相对不公开，很少成为政治辩论的一部分，不像我们的美国和英国邻国。加拿大安全情报局（CSIS）2021年关于公众态度的一份报告显示，加拿大人对CSIS作为情报机构的职能知之甚少。当向加拿大人提到通信安全机构（CSE）时，只有26%的人说他们听说过它，11%的人可能听说过它。这表明，加拿大人在很大程度上不了解他们的情报机构及其职能。

CSIS成立于1984年，旨在取代加拿大皇家骑警（RCMP）安全局，该局当时被指控通过使用非法的政治间谍活动等手段对情报采取激进的方法。目标是将安全情报转移到民用机构，而不是执法机构。然而，加拿大皇家骑警保留了其在国家安全事务方面的执法任务。

另一方面，CSIS没有警察特权。其任务是调查可能对加拿大安全构成威胁的活动并向政府报告，采取步骤减少威胁，对需要接触机密信息的个人、敏感地点或公民身份、永久居留权、难民保护或其他临时访客的申请人进行安全评估。它还受权应外交部长或国防部长的请求，在加拿大领土上收集外国情报。

加拿大的外国情报概念不是从地理角度来理解的，而是从情报的性质来理解的。因此，虽然CSIS的外国情报收集能力有限，但作为其安全情报任务的一部分，它确实在国外派驻人员。

安全情报涉及《加拿大安全信息系统法》第2节规定的对加拿大安全的威胁：针对加拿大或损害其利益的间谍或破坏活动;威胁加拿大的受外国影响的秘密活动;在加拿大境内或来自加拿大的恐怖主义;以及旨在暴力推翻政府或破坏既定政府制度的秘密和非法行动。外国情报范围更广，被理解为关于外国（即非加拿大）实体的任何情报。

虽然这种区别可能看起来很明显，但现实却更加模糊。首先，根据第16条，CSIS可以在加拿大境内收集外国情报，只要它不是针对加拿大公民或永久居民的，并且只能应外交或国防部的要求。其次，CSIS在多大程度上能够根据其第2条任务收集外国情报以调查对加拿大安全的威胁，这是值得怀疑的。但是，如果有一点很清楚，那就是CSIS在外国情报收集和外国行动方面的能力有限。

第二个主要情报机构是CSE，它是第二次世界大战信号情报拦截和密码分析工作的继承人。CSE的主要任务是保护加拿大政府的信息和计算机系统，收集外国信号情报，并进行防御性和主动性网络操作。

因此，CSE是加拿大的外国情报机构，尽管其任务仅限于信号情报。但是，CSE无法拦截加拿大领土上或来自加拿大公民的信号情报，除非协助其他机构，如CSIS，RCMP或加拿大武装部队。

加拿大确实有一个国外情报机构，但它仅限于信号情报。加拿大的这种特殊性导致一些人提议在加拿大建立一个专门的人力情报机构，然后填补CSIS的假定弱点。

创建国外人力情报局

支持这样一个情报部门的主要论点是什么？首先，外国的人力情报机构将向加拿大提供信息，使其能够根据加拿大根据其优先事项决定收集的信息做出相关决定，特别是在一个不断变化的世界中，依赖盟友的外国情报不再一定符合加拿大的利益。

事实上，正如斯蒂芬妮·卡文（Stephanie Carvin）和托马斯·朱诺（Thomas Juneau）所说，加拿大从盟友那里收到的信息往往反映了这些盟友的优先事项和利益，而不一定是加拿大的优先事项和利益。一些人认为，加拿大可能错过了其决策的重要信息，而收集外国情报的机会将推进加拿大的地缘战略，经济，军事，环境和科学目标。

虽然没有支持或反对建立FHIS，但Farson和Teeple研究了加拿大发展人力情报能力的四种选择，但这些选择似乎都不是解决方案。首先，加拿大可以建立一个新机构，但所涉及的成本（2006年估计约为2亿加元，而目前澳大利亚外国情报部门的5亿加元）可能会超过该国的情报需求 并且不清楚创建这样一个服务是否会受到公众的欢迎。

其次，加拿大可以扩大CSIS的作用，允许它收集外国人力情报并进行秘密行动，但这会引发许多法律问题，尽管这些问题可以得到解决。第三，有可能在已经为外国情报活动提供便利的机构（如全面性教育）中增加一个外国人力情报部分。然而，这样的增加将与CSE的特定组织文化背道而驰，CSE专门关注信号情报。最后，最后一项建议是适度扩大CSIS的外国情报权力和任务。

关于在加拿大建立外国人力情报机构的辩论带回了最前沿。虽然亨斯勒认为这场辩论，至少在学术领域已经结束，但在他第一次发表支持这种服务25年后，他发表了一篇研究加拿大外国人力情报服务问题的文章，重新开启了这场辩论。

作者首先回顾了保守党和自由党等各政府为解决这个问题而长期犹豫和回避的问题，有时认为需要更多的研究（当已经足够时），有时声称这样的服务会损害加拿大的国际声誉。

对于作者来说，情况不仅并非如此，而且反映了政府对什么是外国人力情报机构以及它的作用缺乏了解。最后，他的论点的要点，除了指出加拿大将从它所收到的外国情报中获得独立并且可以获得影响力之外，是加拿大落后于其大多数盟友，并且建立这样一个服务将向加拿大的盟友，特别是五眼联盟表明，它致力于处于平等地位，从而提高其声望。

另一方面，在过去几个月中，许多学术、新闻和情报从业者论坛也重新开始了这场辩论。一些人没有采取立场，现在是时候认真考虑这个问题了，因为加拿大越来越依赖盟国的情报。其他人则指出，建立这种服务以及在国外从事秘密间谍活动的财政和政治代价。然而，即使它要进入国际间谍活动领域，外国人力情报部门也必须至少在追求有价值的信息方面具有侵略性。政府必须准备支持这种侵略性，最重要的是，在失败或泄露给媒体的情况下承担责任。

建立这样一个部门的论点都集中在通过收集和分析外国情报以及过度依赖盟军情报来捍卫加拿大的国家利益上。盟国确实可以决定终止与加拿大的情报共享，尽管目前这似乎不太可能。加拿大需要这样的服务来拥有决策优势，同时在国际舞台上推进其利益。

例如，2002-2003年对伊拉克可能拥有大规模毁灭性武器进行了很好的威胁和情报评估，使加拿大情报部门能够评估出没有足够的证据支持这种可能性。然而，这种正确的情报评估是在没有FHIS的情况下并根据盟友提供的情报进行的。

反对建立外国人力情报局

另一方面，许多人反对建立这样一个情报机构。这对加拿大政府来说将是一个相当次优的政策选择，因为它提出了许多关于这种服务的公共问责制的问题，同时质疑这种情报对决策的有用性。

事实上，目前没有可靠的建议使秘密行动对公众负责，也没有证据表明外国情报对特定政策的选择有直接影响。对于其他人来说，加拿大情报的目的不是广泛监视外国以获得外交政策优势，而是保护加拿大的领土和人民。

斯图尔特·法森（Stuart Farson）1999年的贡献在这场辩论中也采取了类似的立场。根据Farson的说法，加拿大不需要国外人力情报机构，因为加拿大的所有情报需求都得到了满足。他确定了加拿大情报有用的四个领域：商业领域，国家安全，外交关系和国际关系。

在前两个领域，商业和国家安全，情报是向内引导的。加拿大大使馆网络已经很好地提供了外交关系的政治情报，这些大使馆报告了大量信息，这些信息只需要更好地分析和传播。最后，至于加拿大的国际义务，它可以依靠其主要盟友来获得必要的信息。此外，加拿大的担忧之一是不对美国构成威胁，这导致它偏爱内向型情报。

现在是加拿大建立外国人力情报服务的时候了吗？

虽然已经看到了这样一个情报机构的利弊，但主要问题仍然是：加拿大需要它吗？因此，尽管加拿大在很大程度上依赖其盟友的外国人力情报，并且依靠自己的情报对决策有利，但目前尚不清楚加拿大是否需要为此目的提供新的服务。斯蒂芬妮·卡文（Stephanie Carvin）和托马斯·朱诺（Thomas Juneau）一致认为，在提高加拿大收集自己的情报并进行自己的分析的能力的同时，减少对盟友外国情报的依赖的重要性，他们提议将加拿大情报“加拿大化”。

通过这种方式，朱诺和卡文主要打算提高加拿大情报界的分析能力，同时更多地依赖加拿大收集的情报。因此，没有必要创建新的情报部门，而是提高现有服务的效率。这一建议与加拿大情报部门的最新发展是一致的。例如，在过去二十年中，CSIS和CSE的任务和权力发生了逐步变化。CSE现在有权在网络空间采取积极行动，包括禁用不仅对加拿大安全构成威胁，而且对加拿大国际事务构成威胁的设备或计算机网络。

就其本身而言，CSIS现在有一个中断和减少威胁的任务。但是，这仍然适用于安全情报，并且禁止CSIS对任何人造成人身伤害。此外，一名联邦法官最近授权CSIS在处理加拿大安全威胁时，在国外进行调查，即使这些调查违反了有关州的法律。虽然加拿大的情报在外国情报方面仍然相当有限，但考虑到情报运作的当代背景，并打算使加拿大情报部门更有效地执行任务，出现了一些渐进的发展。

另一方面，在不冒对加拿大情报部门未来进行危险预测的情况下，加拿大不太可能很快参与这种制度的创建。就连主张建立这样一个情报机构的亨斯勒也指出，加拿大对国外人力情报有着天生的厌恶。

此外，加拿大的国家安全文化相当规避风险。最近对加拿大情报界的其他研究也得出了类似的结论，表明加拿大的情报方式不是从事秘密的外国情报收集。相反，据说加拿大拥有防御性和极简主义的情报文化，强调保护加拿大领土和人民，同时收集外国信号情报，并为多边情报共享伙伴关系做出贡献。

结论

加拿大的盟友对外国情报采取了独特的做法，不是从地理角度来理解，而是从收集的情报的性质来理解。加拿大选择拥有非常有限的国外人力情报能力，同时发展重要的外国信号情报能力。这种缺乏人力情报的情况导致许多人支持在加拿大建立FHIS，无论这意味着建立一个新的情报机构还是扩大CSIS的任务。

对于主张建立FHIS的人来说，好处是加拿大将根据其优先事项和利益来决定收集哪些情报，而不是依靠其盟友的情报甚至分析，而这些情报往往不反映加拿大的利益。另一方面，一些人对这种服务的好处和可行性持怀疑态度，认为加拿大不需要额外的外国情报，成本会很高，或者加拿大的优先事项不是监视外国，而是保护其领土和人口免受特定威胁。

不主张的论点显示加拿大目前不需要创建FHIS。相反，它需要通过Carvin和Juneau提出的“加拿大化”，即通过提高分析能力和更多地依赖加拿大情报，使现有的加拿大情报机构更有效率。另一方面，鉴于其相当极简主义和防御性的风险规避文化，该国不太可能开始这样的制度化创建。

因此，虽然这使得在短期内不太可能建立国外人力情报机构，但这并不排除围绕加拿大情报实践的法律框架的逐步演变。正如CSIS主任David Vigneault所指出的那样，法律框架的演变对于加拿大情报部门适应国际环境和新的安全挑战是必要的。这是各国政府在过去20年中选择的选择。

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