一文看懂：2018年土地一级开发业务怎么做？
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本文要点
1．两类主体：
土地一级开发的项目主体，只能由纳入国土资源部名录管理的事业单位土地储备机构担任，不能由社会资本、城投公司、PPP项目主体担任。但是土地一级开发项目的施工主体（工程建设承接主体），可以是各类企事业单位，包括含平台公司、房地产企业等实体企业。
2．内涵与模式：
土地一级开发主要包括房屋拆迁安置补偿、土地前期开发、棚户区改造、城镇化及园区PPP综合开发、城市更新改造深圳模式等五种业务模式，工程建设施工主体主要包括地方政府融资平台公司、地方国有企业、民营企业及央企四类企业。具体业务模式可以采取政府采购工程、政府购买服务、政府购买棚改服务、PPP、商业化开发等业务模式。
3．市场机会：
（1）政府购买棚改服务——87号文例外的政府购买工程项目，当前土地一级开发的最大市场。棚改专项债和政府购买棚改服务两者不是替代关系，而是并行关系。
（2）政府采购工程建设——土地储备机构在土地储备的前期开发环节，采取政府采购方式实施七通一平等基础设施工程建设，社会资本存在工程施工建设机会。
（3）产业园区PPP综合开发模式——以PPP模式实施城镇综合开发，将土地一级开发嵌入PPP项目。
（4）一二级联动开发模式——城市三旧改造（旧城镇、旧厂房、旧村庄）中的土地一二级联动开发模式。
（5）拆迁安置补偿服务政府购买——当前较具争议的模式，财综[2016]4号文所述的依法取得土地过程中的拆迁安置补偿服务政府购买服务模式。
（6）土地一级开发的红灯区：几种违规模式（BT模式、熟化投资人模式、政府授权开发模式、一级开发PPP模式、土储机构委托开发模式）。
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一、关于土地一级开发概念和认识
二、当前可行的土地一级开发业务模式和机会
三、当前较具争议的模式
四、土地一级开发的红灯区（四种违规模式）
附件：土地一级开发主要政策
金融2018年以后，笔者经常听到金融圈内的朋友抱怨，原来比较好做的土地一级开发业务，在财综4号文、土储专项债、棚改专项债出台后，已经没有业务机会了。
其实，如果去仔细品读当前政策规定，就会发现土地一级开发还是有很多市场机会的，只是散乱在不同的政策法规中。
下面笔者就将系统性地梳理当前有效的土地一级开发政策，并对2018年土地一级开发市场机会进行深入解读。
一、关于土地一级开发概念和认识
（一）土地一级开发的概念
1.土地储备与土地一级开发
说到土地储备，财政部印发的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）对土地储备做出如下定义：
土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
可以得出的结论是，土地储备是政府行为，土地储备包括三大块内容：
依法取得土地（拆迁安置补偿）
组织前期开发（生地开发，七通一平市政基础设施建设）
储存以备供地（变成熟地储存，以备政府供地）
事实上，“土地一级开发”这个概念，多出现在一些地方性法规中，如《北京市土地一级开发暂行办法》、《昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目的办法》等。而国家层面出台文件用的，则是土地储备这个概念，很少用土地一级开发这一概念。
土地一级开发和土地储备两者虽然叫法不同，但包括的具体内容基本一致，在实际工作中可以等同对待。
2.官方文件对土地储备的定义
《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）
土地储备是指县级以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。
《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）
土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）
土地储备机构承担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作主要是为政府部门行使职能提供支持保障，不能或不宜由市场配置资源。
《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）【注：已被国土资规〔2017〕17号替代】
土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
（二）土地一级开发的项目主体
1.项目主体要求
土地一级开发的项目主体，只能由纳入国土资源部名录管理的事业单位土地储备机构担任，不能由社会资本、城投公司、PPP项目主体担任。
2.官方对土地储备实施主体的规定
《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）
土地储备资金是指纳入国土资源部名录管理的土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。
《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）
土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。
《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）
PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）
土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。
《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）【注：已被国土资规〔2017〕17号替代】
土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。
（三）土地一级开发项目的施工主体
1.施工主体要求
土地一级开发项目的施工主体（工程建设承接主体），可以是各类企事业单位（含平台公司、房地产企业等经济实体）。
有人可能会问，土地储备管理办法不是明确规定了，土地储备由纳入国土资源名录的土储机构统一实施吗？
没错。但土储机构自身干不了挖沟、埋管、抬钢筋、扛水泥等这些粗重的体力活。而且，土地储备机构原来下设或挂靠从事工程建设的机构，均已按《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）要求与土地储备机构彻底脱钩。因而土储机构当然得找工程施工企业来干活，而且具体工程建设按规定选择工程勘察、设计、施工和监理等单位也有明确的政策依据，主要依据为国土资发〔2012〕162号、财综[2016]4号文及国土资规〔2017〕17号文等。
与此类似，财政部在《关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》（财预〔2017〕96号）中提出，政府部门自身不具备实施条件，需要委托其他单位完成的工作任务，应按照政府采购和政府购买服务有关规定，通过合同形式委托受托单位完成相关任务，向其支付合理的费用。
2.非土储机构实施土地一级开发的政策依据
《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）
土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设并进行土地平整。具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。
《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）
引导社会资本参与开发区建设，探索多元化的开发区运营模式。支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区。鼓励以PPP模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本投资建设、运营特色产业园，积极探索合作办园区的发展模式。
《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)
党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）
地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）
政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。
二、当前可行的土地一级开发业务模式和机会
土地一级开发主要包括房屋拆迁安置补偿、土地前期开发、棚户区改造、城镇化及园区PPP综合开发、城市更新改造深圳模式等五种业务模式。
工程建设施工主体主要包括地方政府融资平台公司、地方国有企业、民营企业及央企四类企业。
具体业务模式可以采取政府采购工程、政府购买服务、政府购买棚改服务、PPP等业务模式。
（一）政府购买棚改服务
1.棚户区改造可以采取政府购买服务方式
棚户区改造中的政府购买服务，是当前土地一级开发的最大市场，也是银行介入机会较多的业务模式。
《进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）第三条“创新融资体制机制，推动政府购买棚改服务”要求：
各省（区、市）应根据棚改目标任务，统筹考虑财政承受能力等因素，制定本地区政府购买棚改服务的管理办法。市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。
棚户区改造可以采取政府购买服务方式，交由承接主体进行相关工程建设（包括拆迁安置补偿、前期开发、保障房建设等），这一点大家都认可。毕竟该模式已经运营了三年，其中以国开行、农发行为主，国开行棚户区改造项目贷款，已经超过两万亿规模。
即使《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）明确工程建设项目属于政府购买服务负面清单，但也将棚户区改造归为例外事项。87号文明确规定：
党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。
2.棚改专项债并未替代政府购买棚改服务
2018年3月3日，财政部、住建部联合出台《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预[2018]28号），在棚户区改造领域试点发行棚改专项债。
这里需要明确的是，棚改专项债和政府购买棚改服务两者不是替代关系，而是并行关系。具体原因分析，请看金融监管研究院《棚改专项债落地：附财预28号文详细解读》。
其主要理由如下：
棚改作为党中央国务院确定的重大民生工程，具有重要的战略意义；
剩余棚改项目多为难啃的硬骨头，经济性差不符合专项债收益平衡要求；
国务院棚改战略仅剩最后3年1500万套，不会对政府债务形成长期影响。
再次一遍重复上述结论：
棚改专项债和政府购买棚改服务两者不是替代关系，而是并行关系。
虽然财政部门已关注到，个别棚改项目也会导致地方政府隐性债务增加，但是考虑到棚改是党中央国务院确定的重大民生工程，故而还是先通过棚改专项债的途径，给地方政府新增一个合规融资窗。经济效益好的项目会由政府购买棚改服务转为棚改专项债，经济效益差的项目仍将采取政府购买棚改服务模式。
◆ ◆ ◆
读到这里，可能会有有小伙伴一脸懵逼：
我知道棚改可以继续采取政府购买服务方式，但这与土地一级开发有毛线关系？我要了解的是土地一级开发，不是棚改！
别着急，听我解释：
3.棚改与土地一级开发
为支持房地产去库存，中央政府鼓励棚改采取货币化方式安置，以消化市面积压库存量较大的商品房，而且近两年货币化安置效果良好。
君不见，三四线城市虽然人口流失严重，但房价上涨却很离谱，顺便也解释了国开行2万亿棚改贷款得去向了。既然货币化安置，那么拆迁出来的净地，不需要建保障房了，可以直接交给政府了。
原棚改流程：规划—拆迁—建保障房—居民安置
现棚改流程：规划—拆迁—货币补偿—净地移交政府
这样可以分析得到的结论是：棚改，大部分到完成土地一级开发为止，很少涉及保障房建设，也是目前土地一级开发中最大的金融机会，没有之一。
4.银行授信方案设计
棚改采取政府购买棚改服务方式，购买主体（地方政府或其授权部门）与承接主体（央企、地方国企、融资平台公司）签订相关协议后，金融机构可合法合规向承接主体给予项目贷款等授信，可以该项目的未来应收款设定质押并在人行登记系统办理抵押登记，还款来源为承接主体经营现金流（当然包括政府购买服务合法合规的财政支出）。
不过千万要注意以下要点：
需要确认政府选择承接主体的合法合规性。
银行信贷资金还款来源不得明确约定与土地出让收入挂钩。
承接主体收入不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资。
地方政府也不得承诺将储备土地预期出让收入作为承接主体偿债资金来源。
（二）政府采购工程建设
土地储备机构可以在土地储备的前期开发环节，采取政府采购方式实施七通一平等基础设施工程建设。
1.主要相关政策依据
《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）
土地储备机构应当于每年第三季度参照本年度土地储备计划，按宗地或项目编制下一年度土地储备资金收支项目预算草案，经主管部门审核后，报同级财政部门审定。其中：属于政府采购和政府购买服务范围的，应当按照规定分别编制政府采购和政府购买服务预算。
《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）
土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设并进行土地平整。具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）
第七条“推动土地收储政府采购工作中”明确规定，土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。。
《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）
土地储备机构对储备土地前期开发进行七通一平等基础设施建设，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设。
所以，这里的结论就是：土地储备机构可以通过政府采购方式实施储备土地的前期开发等基础设施建设，并且应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，进行工程建设。
2.银行授信方案设计
土地储备机构一般会按工程项目建设形象进度或建设节点分期支付工程费用，施工企业也会有资金需求，用于购买施工车辆等工程施工设备。
在土储机构采购土地前期开发工程这一业务模式中，土地储备机构可直接作为采购主体，通过公开招标方式选择工程施工单位，进行工程建设，并与中标企业签订采购合同。
银行可以对中标设计授信方案给予项目授信，授信资金用于该项目工程施工，还款来源于承接主体的现金流（包括土储机构采购支出）。
注意事项：
同上述政府购买棚改服务事项要求。
同时，政府采购一般要求所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排，一般不超过三年期限。
（三）PPP综合开发模式
该模式即以PPP模式实施综合开发，将土地一级开发嵌入PPP。
需要注意的是，PPP模式需要同时具备公共性和运营性两个前提条件。也即单纯的土地一级开发（无运营）或二级开发（无公共性）均不符合PPP模式运作条件。
但如果把公共性和运营性与土地一二级开发共同嵌套或包装进入PPP项目中，就可满足PPP模式运作条件。如产业园区综合运营PPP项目、城镇化运营PPP项目、特色小镇PPP项目。
1、园区综合开发PPP项目运作模式
（1）运作模式
社会资本接受地方政府委托，采取PPP市场化运作方式实施开发区建设，为地方政府提供规划设计、土地整理、基础设施建设、产业发展服务、综合运营服务等一体化开发服务。
（2）业务模式
园区土地整理等前期开发资金由承接主体出资建设，收入来源主要为建设投资服务费（代建成本及收益）和产业发展服务费收入（招商引资奖励），其实就是“园区代建+招商引资奖励”模式。
（3）模式核心
与政府签约排他性协议，垄断片区一级开发,进行土地整理与配套设施建设；
代政府招商引资发展产业，并为园区提供服务；
利用一级开发优势低价获取大片房地产开发用地；
通过住宅销售回笼资金并为政府提供GDP和税收;五是政府通过收税和卖地赚取收益并支付公司一级开发的成本。
2、土地一级开发纳入园区综合开发PPP的合规问题
笔者认为，园区土地一级开发与园区综合开发PPP项目前期规划、项目建设及后期产业导入、产业服务等环节存在紧密的内在联系，虽然不完全符合土地储备政策规定，但契合国务院开发区建设运营模式创新要求。
当前已有多个园区开发PPP项目已纳入2018年财政部第四批PPP示范项目，或可代表财政部对园区综合开发PPP项目合规性的认可。
（1）可能与部分政策规定存在差异
土地储备相关政策一再明确：土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作，各类城投公司等其他机构一律不得从事土地储备工作。
《土地储备管理办法》（国土资规[2017]17号）
土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综（2016）4号）
土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。
《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）
PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。
（2）符合国务院关于开发区建设和运营模式的创新要求
2017年，国务院办公厅印发国办发〔2017〕7号文《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》第十五条“推进开发区建设和运营模式创新”提出：
引导社会资本参与开发区建设，探索多元化的开发区运营模式。支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策。鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有的开发区中投资建设、运营特色产业园，积极探索合作办园区的发展模式。
笔者认为：土地储备包括取得土地（拆迁安置补偿）和前期开发（七通一平）。
前期开发（七通一平）属于国务院所述基础设施类项目建设；拆迁补偿为政府取得土地支付的对价，理应应由政府支付，如由企业代付则存在政府变相举债嫌疑。
另外，产业园区因远离城市，拆迁补偿成本占比较小或忽略不计，七通一平属于基础设施建设可以政府采购方式实施。
因此，国务院鼓励以PPP模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设具有一定的合理性。
（3）财政部或认可该类PPP项目合规性
园区开发PPP项目多次入选财政部PPP示范项目，代表财政部对该类PPP项目合规性的认可。
2018年2月1日，财政部印发《关于公布第四批PPP示范项目名单的通知》（财金[2018]8号），很多产业新城PPP项目进入财政部PPP示范项目名单，包括南浔区产业新城PPP项目、淮上区科创产业园产城一体化PPP项目、新郑市产业新城PPP项目等。上述PPP示范项目的一级行业为城镇综合开发，二级行业为园区开发。
3.土地出让过程或涉嫌违规
为了让一级开发主体成功中标土地二级开发权，地方政府存在招拍挂过程中设置不公平条款限制其他投标主体，存在违反招标投标法、招拍挂出让土地管理规定等政策的可能。
此前网传，华夏幸福联合大厂县政府在土地出让招标文件及程序中严重违规，在招标文件中添加苛刻条件和人为手段干预投标，取得土地的方式与国土资源部规定的土地出让程序明显不符，有违规嫌疑。
当然，地方政府也可以采取合法合规的招拍挂方式出让土地，只是一级开发主体如果未能中标将无法获得预期的高收益。政府仍可以按照PPP协议向项目公司支付开发建设成本及相应收益。
4.银行授信方案设计
对银行来说，如果一PPP项目的一切程序、流程合法合规采购方式及采购程序合法合规，符合《政府采购法》等政策规定；所有的审批手续合法齐全，项目通过物有所值评价和财政承受能力论证，项目实施方案政府已审批同意，政府授权的实施主体与项目公司签署PPP合同，财政补贴或政府付费落实预算管理,纳入PPP项目库中的管理库，资本金来源真实有效，基本就可以认为是合法合规的PPP项目。
在城镇化综合开发PPP项目这一业务模式中，地方政府直接作为采购主体，通过公开招标方式选择承接主体，成立项目公司并签订PPP合同，以项目公司为主体进行城镇化综合开发，银行以项目公司作为授信主体，对综合化开发项目设计授信方案给予授信，授信资金用于该项目工程施工，还款来源于项目公司的现金流（项目公司的大部分收入来源于土地一级开发收入，但不能直接与预期土地出让收入挂钩）。
针对项目合规性及主体合规性，应关注以下合规性要求：
（1）项目合规性要求
符合国家政策和地区发展规划，合规手续齐全。
已纳入财政部或发改委PPP项目库。
取得财政部门审核通过的物有所值评价报告和财政承受能力论证报告及财政部对论证结论的批复文件。项目实施方案政府已审批同意。
经政府授权的实施主体与项目公司签署PPP合同，财政补贴或政府付费落实预算管理；
采购方式及采购程序合法合规，符合《政府采购法》等政策规定。
按财办金〔2017〕92号文要求按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份。
（2）主体合规性要求
社会资本方须具备与PPP项目相匹配的资质能力、履约能力、人员及技术实力、运营能力以及超概算补充能力，具备专业优势和项目运作经验。
社会资本为融资平台公司的，应为已按财办金〔2017〕92号文要求转型的平台公司，银监会大名单内的平台公司应分类为退出类。同时应按国办发[2015]42号文要求，举债融资时应当向债权人主动书面声明，不承担政府融资职能，明确自2015年起其新增债务依法不属于地方政府债务。
社会资本方应符合我行行业信贷政策中关于客户准入标准的相关要求。社会资本信用状况良好，近三年无不良信用记录，具有稳定的综合经营收入保障项目非正常终止后的还款能力。
PPP合同的政府方，应为政府及其授权的职能机构，不得为融资平台或其他企业单位。
按财办金〔2017〕92号文要求，下列项目不得纳入PPP项目库：
①不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。
②前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。
③未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。
（四）一二级联动开发模式
该模式即城市更新改造中的土地一二级联动开发模式（深圳模式），实施主体经政府确认后即取得土地一二级联动开发权利，二级开发直接采取协议方式出让方式取得土地使用权。
1.土地开发一二级联动概念及方式
一二级联动开发，顾名思义，即由一家企业先后承担土地一级开发及地上物业二级开发两道工序，面对土地出让及物业租售双重市场的一种开发模式。
2004.8.31前，典型模式即，开发商寻求协议出让的土地，然后获得土地一级开发权，在进行二级房屋开发。
2004.8.31后，国土部[2004]71号文让土地走向市场化，土地协议出让变为招拍挂；土地储备中心横空出世，横亘在一级和二级市场之间。土地一二级市场被政府清晰划界，土地一级开发业务由政府下属土储中心负责，开发商只得进行二级物业开发，不再承担土地一级开发任务，以前盛行的以协议出让经营性土地的做法被正式叫停。现实发展中，土储机构缺乏资金难以满足巨量土地一级开发需求，为开发商进入土地一级市场打开了口子。招牌挂市场拿地成本极高，一二级联动“曲线拿地”成为开发商低价拿地的一种商业谋略。
尽管当前政策明确规定，经营性土地出让必须采取招拍挂出让方式，不得采取协议出让、划拨等方式，阻断了一二级联动开发。但是现实中仍有通过一级开发曲线拿地（一二级联动）的开发方式，具体如下：
（1）在招拍挂文件中设置苛刻的条件，为一级开发商量身定做招拍挂条件，导致其他开发商无法成功竞标二级开发权，一级开发商顺利获得二级开发权。
（2）通过设置拆迁遗留问题等方式，在拆迁问题上不完全解决拆迁钉子户问题，阻退外部开发商参与招拍挂，从而使一级开发商顺利获得二级开发的权利，实现一二级联动。
（3）成立关联公司共同参与招拍挂，或和其他开发商组成联合竞标体。
（4）收购拟出让地块上的现存企业的股权，阻止其他开发商。
（5）深圳城市更新改造中的一二级联动模式。土地拆迁完成后不需招拍挂，直接协议出让，制度上可以保障一二级联动开发。
2.一二级联动深圳模式
2009年10月，深圳出台《深圳市城市更新办法》，创新性提出“城市更新”概念，在传统旧城改造的基础上，强化了完善城市功能、优化产业结构、处置土地历史遗留问题、提升低效用地潜力、促进社会经济可持续发展等内涵，开始全面系统推进城市更新。
（1）分类
深圳市常规的城市更新包括三类：综合整治类、功能改变类、拆除重建类。
综合整治类
指不改变土地使用权的权利主体、建筑主体结构和使用功能，但改善诸如消防设施、沿街立面、节能改造等基础设施和公共服务设施的城市更新。
功能改变类
指不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构，但改变部分或者全部建筑物使用功能的城市更新。
拆除重建类
指可能改变土地使用权的权利主体、变更部分或全部土地性质，严格按照城市更新单元规划、城市更新年度计划的规定实施的城市更新。
（2）主要特点
相比国内其它城市的旧城改造，深圳城市更新主要特点在于：
实施主体经过政府确认后，即取得土地一二级联动开发权利，二级开发不再采取招拍挂方式出让，而是采取协议方式出让，直接补缴地价款即可。
实施主体确认前，实施主体已经完成了对原土地权属的取得（取得方式包括房产权属人入股、签订拆迁补偿协议、并购）。
当然，一级开发完成后土地要收缴纳入土地储备，再由国土部门与实施主体签订新的出让协议并补缴地价款，而更新单元规划在实施主体确认时已经完成。
（3）核心及流程
深圳市土地一二级联动开发的核心是：土地拆迁完成后不需招拍挂，直接协议出让，制度上可以保障一二级联动开发。主要流程如下：
纳入城市更新单元年度计划；
取得项目专项规划批复；
拆迁签约率达到100%后批准城市更新项目实施主体资格；
拆迁完成后，核定地价款，土地协议出让，签订土地出让合同，补交地价款，进入二级开发。
（4）关键节点
城市更新业务的关键节点有：
①申请计划立项。各区政府根据市规划国土部门编制的《城市更新“十三五”规划》编制本辖区内的城市更新五年规划。各区城市更新五年规划批准后，辖区内申报拆除重建类更新计划的项目原则上应位于其确定的拆除重建空间范围内；各区城市更新五年规划批准前，申报的拆除重建类更新计划的项目应当位于《城市更新“十三五”规划》划定的优先拆除重建区内。城市更新项目的更新方向应符合法定图则和其他上层次规划要求。
②批准年度更新计划并公告。
对于政府批准的城市更新项目，深圳市政府会在规土委网上进行公告，该城市更新项目正式列入政府计划。
③规划草案批准及公示。
计划申报主体应委托具有相应资质的机构，结合主管部门的土地核查结果，编制城市更新单元专项规划，报市规土局审批；土地及建筑物信息核查和规划报批应在更新单元计划公告之日起一年内完成。
规划草案会在城市更新单元现场和深圳市规土委网站上进行不少于30日的公示，公示结束后，主管部门在10个工作日内对相关意见进行汇总和处理，并对城市更新单元规划草案进行审议。
审议通过的，函复申请人，并在深圳市规土委网上进行公告。专项规划的通过，即可明确项目业态、用地面积、容积率、公共配套、可售面积等各项主要指标。
④建筑物清理/拆迁。
旧建筑物的清理或拆迁是大多数城市更新项目最大的难点。本项工作一般在列入城市年度更新计划后开始，在确认实施主体之前完成，其进度与规划草案的获批公示不存在先后顺序的关系，有可能规划草案先批准，也有可能拆迁工作先完成。
⑤实施主体确认。
城市更新单元内项目拆除范围的单一主体，需向区城市更新职能部门申请实施主体资格确认，经核查申请人符合实施主体确认条件的，就申请人提供的土地、建筑物权属情况及单一主体的形成情况进行不少于7日的公示，公示期间未收到异议的应与申请人签订实施监管协议，并向申请人核发实施主体确认文件。
单一主体产生的方式：
（一）对于拆除范围内存在多个权利主体的，所有权利主体通过以下方式将房产相关权益转移到同一主体后，形成单一主体：
一是权利主体以房地产作价入股成立或者加入公司；
二是权利主体与搬迁人签订搬迁补偿安置协议；
三是权利主体的房地产被收购方收购。
（二）属于合作实施的城中村改造项目的，单一主体还应当与原农村集体经济组织继受单位签订改造合作协议。
属于以旧住宅区改造为主的改造项目的，区政府应当在城市更新单元规划经批准后，组织制定搬迁补偿安置指导方案和市场主体公开选择方案，经占建筑物总面积90%以上且占总数量90%以上的业主同意后，公开选择市场主体。市场主体与所有业主签订搬迁补偿安置协议后，形成单一主体。
这是城市更新最关键的节点，土地权属已基本完成转移后，才能确认实施主体，实施主体一旦确认，意味着土地权属已经解决，采取房地产入股、拆迁补偿、收购等方式取得土地权属。
⑥用地审批及开发建设。
实施主体完成建筑物拆除后，及时报区城市更新职能部门确认，并向房地产登记部门申请办理原房地产权属证书的注销登记；
建筑物拆除和房地产证注销后，向主管部门申请建设用地审批，主管部门核准地价款，并向实施主体核发《国有土地使用权出让收入缴款通知书》。
主管部门在批准项目建设用地后与实施主体签订土地使用权出让合同，并核发《建设用地规划许可证》。
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3.一二级联动的市场机会及开发策略
（1）领域分类
市场机会主要表现为城市三旧改造“旧城镇、旧厂房、旧村庄”三大领域。
其中旧厂房改造最为容易，因为旧厂房房地产权属主体相对较少，而且较为理性，容易就改造达成一致改造意见，与地方政府协商更改地块城建规划的可能性较大。
旧村庄改造主要是城中村改造，改造相对于旧城镇相对容易，村民要价能力和欲望显然弱于城镇居民。
最为困难的是旧城镇改造，拆迁难主要体现在旧城镇这一块。目前，改造方式主要有两种，一是政府主导的政府购买棚改服务方式；二是社会资本主导的商业化开发模式。
（2）开发策略
总体策略：土地一二级联动开发属于由社会资本主导的商业化开发，需要由项目本身二级开发实现的收益补偿一级开发成本并获得收益，因此应从政府、区域、客户、项目四个层面明确开发策略。
①政府策略
鉴于我国当前土地一级开发采取土地储备方式且由土地储备机构具体实施，另外，土地具体规划用途也由地方政府决定。地方政府配合是土地一二级联动开发的最基本条件，没有地方政府配合根本谈不上一二级联动开发。
②区域策略
重点选择一线、准一线等重点城市，目前首先选择发展相对较成熟、市场机会较大一线城市及省会城市城市开展，重点城市住宅市场前景良好，城市更新市场机会较大。
③客户策略
土地一二级联动开发业务整体风险偏高，要求客户的资金实力和综合开发能力较高。选择国有企业、房地产前五十强客户、具有丰富城市更新经验的区域性龙头客户；
④项目策略
拆迁不确定性大，一二级市场联动开发可保证项目延续性，明确还款来源。优先选择可以一二级联动开发的城市更新业务，优先选择住宅业态；择优介入综合成本低、位置优越的商办项目；
（3）介入方式
①协议出让土地项目
协议出让土地项目可直接贷款介入。以协议方式出让土地项目的，如深圳市特殊政策土地出让可以采取协议出让方式，在开发商进行土地一级开发时就已经签订协议出让合同确定获得二级开发权，因此，可以直接采取项目贷款方式给予授信，进入二级开发后可以房地产开发贷款置换原一级开发项目贷款。
②非协议出让方式“一二级联动”。
非协议出让方式“一二级联动”存在一定的政策风险，不适合采取直接贷款方式，对于可能性加大的可适度采取基金、股权等投资银行产品选择性介入。
这种一二级联动，政府与开发商签订的协议在开发成本返还上包含两种场景：
一种场景是，如果该开发商成功中标二级开发权，一级开发成本可抵扣出让金或者缴纳出让金后返还一级开发成本。
另一种场景是，该开发商未中标二级开发权，政府返还一级开发成本及合理收益。
4.土地一二级联动的风险分析
国土部2004年以来的政策较为明确，经营性土地必须以招拍挂方式出让，不得弄虚作假干预招拍挂。
（1）相关具体政策
2002年8月26日《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》（国土资发〔2002〕265号）
经营性土地使用权必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，其他土地的供应计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。
对经营性土地使用权规避招标拍卖挂牌，仍采取协议出让和划拨的；对在土地使用权招标拍卖挂牌出让中弄虚作假、徇私舞弊的；对领导干部干预和插手土地使用权招标拍卖挂牌出让等违纪违法行为，都要严厉追究主管部门及有关人员的责任。
2004年3月31日《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发[2004]71号）
2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施后，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，其他土地的供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也应当采用招标拍卖挂牌方式供应。
各地要严格按国家有关政策规定界定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前的历史遗留问题，不得擅自扩大范围，也不得弄虚作假，变相搭车。要加快工作进度，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。
2006年5月31日 关于印发《招拍挂出让国有土地使用权规范》（试行）和《协议出让国有土地使用权规范》（试行）的通知（国土资发[2006]114号）
经营性土地、有竞争要求的工业用地、同一地块有两个以上意向用地者的，应采取招牌挂方式。
适用招牌挂方式以外的土地可采用协议出让方式，包括经营性用地以外的、同一宗土地只有一个意向用地者、原划拨土地使用权人申请办理协议出让等。
2007年9月28日《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土部第39号令）
该政策2002年出台、2007年修订，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
（2）一二级联动存在的风险
①存在违背不正当竞争法的嫌疑。
采用在一级开发中获得的优势地位在土地公开交易市场上设定交易条件或者刻意设置遗留问题阻退其他市场竞争者，有违背不正当竞争法的嫌疑。虽然尚未看到因设置招拍挂条件的土地出让被定性为不正当竞争的案例，但法律风险是确实存在的，不排除以后出现违法案例的可能。
②采用与其他开发商合作、合谋开发，组成联合体竞标，其合作协议稍有不慎即有串标嫌疑。
③土地出让受用地指标限制存在时间风险。
项目能否按照计划挂牌出让，不仅取决于本级城市在各项目之间利益权衡，还取决于上级政府机关批准的城市新增用地指标配额（省级政府根据城市建设需求以及重大项目计划分配各城市年度建设用地指标）。
④旧城改造易招致社会矛盾。
上海虹口旧城改造开发商拆迁15年仅完成不足40%拆迁。政府换届等政治因素影响项目，开封市委副书记市长被双规，开封运粮河新城项目用地由35平方公里下调至10平方公里，定位规划推倒重来。
三、当前较具争议的模式
政府购买服务
财综[2016]4号文所述的依法取得土地过程中的拆迁安置补偿服务，这一点在金融圈引起的争议最大。
财政部在《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）第七条“推动土地收储政府采购工作中”明确规定，地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。
自财综4号文出台以后，围绕土地一级开发中的“政府购买拆迁安置补偿服务”这一政策规定，市场对土地一级开发中的拆迁安置补偿能否采取政府购买服务方式产生较为激烈的争论和怀疑。
主要观点有以下两种：
1.可以采取政府购买服务方式
财综4号文所述“政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”，简称政府购买拆迁安置补偿服务，就是指对土地一级开发过程中的拆迁安置补偿，地方政府可以采取政府购买服务方式购买，包括地方政府向拆迁居民支付的拆迁款、安置费、补偿款三块费用。
与之类似，《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）提出“政府购买棚改服务”概念，并明确规定：
政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。
之后，财预〔2017〕87号文将储备土地“前期开发”建设工程作为政府购买服务负面清单，并没有将储备土地取得过程中的“拆迁安置补偿”纳入负面清单。
近期《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）的出台，再次让市场确信采取政府购买服务方式实施拆迁安置补偿是合法合规的。因为财综〔2018〕8号明确规定：
土地储备资金实行预决算管理，土地储备机构编制年度土地储备资金收支项目预算草案，经主管部门审核后，报同级财政部门审定。其中：属于政府采购和政府购买服务范围的，应当按照规定分别编制政府采购和政府购买服务预算。
2.不可以采取政府购买服务方式
这种观点认为，土地储备融资只有发债一条路，不能以政府购买服务等任何方式融资或实施。
政策依据为《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号），其中第五条明确提出“地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式”；第三十二条明确提出“地方各级政府不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务”。
再回到财政部《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），其中第七条“推动土地收储政府采购工作中”明确规定“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”。
对该条政策规定的“安置补偿服务”，应做以下理解：
——指的是拆迁安置补偿过程中，由于需要入户调查、跟拆迁居民做好政策宣讲、舆情控制等，购买的是一些需要人力的辅助性服务，如入户调查、咨询服务等，而不是指以政府购买服务名义代替地方政府支付拆迁安置补偿款，如果代替地方政府支付补偿款等，就等于是同意地方政府变相举债融资。
3.笔者观点
笔者认为，政府购买拆迁安置补偿服务，应做第二种理解。
毕竟，如作第一种理解的话，那么土储专项债就没有任何意义了。而且现实中，基本看不到有地方政府将应支付给拆迁户的拆迁安置补偿款，采取政府购买服务方式交由政府购买服务的承接主体代为支付的。
对于在土地一级开发中，针对拆迁安置补偿过程中的入户调查、政策咨询等采取政府购买服务的，由于金额较小，不在银行授信考虑范围之内，可忽略不计。
四、土地一级开发的红灯区（四种违规模式）
（一）BT模式
BT模式，是指地方政府委托社会资本（通常为融资平台公司），由其自行出资实施征地拆迁补偿安置及基础设施建设等工作，净地交由地方政府公开出让，政府再以土地出让金返还社会资本投资成本及收益，或采取收益分成形式在地方政府和社会资本之间就土地出让收益进行分成。
该业务模式的实质，就是43号文以来一直严打的地方政府通过企事业单位违法违规融资模式。
（二）PPP模式
土地一级开发项目完工验收后即进入土地储备环节，意味着土地一级开发工作的终止，不存在所谓的运营环节。因此，土地一级开发不适合采取PPP模式。
不符合《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）以下规定：PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。
不符合《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）规定：仅涉及工程建设，无运营内容的PPP项目，不得入库。
（三）土储机构委托开发模式
土储机构委托开发模式，是指土地储备机构将地方政府交由其负责的土地一级开发项目，整体委托给社会资本来实施，待完成一级开发验收交付后，土储机构向社会资本支付开发成本及合理收益。
对于七通一平等土地前期开发工程建设，土地储备机构可以公开选择施工主体，这也符合《关于印发<土地储备管理办法>的通知》（国土资规〔2017〕17号）政策规定，但是土地使用权取得阶段的拆迁安置补偿款项不得由社会资本代付，只能由财政资金支付。
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）明确，土地储备机构承担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作主要是为政府部门行使职能提供支持保障，不能或不宜由市场配置资源。资金来源只能来自政府财政资金，不得采取地方政府债券以外的任何其他举债方式。
（四）土地熟化投资人模式
政策规定土地出让由“毛地”转为“净地”才能出让，政府对土地一级开发需要投入大量的财政资金，为了转嫁资金投资，部分地方政府创新出土地熟化人投资模式。
这里说的土地熟化人投资模式，就是指对方政府就土地上房屋征拆补偿和前期开发所需资金公开招标愿意出资的土地熟化人，中标企业（土地熟化投资人）一般不参与土地一级开发，仅负责出资给地方政府或土储机构支用，地方政府以此资金支付房屋征拆补偿资金和前期开发，熟化人有资格参与净地竞拍，待净地出让后以土地出让金返还熟化人资金及收益。
该业务模式的实质，就是地方政府违规变相举债行为，是地方政府违规直接举借债务。
（五）政府授权开发模式
政府授权开发，是指地方政府就某一具体地块的一级开发，直接授权给社会资本（融资平台公司、国有企业、民营企业、央企等）一级开发权利，待土地一级开发完毕后交给地方政府收储并顺利出让后，由地方政府以土地出让金返还一级开发成本及合理收益，或者一级开发成本返还、出让收益在政府和以及开发企业之间采取分成形式分配收益。
该业务模式的实质，就是地方政府变相举债行为，属于典型的地方政府通过企事业单位代为举借债务的违规行为。
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）已经明确，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。
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附件：土地一级开发主要相关政策
为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。
市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。
建立土地储备机构名录。
列入名录的土地储备机构可以向银行业金融机构贷款。
土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应“净地”提供有效保障。
进行道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设。
本《通知》下发前名录以外的机构（含融资平台公司）名下的储备土地，应严格按照《通知》的要求逐步规范管理。
地方政府及其所属部门将土地注入融资平台公司应当履行法定的出让或划拨程序，不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司，不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。
土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。
土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务。
自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
土地收储政府采购的项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。
PPP项目主体或其他社会资本，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；
PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。
地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。
地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司。
不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。
不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。
地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。
土地储备资金收支管理严格执行财政部、国土资源部关于土地储备资金财务管理的规定。土地储备资金通过政府预算安排，实行专款专用。
收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认。
土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发，为政府供应土地提供必要保障。
储备土地的前期开发应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。
具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。
土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。
土地储备资金实行专款专用、分账核算，并实行预决算管理。
土地储备机构按宗地或项目编制年度土地储备资金收支项目预算草案，经主管部门审核后，报同级财政部门审定。
其中：属于政府采购和政府购买服务范围的，应当按照规定分别编制政府采购和政府购买服务预算。
（正文完）
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