【12301知法解法】旅游主管部门不受理非星级酒店投诉，合适吗？
本篇作者：黄恢月
杭州师范学院中文系文学学士，安徽大学中文系文学硕士，北京大学法学院法学本科（远程）。现就职任浙江省旅游局政策法规处调研员。
本篇是由黄恢月老师撰写的旅业案例说法，旨在通过12301平台，站在法理情的角度对当下旅业中的疑点、难点、热点等提供个人看点，让更多的人能够参与互动、提高对旅游法理的认知。
一、案例简介
据报道，十一长假期间，游客在网上预订了客栈，抵达客栈后发现客栈与网上简介大相径庭。餐厅是简易搭建的毛坯房，网上预订的有漂亮阳台的海景大床房，变成了只有一扇破窗户的简易房，且房间呈半完工的状态。游客向旅游主管部门投诉，记者也向假日办反映此事，假日办工作人员表示，如果该酒店不属于星级酒店，投诉所涉及的内容是网上虚假宣传，旅发委无法受理该投诉。有媒体质疑，不是星级酒店就不受理投诉，旅发委究竟是干啥的？引发社会及业内的热议。媒体实际上提出了一个问题：旅游主管部门在受理投诉中，究竟应当承担了怎样的职责、以及如何履行职责。
二、法律规定
1、《旅游法》第九十一条规定，县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。受理机构接到投诉，应当及时进行处理或者移交有关部门处理，并告知投诉者。
2、《旅游法》第八十五条规定，县级以上人民政府旅游主管部门有权对下列事项实施监督检查：
（一）经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可；
（二）旅行社的经营行为；
（三）导游和领队等旅游从业人员的服务行为；
（四）法律、法规规定的其他事项。
三、案例分析
1、受理投诉和处理投诉是两个不能完全等同的概念。在旅游投诉中，有两个概念必须理清：受理投诉和处理投诉。很多时候，受理投诉和处理投诉属于同一管理部门，比如游客对于旅行社服务质量的投诉，旅游主管部门必须是既受理又处理；而有些时候，受理投诉和处理投诉分数不同部门，甚至是涉及多个部门，比如游客投诉公共交通服务态度差，旅游主管部门虽然受理了投诉，但不是该投诉的处理部门。这样的情况在相关部门的工作中并不鲜见，在旅游投诉的处理中表现得尤为突出，尤其是在全域旅游的大背景下。
所以，旅游主管部门在受理旅游投诉中，应当有如下的认识：受理投诉是按照首问责任制的要求，处理投诉是按照法定职责的规定进行。对于游客的投诉，旅游主管部门都要受理，当然，旅游主管部门也可以直接将受理部门及其联系方式告知投诉人，请投诉人直接向有关部门投诉，这也符合首问责任制的规定。属于本部门处理的旅游投诉，一般按照属地管理的原则，落实投诉处理的部门，并及时将处理结果反馈给投诉人。如果属于相关部门处理的投诉，要及时将投诉转办，做好有关衔接工作。显然，假日办工作人员的答复存在瑕疵。
2、处理投诉必须根据法律法规的授权而展开。对于如何受理旅游投诉和处理旅游投诉，《旅游法》等法律法规的规定是清晰的：有统一的受理平台，相关职能部门按照分工分别处理。这仅仅是一个较为原则的规定，并没有对相关职能部门在旅游投诉的处理中的履行明确分工。在《旅游法》规定的基础上，国务院办公厅发布了《关于加强旅游市场综合监管的通知》，对包括旅游、公安、工商、物价等相关部门在旅游市场监管中的职责予以分工。
在谈到旅游市场监管的话题时，一定要树立依法行政的理念。从《旅游法》的规定看，各级旅游主管部门在旅游市场监管中，法定的职责是对于旅行社及其从业人员的监管，而对于旅游景区和旅游饭店，包括A级景区、星级饭店的监管，旅游主管部门并没有被授权监管。因此，即使旅游主管部门想要处理非管辖范围内的旅游投诉，可以用心有余而力不足来概括。
也许有人会问，A级景区和星级饭店不是旅游主管部门评定的吗？实际情况并非如此。A级景区和星级饭店的评定，是相关的等级评定委员会按照质检总局批准发布的国家标准进行评定，旅游主管部门并不直接参与评定。A级景区和星级饭店由旅游主管部门评定的观点与事实不符，旅游主管部门对于A级景区和星级饭店没有直接的监管职责。
3、旅游主管部门在投诉受理中遇到的尴尬。从上述的分析可以得的结论：旅游投诉和处理的规定是明确的，旅游投诉受理后，各个主管部门根据各自的职责进行处理，就能保护游客的合法权益，但事实并非完全如此。旅游主管部门对于职责范围内旅游投诉的处理并不难，困扰旅游主管部门的是，不属于旅游主管部门处理的投诉转办有时很困难，相关部门会认为旅游投诉就是旅游主管部门受理和处理，和他们没有关系，拒绝接受旅游主管部门转办的投诉。
在此情况下，对于旅游主管部门而言，旅游投诉就成了一个烫手的山芋：既无职权处理，也无法转办，游客的维权必然遭遇障碍。一旦游客追究，旅游主管部门就可能被认定存在不作为。当然，为了摆脱不作为的尴尬，旅游主管部门可以采取通过发传真或者寄信函的方式，将游客的投诉转办，但这种转办方式效率大打折扣，尤其不适用于游客在事发点现场的投诉处理。
4、各类旅游投诉处理的基本原则。在社会事务的行政管理中，既要防止有关管理部门的行政不作为，也要杜绝行政乱作为。按照职责权力对等原则，有关主管部门履行职责时，必须有法律法规授予法定权力，没有授权就没有监管，即所谓的法无授权即禁止。没有法律授权干预某些事项，有关管理部门就涉嫌行政乱作为。
当游客在旅游途中遇到困难和纠纷，向旅游主管部门求助，合情合理，旅游主管部门也应当在职责范围内给予游客协助和帮助。但在很多人眼里，甚至一些党委政府都认为，游客和旅游投诉的管理，均为旅游主管部门的职责。这样的观点是由于对旅游主管部门职责的认识存在误解，值得商榷。
具体到旅游投诉的处理中，我们首先要抛弃“旅游”这个字眼的束缚，而是必须对投诉进行分析，理清投诉中的法律关系。其次是以投诉中的法律关系为依据，倒推出对该法律关系具有管辖权的主管部门，这个主管部门就是该投诉的处理部门。这样的投诉处理思路，才是真正的依法办事的思路。
5、旅游市场服务质量监管的路径。随着大众旅游和全域旅游的深入人心，社会各要素均可以成为旅游服务项目，旅游服务纠纷也呈现出多元化、复杂化的趋势，旅游主管部门全面受理并处理旅游投诉，将遭遇更多的挑战和困难。为了帮助旅游主管部门摆脱在旅游投诉受理和处理中的困境，笔者以为至少需要把握两个基本原则，方可更好地保护游客的合法权益，促进和谐旅游的发展：
首先，按照《旅游法》的规定，充分发挥政府主动的积极作用，设立统一的旅游投诉受理机构，根据不同的法律关系来确定旅游投诉处理主体，而不仅仅是旅游主管部门独立受理旅游投诉。其次，在政府设立统一受理旅游投诉机构的基础上，按照国务院办公厅《关于加强旅游市场综合监管的通知》的要求，相关职能部门各司其职，在各自职权范围内，及时有效地受理并处理旅游投诉。
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