一文读懂：银行如何继续参与棚改
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为激励合法合规投融资，严控地方政府性债务风险，在新预算法及国发[2014]43号文基础上，近年来国务院及相关部委相继出台了一系列政策规范地方政府投融资活动，尤其是财预[2017]50及财预[2017]87号文，基本实现了对地方政府融资平台、PPP、政府购买服务、产业基金等融资模式进行政策全覆盖。
当前监管政策背景下，地方政府进行城镇化融资主要有以下三种途径：
发行地方政府债券，市县级政府由省级政府统一代发；
采取政府与社会资本合作（PPP）模式；
采取政府购买服务模式，工程项目仅限棚户区改造及异地扶贫搬迁两类。
对于银行等金融机构来说，工程项目的市场机会主要包括以下两方面：一是政府与社会资本合作（PPP）项目；二是纳入国务院棚改规划的棚户区改造项目，以下就棚户区改造概念、及银行如何续做棚户区改造项目进行分析。
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本文纲要
棚改的定义及范围
棚改相关政策分析
政府购买棚改服务
银行支持棚改的政策依据及支持方式
银行信贷支持棚改的几个关键问题
棚户区改造作为国家“城镇化”战略推进过程中最重要的一环，2009年五部委（住建部、发改委、财政部、国土部、人民银行）《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）等文件明确棚户区改造战略意义：
棚户区改造作为重大的民生工程和发展工程，是缓解城市内部二元矛盾、提升城镇综合承载能力及促进经济社会协调发展的有效途径，既可以带动社会投资，促进居民消费，扩大社会就业，又可以发展社区公共服务，加强社会管理，推进平安社区建设，是扩内需、惠民生、保稳定的重要结合点。
根据《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》（建保[2010]58号）、《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）及《关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税[2013]101号）规定：
棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域；
具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。
2004年，辽宁省在全国率先启动了全省范围内的棚户区改造。
2005年，国家启动对中央下放东北三省煤矿棚户区的改造。
2008年，中共中央国务院决定将各类棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，拉开了全国大规模推进棚户区改造大幕。
自2008年国务院发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，明确加快实施国有林区、垦区、中西部地区中央下放地方煤矿的棚户区改造全面启动。
棚户区改造范围由最初的煤矿棚户区，扩展到城市棚户区和铁路、钢铁等行业棚户区以及国有林区、国有垦区，由最初的成片棚户区，向非成片棚户区、城市危旧住房拓展，将棚户区改造与旧城改造、城中村改造结合在一起。
棚户区改造范围增加的领域及政策依据如下：
一是城市棚户区（危旧房）。
《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）规定，“十二五”期间，城市棚户区（危旧房）改造范围内的居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，统一纳入国家城镇保障性安居工程规划计划，其他工程不纳入规划计划。
二是2011年延伸到建制镇。
《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发[2011]1号）规定，有条件的地区，可以把建制镇纳入住房保障工作范围。
三是2013年延伸至城中村改造。
《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》（建保[2013]52号）进一步明确将部分城中村（城边村、城郊村）改造项目也纳入了棚户区改造范围。
四是2015年延伸至城市危房改造。
《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）把城市危房改造纳入棚改政策范围。
当前棚户区改造政策以国务院、财政部、住建部政策为主，涵盖棚户区改造范围、国务院棚改规划、融资模式、项目资本金、纳入预算等方面管理要求。
核心政策包括：
棚改项目要纳入省级政府棚改规划、
项目资本金不低于20%、
政府主导运作的2016年新开工棚改项目要实施政府购买服务、
购买主体的项目信息公开。
中共中央、国务院明确要求，到2020年基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造，做好棚户区改造三年（2018-2020年）攻坚战，继续推动政府购买棚改服务。
棚户区改造相关政策一览
关于促进房地产市场健康发展的若干意见
2008-12-20 国务院办公厅
国办发[2008]131号
政策要点：
实施城市棚户区（危旧房、筒子楼）改造，实施国有林区、垦区、中西部地区中央下放地方煤矿的棚户区和采煤沉陷区民房搬迁维修改造工程，解决棚户区住房困难家庭的住房问题。
2
关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见
2009-12-24 住建部 发改委 财政部 国土部人民银行
建保[2009]295号
政策要点：
棚户区改造项目执行项目资本金20%的规定。
市县政府编制棚改规划和年度计划，报省级政府批准后实施。省级政府编制本地区棚改规划和年度计划，报住建部备案。住建部把棚改规划和年度计划纳入保障性安居工程规划。
3
关于做好城市和国有工矿棚户区改造金融服务工作的通知
2010-02-03 人民银行 银监会
银发[2010]37号
政策要点：
根据棚户区改造具有的综合性特点，依据商业性开发、经适房和廉租房建设贷款管理规定，积极向符合贷款条件的棚户区改造项目提供贷款支持。
4
中央投资支持国有工矿棚户区改造有关问题的通知
2010-04-13 住建部 发改委
建保[2010]56号
政策要点：
申请中央投资补助项目须符合省级人民政府批准的棚户区改造规划，并附经省级人民政府批准的全省（区、市）棚户区改造规划。
5
关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知
2010-04-16 住建部
建保[2010]58号
政策要点：
市县政府制定棚户区改造年度实施方案，明确年度棚户区改造的具体项目，及时报省级人民政府批准后实施。对纳入改造范围的棚户区，区别不同情况，分别采取政府主导或市场运作等不同改造模式。
6
关于公开城镇保障性安居工程建设信息的通知
2011-05-10 住建部
建保[2011]64号
政策要点：
信息公开内容：年度建设计划（含棚户区改造）、开工项目信息、竣工项目信息。当地政府网站公开。
7
关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知
2012-06-20住建部 发改委 财政部 国土资源部 人民银行 税总 银监会
建保[2012]91号
政策要点：
通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房和棚户区改造住房等保障性安居工程建设。
8
关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知
2012-12-12住建部 发改委 财政部 农业部 林业局 国侨办 总工会
建保[2012]190号
政策要点：
城市棚户区改造范围内的居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，统一纳入国家城镇保障性安居工程规划计划，其他工程不纳入规划计划。
9
关于加快棚户区改造工作的意见
2013-07-04 国务院
国发[2013]25号
政策要点：
各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围。
10
关于棚户区改造有关税收政策的通知
2013-12-02 财政部 国税总局
财税[2013]101号
政策要点：
定义棚户区和棚改：本通知所称棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域，具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。
棚户区改造是指列入省级人民政府批准的棚户区改造规划或年度改造计划的改造项目；改造安置住房是指相关部门和单位与棚户区被征收人签订的房屋征收（拆迁）补偿协议或棚户区改造合同（协议）中明确用于安置被征收人的住房或通过改建、扩建、翻建等方式实施改造的住房。
11
关于加快推进国有企业棚户区改造工作的指导意见
2014-01-15国资委
国资发改组[2014]9号
政策要点：
位于城市规划区范围内的国有企业棚户区，纳入城市棚户区改造范围；位于城市规划区外的国有企业棚户区，纳入工矿棚户区政造范围。
12
关于进一步加强棚户区改造工作的通知
2014-07-21国务院办公厅
国办发[2014]36号
政策要点：
鼓励商业银行等金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造项目。
13
关于进一步做好住房金融服务工作的通知
2014-09-29 中国人民银行 银监会
政策要点：
鼓励银行业金融机构按照风险可控、财务可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造和保障房建设项目。对公共租赁住房和棚户区改造的贷款期限可延长至不超过25年。
关于印发《城镇保障性安居工程贷款贴息办法》的通知
2014-10-17 财政部
财综[2014]76号
政策要点：
城镇保障性安居工程贷款贴息必须为城市棚户区改造项目和公共租赁住房项目已纳入省级政府年度计划和市县政府年度目标任务，并由市县政府组织实施。
15
关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见
2015-06-25 国务院
国发[2015]37号
政策要点：
市县政府公开择优选择棚改实施主体，并签订购买棚改服务协议。市县政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。
16
关于做好城市棚户区改造相关工作的通知
2015-08-26 财政部
财综[2015]57号
政策要点：
市县财政部门要按照政府购买棚改服务协议要求和城市棚户区改造项目进度，在编制年度预算时做好购买服务资金安排，向承接主体及时拨付资金。
17
关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见
2016-02-06 中共中央 国务院
政策要点：
打好棚户区改造三年攻坚战，到2020年基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造。创新棚户区改造体制机制，推动政府购买棚改服务。城市总体规划由本级政府编制、同级人大常委会审议、上级政府审批。
18
关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知
2016-03-25 财政部 住建部
财综[2016]11号
政策要点：
对于需要由政府主导运作的2016年新开工棚户区改造项目，要按照规定实施政府购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务。
19
关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知
2017-05-28 财政部
财预[2017]87号
政策要点：
政府购买服务购买主体公开项目信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等。
从最新政策财预[2017]87号文可以看出，棚户区改造不受87号文约束（某些方面也不受政府购买服务政策约束），仍可采取政府购买服务方式运作，不受“先有预算、后有购买”限制，仍采取“先有棚改规划、再有购买协议、后有纳入预算”方式运作，购买期限也不受三年期中期财政规划限制，没有任何文件对棚户区改造、政府购买棚改服务的期限作出明确规定。
《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）仍作为棚户区改造的纲领性文件，但信息公开（尤其是购买主体信息公开）应执行财政部财预[2017]87号文规定。
政策预判：
本文预计，短期内，国务院及相关部委不会对棚户区改造另行出台新的政策文件。
1、安徽省政府购买棚改服务管理办法
（1）购买内容：
棚改征地拆迁服务以及安置住房建设或筹集、货币化安置、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。
其中，棚户区改造范围包括城市规划区内国有土地上的集中和非集中成片棚户区、集体土地上的城中村，国有工矿棚户区，国有林区棚户区，国有垦区危房以及建制镇棚户区。
（2）购买方式：
购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商等方式确定承接主体。
采用公开招标以外的采购方式，应按照政府采购法的有关规定报设区的市级以上人民政府财政部门批准。
（3）预算管理：
购买主体所属的本级政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按购买棚改服务合同要求，及时、足额向提供棚改服务的实施主体支付。
政府购买服务资金安排及列入预算支出管理、中期财政预算等事项，在开展采购前应按程序报同级人大常委会审议。
2、贵州省人民政府政府购买棚户区改造服务工作实施意见
（1）纳入目录及人大决议：
全省各级财政部门要将棚户区改造纳入政府购买服务指导性目录，推动人大审议同意采购资金纳入预算支出及中期财政规划。
（2）纳入国家棚改规划：
全省各级住房城乡建设部门要推动项目纳入国家棚户区改造规划和年度计划
（3）购买程序：
一是编制购买计划。购买主体结合本级政府购买服务指导性目录，编制年度购买棚户区改造服务项目计划，明确计划购买的服务项目、内容、标准和相关要求，与部门预算一并报同级财政部门审核。
二是公示购买信息。政府购买棚户区改造服务项目计划经同级财政部门审核同意后，购买主体应按照政府采购有关程序及时向社会公开购买棚户区改造服务项目的预算资金、主要内容、承接标准和目标要求等信息。
三是确定购买方式。通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购等方式确定承接主体。
四是签订购买合同。签订购买棚户区改造服务合同，明确购买服务的范围、标的、数量、质量要求和服务期限、资金支付方式、双方权利义务、违约责任等。
五是组织实施购买。承接主体完成合同约定的服务事项后，购买主体应及时验收，验收完毕应将验收材料报同级财政部门，并向社会公开。
（4）资金管理。
政府购买棚户区改造服务资金纳入同级财政年度预算。
同级财政部门要及时跟踪和掌握棚户区改造工作进程，包括棚户区改造房屋征收安置方案具体实施和进展情况、棚户区改造安置住房筹集进展情况等，按照政府购买棚户区改造服务协议要求和项目进度，在编制年度预算时做好购买服务资金安排，向提供棚户区改造服务的承接主体及时拨付资金。
（5）绩效管理。
各市县政府要加强政府购买棚户区改造服务的绩效管理，严格绩效评价机制。
财政部门应将政府购买棚户区改造服务资金纳入财政资金绩效管理体系，建立绩效评审办法，建立评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价，确保资金使用安全有效。
评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府购买棚户区改造服务预算和选择承接主体的重要参考依据。
国发[2015]37号提出：市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。
2016年3月21日，国务院副总理出席全国棚户区改造工作电视电话会议，要求落实棚改信贷支持政策，对2016年及以后年度新开工棚改项目，要全面实施政府购买服务。
政府购买棚改服务，是指通过发挥市场机制作用，把棚户区改造相关服务事项按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
2015年6月25日《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）：
推动政府购买棚改服务。市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议。
市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。
2016年2月6日《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出：
创新棚户区改造体制机制，推动政府购买棚改服务，推广政府与社会资本合作模式，构建多元化棚改实施主体，发挥开发性金融支持作用。
全国棚户区改造工作电视电话会议：2016年3月21日，国务院副总理出席全国棚户区改造工作电视电话会议，要求落实棚改信贷支持政策，对2016年及以后年度新开工棚改项目，要全面实施政府购买服务。
2016年3月25日，财政部、住建部《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综 [2016]11号）：
推进政府购买棚户区改造服务，做好与棚户区改造贷款衔接工作。
对于2015年底以前开工的棚户区改造续建项目，可以继续按照已签订的合同规定发放棚户区改造贷款，不纳入地方政府债务，地方政府不得出具任何形式的担保函；对地方政府与借款人签订的相关协议，地方政府要按约定将相关支出逐年纳入财政预算予以保障。
对于需要由政府主导运作的2016年新开工棚户区改造项目，要按照规定实施政府购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务。
棚改项目的征地、拆迁、补偿等服务；
棚改安置住房的筹集，包括新建、购买、租赁、改扩建、货币化安置等方式；
棚改片区公益性配套基础设施建设，包括安置住房小区“红线内”的道路、供水、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套基础设施。
出台相关办法意见，对购买主体、承接主体、购买内容、购买方式及程序、预算管理、绩效管理、工作机制等操作办法作出明确规定；
本级政府所属财政部门将棚户区改造纳入《政府购买服务指导性目录》；
确定政府授权的有预算权的政府部门、事业单位或主管部门作为购买主体；
确定采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式实施棚改采购；
确定承接主体为社会资本，也可是社会资本独自或与政府共同成立的项目公司；
棚户区改造的购买主体与承接主体签订政府购买服务合同；
将棚户区改造的采购资金纳入未来年度财政预算支出管理，按照合同约定向承接主体支付。
棚户区改造属于政府公益事业范畴，相关支出应由地方政府以财政资金支付，银行如何介入呢？
关键依据为政府购买棚改服务，因为有了政府购买棚改服务，所以银行才能够介入。
2013年7月4日，国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）：
各银行业金融机构要按照风险可控、商业可持续原则，创新金融产品，改善金融服务，积极支持棚户区改造，增加棚户区改造信贷资金安排，向符合条件的棚户区改造项目提供贷款。各地区要建立健全棚户区改造贷款还款保障机制，积极吸引信贷资金支持。
2014年7月21日《关于进一步加强棚户区改造工作的通知号》（国办发〔2014〕36号）：
鼓励商业银行等金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造项目。
各地要建立健全信贷偿还保障机制，确保还款保障得到有效落实。通过投资补助、贷款贴息等多种方式，吸引社会资金，参与投资和运营棚户区改造项目，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。
支持金融机构创新金融产品和服务，研究建立完善多层次、多元化的棚户区改造融资体系。
2016年3月25日，财政部、住建部《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综 [2016]11号）：
银行业金融机构支持新开工的棚户区改造项目，应当严格按照国发〔2015〕37号规定，与棚户区改造项目承接主体签订贷款合同，直接向棚户区改造项目承接主体发放贷款。
市县财政部门要做好政府购买棚改服务与棚户区改造贷款衔接工作，明确政府购买棚户区改造服务的购买主体、购买范围，落实棚户区改造资金来源，并与棚户区改造项目承接主体签订购买服务协议，按照协议支付购买服务资金。
2015年6月25日《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）：
承接棚改任务的项目实施主体，可依据政府购买棚改服务协议进行市场化融资，开发银行等银行业金融机构据此对符合条件的实施主体发放贷款。鼓励商业银行对符合条件的实施主体提供棚改及配套基础设施建设贷款。
住建部《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》（建保[2010]58号）提出，对纳入改造范围的棚户区，区别不同情况，分别采取政府主导或市场运作等不同改造模式。
1、政府主导模式
为加快棚户区改造力度，鉴于当前地方政府财政支出压力，中共中央国务院出台《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号），政策原文：
市县人民政府公开择优选择棚改实施主体并签订购买棚改服务协议。市县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。
该模式最大的优点是可以通过分期付款方式缓解地方政府财政支出压力，政策核心是“签订购买棚改服务协议、逐年列入财政预算、按协议支付”。
在政府购买棚改模式下，银行可以向棚户区改造的承接主体发放授信，用于棚户改造项目。
地方政府根据购买棚改协议约定的付款日期及金额，将支出金额分年度纳入财政预算，采取国库集中给付方式支付给承接主体，承接主体用以归还银行贷款。
2、商业化开发模式
国务院在《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号文）中提出创新融资体制机制，包括推动政府购买棚改服务、推广政府与社会资本合作模式、构建多元化棚改实施主体等方式推动棚户区改造工作。
最为典型的商业化开发模式，就是将一级开发（棚户区拆迁安置补偿等）与二级开发有机结合起来，以二级开发收益补偿一级开发成本。
商业化开发由于没有明确的政策，且实际案例较少，在此不再赘述。
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【11.18-19 上海】政信业务创新模式实务培训
【11.04-05 北京】PPP.政府出资基金架构.风控及案例
城市拆迁改造包括的范围很广，其中也包括棚户区改造，棚户区改造只是城市拆迁的一个特定领域，棚户区改造作为改善困难家庭住房条件推出的一项民生工程，作为中共中央和国务院重大战略部署，具有明确标准和要求，并不是所有的房屋拆迁安置都属于棚改范围。
所以，棚户区改造较其他房屋拆迁具有以下优势：中央政府给予较多优惠政策和照顾，包括中央及省级财政投资补贴、划拨方式供地、税费减免、信贷政策等。
最典型的栗子，就是棚改项目可以采取政府购买服务方式投资建设，但棚改以外的其他拆迁项目则不可以采取政府购买服务方式投资建设。
那么如何证明某一房屋拆迁项目已纳入国务院棚改规划了呢？答案是：项目已纳入省级棚改规划。
具体政策依据如下：
2009年12月24日，五部委《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）：
市县人民政府要编制城市和国有工矿棚户区改造规划和年度工作计划，报省级人民政府批准后实施。省级人民政府编制本地区棚户区改造规划和年度工作计划，报住房城乡建设部备案。住房城乡建设部把棚户区改造规划和年度工作计划纳入保障性安居工程规划。
2010年4月13日，住建部、发改委《中央投资支持国有工矿棚户区改造有关问题的通知》（建保[2010]56号）：
申请中央投资补助项目须符合省级人民政府批准的棚户区改造规划，并附经省级人民政府批准的全省（区、市）棚户区改造规划。
2013年12月2日，财政部 国家税务总局《关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税[2013]101号）：
棚户区改造是指列入省级人民政府批准的棚户区改造规划或年度改造计划的改造项目。
《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）：
市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。
财政部《关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》（财综[2015]57号）明确规定：
严禁各地区通过虚报城市棚户区改造任务或将城市道路拓展、重大工程建设等涉及的房屋拆迁纳入城市棚户区改造范围等方式，骗取套取中央和省级财政城市棚户区改造专项资金。
这就是为什么一定要强调纳入省级棚改规划的原因，万一是区县级政府道路拓宽或重大项目建设涉及的房屋拆迁，得不到中央及省级财政补贴，而且拆迁也困难。
财预[2017]87号文提出：
先有预算、后购买服务，年度预算未安排资金的不得实施购买服务。中共中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。
说明国发[2015]37号等国务院棚改相关规定肯定还是有效的，不受财预[2017]87号文“先有预算，后有购买服务”预算约束。
国办发[2013]96号《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》也提出：
政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑。随着政府提供公共服务的发展所需增加的资金，应按照预算管理要求列入财政预算。要严格资金管理，确保公开、透明、规范、有效。
国发[2015]37号提出：
市县人民政府要公开择优选择棚改实施主体并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。
如果说国办发[2013]96号对“在既有财政预算安排中统筹考虑”不甚明确的话，那么国发[2015]37号应该算是在棚户区改造购买服务领域对国办发[2013]96号的一个政策调整。
财综[2015]57号文《关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》在“政府购买城市棚户区改造服务资金纳入年度财政预算管理”中明确：
市县政府购买城市棚户区改造服务资金纳入年度财政预算。市县财政部门要及时跟踪和掌握城市棚户区改造工作进程，包括城市棚户区改造拆迁安置方案具体实施和进展情况，城市棚户区改造安置住房筹集进展情况等，按照政府购买城市棚户区改造服务协议要求和城市棚户区改造项目进度，在编制年度预算时做好购买服务资金安排，向提供城市棚户区改造服务的承接主体及时拨付资金，确保城市棚户区改造项目资金需要。
财综 [2016]11号文《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》明确：
市县财政部门要会同同级住房城乡建设等部门，做好政府购买棚户区改造服务与棚户区改造贷款衔接工作，明确政府购买棚户区改造服务的购买主体、购买范围，落实棚户区改造资金来源，公开择优选择棚户区改造项目承接主体，并与棚户区改造项目承接主体签订购买服务协议，加强对购买服务的履约评估管理，按照协议及时向棚户区改造项目承接主体支付购买服务资金。
分析结论：以上五份文件可以得出，在政府购买服务中，棚改作为国务院重大的民生工程项目，其适应政策不同于一般的公共服务购买政策。
棚改项目可以先签订购买服务协议，再列入预算，一般的公共服务，必须是“先有预算、再有购买”。
首先，国发[2015]37号文提出，各省（区、市）应根据棚改目标任务，统筹考虑财政承受能力等因素，制定本地区政府购买棚改服务的管理办法。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算。
这里应深刻理解“统筹考虑财政承受能力”和“逐年列入财政预算”，地方政府可以根据本地区的财政承受能力，合理规划棚改购买服务期限，并将购买服务资金逐年列入当地财政预算。
而中期财政规划（国发[2015]3号）提出，对规划期内重要政策和重大项目通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性；中期财政规划按照三年滚动方式编制。
此处可以理解成：棚改项目逐年列入财政预算，意思就是在中期财政规划逐年滚动列入。
国务院棚户区改造相关政策对期限没有明确规定，人行及银监会发文《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》明确提出，鼓励银行业金融机构按照风险可控、财务可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造和保障房建设项目。对公共租赁住房和棚户区改造的贷款期限可延长至不超过25年。
1、原因及政策依据
推进棚户区改造货币化安置的主要目的有二：
一是化解商品房库存解决房地产过剩问题。
当前除一线城市和部分二线城市外，其余大部分城市（尤其是三四线）房地产均存在过剩问题，如果采取新建安置房将会加剧房地产过剩问题。
二是提高安置效率。
新建安置房具有较大缺陷（划拨用地致使房屋产权不完整、位置偏远、配套不齐全等），货币化安置可以缩短安置周期，节省过渡费用，满足多样化居住需求。
因此国务院及相关部委强调棚改安置扩大货币化安置比例，主要包括以下政策：
2015年6月25日，国发[2015]37号文，缩短安置周期，节省过渡费用，消化房产库存，让群众尽快住上新房，享有更好的居住环境和物业服务，满足群众多样化居住需求。
2016年3月21日，国务院副总理出席全国棚户区改造工作电视电话会议，要求提高棚改货币化安置比例，商品住房库存量大的地方，货币化安置比例应更高一些，一线城市和部分二线城市可以因地制宜。各地要抓紧明确棚改货币化安置的具体目标、政策及措施。
2015年6月25日，《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）：积极推进棚改货币化安置。
2016年3月25日，财政部、住建部《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综[2016]11号）推进棚户区改造货币化安置，切实化解库存商品住房。
对于需要市县相关部门购买商品住房作为棚户区改造安置住房的，在购买环节要严格遵循政府采购的规定和程序。
2、货币化安置方式
棚改货币化安置方式包括：政府组织购买、政府集中采购和直接货币补偿，安置方式按照自愿的原则由棚户区居民自主选择。
（1）政府组织购买。
由区县政府从本市商品房市场组织房源，搭建统一的房源信息平台，通过发放“购房券”等形式，引导棚户区居民自主选择购买。
（2）政府集中采购。
由区县政府按照政府采购程序的规定，集中购买本市在建或已建成的普通商品住房用于棚改安置，采购价格不得高于所在区域周边同类商品住房的平均价格。
（3）直接货币补偿。
区县政府将补偿资金支付给棚户区居民，由棚户区居民自行通过房地产市场购买、租赁住房或用于其他支出。
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