重磅解读丨财政部对政府购买服务实施“负面清单”管理，又一违规融资漏洞被堵！
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声明 | 本文解读部分作者为 金融监管研究院院长孙海波及研究员许继璋。欢迎个人转发。未经授权，其他媒体、微信公众号和网站不得转载。
金融监管研究院解读
一、背景：政府购买“泛滥”，沦为融资渠道
根据财政部、民政部和国家工商总局发布的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）规定，鼓励地方政府通过发挥市场机制作用，允许适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担、以及其他适宜由社会力量承担的服务事项实施购买服务，并且明确前提条件是纳入政府购买服务指导目录，然而对于禁止范围，暂行办法仅做了一个比较原则性的规定，即包括不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项。
根据该规定，只要纳入政府采购目录的事项都可以做政府购买服务，而禁止纳入的范围又比较模糊，再加上县级政府就有列入政府购买目录的权限，因此，在严格限制地方政府和平台融资的背景下，政府购买服务有越来越泛滥的趋势，有的地方通过政府购买服务作为一种“融资渠道”，重点”灾区“就是将原来的BT模式改为政府购买服务。
财政部在2017年1月分别向五个地方政府及两个部委发函发布了财预函[2017]1-6号，主要是问责个别区县违法违规举债的担保行为 ，其中内蒙古的问函中就涉及到了一笔政府购买服务项目。
内蒙古自治区：
经核查确认，你区交通运输厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，约定于建设期及建设期后第一年至第17年或者第18年通过购买服务资金支付项目建设资金，支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体，向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。
二、主要内容
此次财政部发布的新规有几个大的关注点：
一是详细列举负面清单，此前项目工程款以政府购买服务走不通，需要走工程采购；
二是先有预算、后购买服务，不得把购买服务作为增加预算支出的依据，正本清源，将二者的因果关系理顺（此前大量政府购买服务虽然名义上也会纳入预算，但先后顺序的颠倒实际上演变成政府隐形负债）；
三是首次将非金融机构的融资列入禁止范围，此前一行三会和财政部的关注点都在明令禁止地方政府违规向金融机构融资，这也是吸取了此前的文件教训。在2016年初一行三会发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）规定：自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。但其中没有列举其他融资渠道，所以后续相当长时间内仍然有通过非银行业金融机构或表外资金融资。前一阵子发布的财预[2017]50号文也仅针对金融机构；
四是政府购买服务现有相关规定
政府购买服务现有相关规定明确了白名单的内容，但并没有列举负面清单，所以很长一段时间以来被地方政府作为变相融资渠道，此次实施“负面清单”管理，有利于规范政府购买服务。
三、政府购买服务相关法规及核心内容
（见本文末）
加 急
财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知
财预(2017]87号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：
《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）印发后，各地稳步推进政府购买服务工作，取得了良好成效。
同时，一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险。
根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号)、国办发[2013]96号文件等规定，为规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解财政金融风险，现就有关事项通知如下：
一、坚持政府购买服务改革正确方向。
推广政府购买服务是党的十八届三中全会决定明确的一项重要改革任务，有利于加快转变政府职能、改善公共服务供给、推进财政支出方式改革。政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。
实施政府购买服务改革，要坚持费随事转，注重与事业单位改革、行业协会商会与行政主管部门脱钩转制改革、支持社会组织培育发展等政策相衔接，带动和促进政事分开、政社分开。
地方政府及其所属部门要始终准确把握并牢固坚持政府购买服务改革的正确方向，依法依规、积极稳妥地加以推进。
二、严格按照规定范围实施政府购买服务。
政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。
科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力。对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。
严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。
严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。
严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。
三、严格规范政府购买服务预算管理。
政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。
地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足颖安排资金，保障服务承接主体合法权益。
年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。购买主体应当按照批准的预算执行，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金。
购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。
党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。
四、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。
金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规。
承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定。
地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
五、切实做好政府购买服务信息公开。
各地应当将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息，按规定及时向社会公开，提高预算透明度。
购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等，确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。
坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为。
各省级财政部门要充分认识规范政府购买服务管理、防范财政金融风险的重要性，统一思想，加强领导，周密部署，报经省级政府批准后，会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。
特此通知。
财政部办公厅 2017年6月1日印发
政府购买服务相关法规及核心内容：
从总体上来看，政府购买服务的规定构多位一体，以《政府采购法》为最基本的依据，以国务院和财政部的行政规章和政策为主题，其他部委以及各地方政府规定为补充的格局。其中，财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》对政府购买服务进行了比较系统的规定，实践中一般也是以该办法作为操作指南。
（一）全国人大常委制定的法律
1、《中华人民共和国政府采购法》
本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。
本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。
（二）国务院的行政规章、政策
1、《政府采购法实施条例》
政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。
2、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）
非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买。
3、国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》
创新融资体制机制，（一）推动政府购买棚改服务；（二）推广政府与社会资本合作模式
承接棚改任务及纳入各地区配套建设计划的项目实施主体，可依据政府购买棚改服务协议、特许经营协议等政府与社会资本合作合同进行市场化融资，开发银行等银行业金融机构据此对符合条件的实施主体发放贷款。
4、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》
城市人民政府要在年度预算和建设计划中优先安排地下综合管廊项目，并纳入地方政府采购范围。积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对地下综合管廊项目的支持力度。
5、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》
引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。
6、《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》
积极开展购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对海绵城市建设项目的资金支持力度。
（三）财政部规章、政策
1、财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）
第二条 本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
政府购买服务范围应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供。
2、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》
取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。
3、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》
推动土地收储政府采购工作。积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
4、关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见
到2020年底，事业单位政府购买服务改革工作全面推开，事业单位提供公共服务的能力和水平明显提升；现由公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，全部转为通过政府购买服务方式提供；通过政府购买服务，促进建立公益二类事业单位财政经费保障与人员编制管理的协调约束机制。
5、《财政部交通运输部关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》
（四）其他部委政策
1、水利部《关于深化水利改革的指导意见》
对适合市场、社会组织承担的水利公共服务，要引入竞争机制，通过合同、委托等方式交给市场和社会组织承担。逐步推行工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等水利公共服务向社会力量购买，推动水利公共服务承接主体和提供方式多元化 。
2、《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》（交规划发[2017]24号）
进一步创新模式，加大投融资力度，形成多元化旅游交通发展投融资格局。积极探索采取基础设施特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）等模式，鼓励整合旅游和土地资源，实现沿线交通运输和旅游资源开发一体化发展。
【6.24-25|北京】产业基金与商业银行合作模式、风控实务及案例解析
【6.10-11|上海】新形势下混业资管转型和实践案例
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