【干货】何为“产业基金”？

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原创声明 | 本文作者为金融监管研究院研究员许继璋，谢绝其他媒体、微信公众号和网站转载。欢迎个人转发。

导  读

我们通常所讲的“产业基金”，其实并不是一个正式的法律概念，也不能和发改委[2016]2800号文规定的政府出资产业基金划等号。其实质上，可以理解为是私募股权投资基金。本文除了对实践中所称“产业基金”的含义进行了梳理和比较外，还对产业基金中政府出资的认定规则进行了归纳整理。同时对政府平台公司的出资是否属于政府出资等常见问题，进行了较为详细的探讨。欢迎添加作者微信xujizhang2013交流探讨。

目录

⊙一、何为产业基金？

⊙二、产业基金监管规则的确定

⊙三、产业基金中政府出资的认定

⊙四、政府平台公司的出资是否为政府出资？

实践中，我们经常能遇到所谓“产业基金”的项目，业务交流中也经常提到这个词。但可能有不少人，其实并不清楚什么叫“产业基金”，遑论其监管框架。有时，甚至会有人将其和政府出资产业基金等同。另外，对产业基金中的政府出资的认定，也有许多人会存在疑惑，典型的如政府平台公司出资性质的认定问题。

本文将从“产业基金”的基本概念出发，通过相关概念的比较，明晰“产业基金”的内涵和监管规则。然后在比较产业基金政府出资认定规则的基础上，探讨实践中讨论比较多的问题。即：政府平台的出资是否属于“政府出资”这一点来进行分析，以期通过层层递进的方式，逐一分析上述问题。

一、何为产业基金？

>>>>1、发改委的规定

从字面意义上理解，主要投资于某一产业的基金我们即可称之为产业基金。目前有明确关于产业基金定义的文件，是国家发改委（原国家发展计划委员会）于2006年制定但未正式下发的《产业投资基金管理暂行办法》。根据该办法的定义，所谓产业基金是指：

一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的结合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组和基础建设投资等实业投资。

可以看出，国家发改委的上述定义并没有将产业基金的投资方向限定为某一类产业（即停留在字面意义上），主要是从投资方向（未上市公司股权）、经营原则（利益共享、风险共担）、组织形式（公司制）和投资领域（列举了三大类）等方面进行了界定。另外，虽然该文件没有明确产业基金的募集方式，但是第九条“只能向确定的投资者发行基金份额”的规定来看，产业基金的募集也仅限定于“私募”方式。

然而，该管理办法一直未正式下发，因此该法规中对产业基金的系列规定也属于未实施（未生效）的状态，诸如产业基金需要发改委核准、发起人需要3年以上产业投资业务经验，拟募集规模不低于1亿元，不得从事贷款、资金拆借业务等等。

>>>> 2、实践中的理解

由于没有其他书面文件有更加明确、直接的规定，因此当我们在提及产业基金的时候，一般仍会参照该管理办法中的定义，但是也仅是沿用了这一个概念，实际上的监管规则和投资运作方式则有“天壤之别”。

诸如在组织形式上，目前产业基金的组织形式选择更加丰富，除了公司制外，也可以选择有限合伙和契约制，在实践中往往有限合伙型更加常见。另外在投资运作上，除了单纯的股权投资外，也可以采用股债结合的模式。

在实践中，产业基金这一概念在“政府类业务”中比较常用，典型的如基础设施建设领域。和普通的VC和PE的投资逻辑不同，这类“产业基金”一般没有业绩对赌、优先清算等安排，风控措施主要是优先劣后安排、差额补足等，退出方式也主要是以基金份额回购或者到期清算为主，资金来源主要是银行业金融机构。

但是，需要指出的是，对于集中投资于某一领域的基金我们一般也会称之为“产业基金”（即字面意义上的），如上市公司设立的产业并购基金。

>>>>3、法律上的界定

可以看出，单纯的产业基金实际上并没严格的、正式的法律定义，笔者认为，我们通常所指的产业基金有如下几个特征：

（1）非公开方式募集资金（注：有时候可能是全自有资金）；

（2）基金财产由管理人管理；

（3）主要投资于非上市公司的股权。

因此，根据目前对私募基金的监管框架，产业基金实际上可以理解为私募股权投资基金，在政府类业务和上市公司产业并购中这一称谓比较常见。

值得注意的是，产业基金和政府出资产业基金是两个不同的概念不能划等号。

根据发改委2800号文的规定，政府出资产业基金有两个基本属性，一是含有政府出资，二是投资于未上市公司的股权，虽然两者投资范围都已未上市公司股权为主，但若产业基金的资金来源中没有“政府出资”，则不能被认定发改委2100号文项下的政府出资产业基金。

可见，产业基金的范围政府出资产业投资基金的广，前者涵盖了后者。

二、产业基金监管规则的确定

如上部分所述，产业基金作为一种业务中的称谓目前并没有正式的法律界定，在监管规则上，根据具体情形，可能需要接受多部委的监管。因此，本部分将结合各部委的监管文件，理清产业基金与私募投资基金、政府出资产业投资基金、政府投资基金的关系，以明确其监管规则的适用问题。

>>>> 1、私募基金的监管演变

在2013年以前，私募股权投资企业和创业投资企业实际上主要由发改委监管，发改委也发布了《创业投资企业管理暂行办法》、《关于促进股权投资企业规范发展的通知》等系列针对私募股权投资和创业投资的监管规则。

2013年中央编办印发《关于私募股权基金管理职责分工的通知》（中央编办发[2013]22号），明确证监会负责私募股权基金的监督管理，随后2014年中央编办综合司印发《关于创业投资基金管理职责问题意见的函》（编综函字[2014]61号），明确证监会为创业投资基金的主要监管部门。

但是值得注意的是，虽然上述两个文件明确了私募股权基金和创业投资基金的监管部门，但是对于发改委之前发布的相关规定是否仍然适用并未明确。

在此之后，私募股权基金由发改委监管该由证监会监管，证监会也在2014年发布了《私募投资基金监管管理暂行办法》，并授权基金业协会对私募基金进行自律管理，基金业协会根据授权，亦发布了一系列的自律规则，并根据投资标的的不同，私募基金分为证券、股权、创业投资和其他等四大类。

2015年财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》，对政府投资基金的设立、运作和风险控制、预算管理等工作进行了规范。发改委于2016年和2017年亦先后发布了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》和《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》，对政府出资产业投资基金的募集、投资、管理、登记、退出等环节的操作机制进行了规范。

从上述规则，对于政府出资/投资的私募股权类的基金存在多重监管的情形。

>>>> 2、各部委的定义对比

	私募投资基金	政府出资产业投资基金	政府投资基金
部门	证监会	发改委	财政部
法律依据	《私募投资基金监管管理暂行办法》	《政府出资产业投资基金管理暂行办法》	《政府投资基金暂行管理办法》
发布时间	2014-8-21	2016-12-30	2015-11-12
定义	私募投资基金是指在中华人民共和国境内，以非公开方式向投资者募集资金设立的投资基金。	本办法所称政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。	由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。

通过对比可以发现，证监会“私募基金”的概念最为宽泛，将所有非公开发行的基金都囊口在内，而发改委和财政部的规则，则仅针对政府出资/投资类的股权投资基金。

综上，产业基金的监管规则适用需要具体分析，首先其应当认定为私募股权投资金，应符合证监会监管规定和基金业系会的自律规则；若有政府出资背景，还应当接受发改委、财政部的监管。

除此之外，若本地政府部门发布了关于产业基金的监管规则，还应当遵守此类地方性政府规章的规定。

三、产业基金中政府出资的认定

如前所述，产业基金根据是否有政府出资，将面临不同的监管规则，而在不同的监管规则之下，产业基金的登记备案、投资运作方等方面也有很大差别，比如政府出资产业投资基金不得从事名股实债，对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%等等。

另外，如果认定有“政府出资”应当办理双重备案登记，即同时在中基协的资管业务报送平台和发改委的登记系统填报信息。

因此，对于产业基金的管理人而言判断基金中是否有政府出资显得尤其重要。

>>>> 1、相关规则的梳理

发改委和财政部都有相应文件对此做了相关规定，但是两者表述上有所差别，发改委称之为“政府出资”，财政部为“政府投资”相关规定如下表所示。

部委	法规	相关定义
发改委	《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016]2800号）	政府出资资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。
《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》（发改办财金规[2017]571号）	本指引所称政府出资产业投资基金，是指有政府（含所属部门、直属机构）直接或委托出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金；
财政部	《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）	本办法所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。

发改委2800号文通过列举资金来源的方式对政府出资进行界定，即政府出资的资金来源包括了如下三大类：

• 财政预算内投资

• 中央和地方各类专项建设基金

• 其他财政性资金

另外，发改委4月份发布的《登记指引》进一步明确了政府出资产业投资基金的含义，即指由政府（含所属部门、直属机构）直接或委托出资。

财政部210号文也对“政府出资”的资金来源作了列举式的规定，即政府出资是指：

财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金

根据《中华人民共和国预算法》第五条的规定：

预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

由此可以看出，财政部210号文有关政府出资主要是指通过财政预算安排的资金。根据预算法，中央预算及地方预算须经全国人民代表大会、县级以上地方各级人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、县级以上地方各级人民代表常委委员会批准。

>>>> 2、发改委和财政部的规定对比

从发改委和财政部对“政府出资”和“政府投资”的定义来看，两者既有相同之处又有区别。

共同点就是不论政府出资/投资比例的大小，只要产业基金的资金来源中含有列举范围内的资金都会被认定为“政府出资产业投资基金”或者“政府投资基金”。

但是区别也比较明显，首先在资金来源上，发改委的范围要比财政部的广，除了财政性预算资金外，还包括了各类专项建设资金和其他财政性资金（这两大类是否要求是预算内资金存疑，欢迎大家指正），投资方式除了直接出资外还包括间接投资，另外投资主体不仅仅局限于财政部门。

两者的区别对别如下图所示：

发改委“政府出资”和财政部“政府投资”差异对比
	发改委“政府出资”	财政部“政府投资”
出资主体	政府，含所属部门、直属机构	财政部门
资金来源	财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金	一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金
出资方式	-	直接投资和委托投资

四、政府平台公司的出资是否为政府出资？

政府平台公司、国有企业或者说全民所有制企业是否是“政府出资”一直是大家比较关注的问题。政府平台公司（融资平台）是监管部门从功能上进行的分类，并不是严格的法律属于，其可能是国有企业或者是全民所有制企业。下面仅以政府平台公司为例进行说明。

笔者认为，这个问题应当从两个方面考量：

一是要认定其资金性质，是否在发改委2800号文列举的三大类型之内，重点问题是其是否属于财政性资金；

二是投资方式，平台公司的出资是否属于发改委571号文规定的间接出资，即政府委托投资。

如果符合其中一方面，笔者认为，政府平台公司的出资应当会被认定为“政府出资”。

>>>> 1、是否属于财政性资金

首先，针对财政性资金的问题，笔者认为，虽然政府对平台公司的出资要纳入国有资本经营预算，但是城投公司再对产业基金的出资，不属于预算法范畴内的财政性资金，另外也不属于专项建设的出资。因此，政府平台公司的出资不属于“政府出资”。

笔者认为，这也符合目前的整体监管思路，国发43号文和新预算以来，一直强调剥离政府平台的融资职能，强调政府和平台公司之间的格力，并要求平台公司市场化运作。在实践当中，在产业基金对接PPP项目时，政府平台公司一般也会被认定为是社会资本方。

>>>>2、是否存在委托投资关系

除了分析资金性质外，我们还要注意到发改委571号文对“政府出资”的进一步解释，即将政府出资分为直接出资和委托出资，这意味着城投平台公司的出资或有可能是政府（部门）的委托出资，如果属于这种情形，城投平台的出资也应当被认定为“政府出资”。但笔者认为，这种委托出资应当有相应的依据才可以认定，即有明确的文件说明财政部门委托城投平台将财政资金对产业基金进行投资。

因此，笔者认为，除非能明确政府平台、国有企业或者全民所有制企业对产业基金的投资属于政府（部门）的委托出资外，否则该等主体对产业基金进行的投资不应视为政府出资。

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