张强：如何定位基金会在疫情应对中的角色和工作路径？
导读：
针对新冠肺炎疫情，为响应“加强联防联控工作”“加强社会力量组织动员”，基金会论坛加入“抗击新冠疫情社会组织协调网络”（以下简称“网络”），成为网络的执行办公室一员，将建立基金会行业参与疫情联防联控工作的信息库，定期发送信息简报、发布基金会行业行动信息，展现基金会行业的参与和努力，倡导建立专业有效的应对机制。
2月7日，我们发布了一篇文章介绍国内部分基金会的战疫行动信息。本文，我们邀请北京师范大学风险治理创新研究中心主任张强教授对基金会的行动进行点评。厘清基金会的功能定位、认知当前的挑战与不足，“才能真正构建良性的防控生态，进而充分发挥基金会在不同层面的战略性作用”。
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在本次新冠肺炎疫情的应对中，广大社会组织通过志愿服务以及慈善捐助的方式已在社区防控、心理支持、宣传倡导等各个方面发挥了重要作用，其中基金会在这一过程中表现出重要的支撑性作用。
相较国际而言，我国基金会起步较晚。2004年出台的《基金会管理条例》正式将基金会界定为“利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人”，并将基金会具体分为面向公众募捐的基金会（简称公募基金会）和不得面向公众募捐的基金会（简称非公募基金会）。近年来随着中国慈善事业的蓬勃发展，各类基金会如雨后春笋般涌现，截止当前全国已成立近8000个基金会。
现代基金会的最大特点在于引进和消化了公司法人治理结构，从而形成在非营利部门中的独特功能。在当前复杂的疫情形势下，如何促进基金会发挥慈善工作的独特优势，以更有效、有力、有序地助力疫情的社会防控，不仅是当前基金会管理者、从业者需要清醒认知的问题，相关政府部门、企业、其他各类社会组织、志愿者及公众也需对此有所了解。只有这样才能真正构建良性的防控生态，进而充分发挥基金会在不同层面的战略性作用。
一
基金会在疫情应对中的角色定位
具体而言，基金会在疫情应对中的作用可以简要分成以下四个方面。
第一，基金会是社会各界参与疫情防控的代表者。
疫情牵动着每一个人的心，但不是所有人都有机会冲到疫区开展工作，大部分民众都在遵守国家规定，坚守自身岗位或进行居家隔离。因此，除了通过网络为一线加油呐喊，通过基金会项目进行在线捐赠或者提供在线志愿服务便成为人们参与疫情防控的重要方式。
截至2020年2月3日0时，中国慈善联合会监测到全国用于此次疫情防控工作的慈善捐赠共计172.87亿元。其中，社会组织捐赠16.39亿元，个人捐赠2.27亿元，各大募捐平台上线的募捐项目共筹集资金逾11.20亿元。基金会特别是公募基金会，通过发布公益项目筹资需求，推动各类社会服务在疫区的系统实施。
与此同时，企业也纷纷通过其自身的非公募基金会或者其他公募基金会积极参与，阿里巴巴设立10亿元医疗物资供给专项基金；百度成立3亿疫情及公共卫生安全攻坚专项基金；腾讯公益慈善基金会设立3亿元新型肺炎疫情防控基金；吉利控股集团携手李书福公益基金会，设立2亿元新型肺炎疫情防控专项基金；世纪金源集团通过中国华侨公益基金会捐赠1.2亿元；碧桂园集团捐赠1亿元。可见，基金会是社会各界参与疫情防控的重要代表，基金会提出的项目需求和工作方向正是疫区群众需求的真实反映和公众关注的集中呈现。
第二，基金会是各级政府在全面攻坚战中的辅助者。
在这场涉及中国所有五级半政府的全域战斗中，各级政府、各部门都面临着超负荷运转的挑战，这需要多元社会力量的注入和参与。这是中央明确加强社会动员的意义所在，也是对SARS以来多场重大灾害应对经验的总结。一方面，基金会查漏补缺，发挥灵动的优势，为各级政府在应对中出现资源需求峰值缺口时提供不可或缺的补充。
基金会不仅在口罩、呼吸机等战略性医疗资源供给方面为各地医院提供了重要支持，而且还在一些重大防控工程中发挥了保驾护航的积极作用，例如中国红十字基金会支持、由北京平澜公益基金会具体执行的为湖北相关地市以及雷神山医院的建设者提供的防疫消杀服务，包括对一线志愿者及后勤保障人员开展防疫消杀培训工作以及对雷神山医院建设工地及指挥部办公区域进行全面消杀等。这不仅弥补了资源缺口，更加大了服务的覆盖面、公平性和可及性，如对医护人员个人防护、精神残障人群防护的支持等。
另一方面，基金会发挥其社会动员的优势，促进了社区和民众积极响应国家政策，参与疫情防控。本地社区和民众的自救和互救是灾害应对工作的重要构成，基金会通常调动的正是本地社会组织和志愿者。这不仅充分体现了柔性的社会动员性，在一些时候也会帮助政府在战斗面前实现“微笑”的强制力，保证一些强制性防控措施能够得到人民群众的充分理解和主动参与。
第三，基金会是各类社会组织和志愿服务开展疫情防控工作的支持者。
在全民抗疫的形势下，各类社会组织和志愿者都已行动在疫情防控的各个角落。据不完全统计，各基金会通过腾讯公益、公益宝、阿里巴巴/支付宝公益、水滴公益、联劝网、苏宁公益等平台共上线筹集了200个项目，吸引超过2000万人次的社会公众捐赠。这些资源将会为各类社会组织和志愿者有效开展各类基于本土化、社区性的防控疫情项目提供有力支持。
除此之外，深圳壹基金公益基金会、中国社会福利基金会等都通过联合救灾项目、梧桐成长计划全面支持各地社会组织开展物资运输及发放、社区卫生消杀、设点防控、心理援助、特殊人群服务等项目。这些项目的实施不仅为疫区的社区层面提供了重要的服务保障，也有效地激活了当地社会组织和志愿者，建立了外部与疫区间的重要链接，为打赢这场疫情应对持久战奠定了重要的基础。
* 图片源自于网络
第四，基金会是疫情防控中实施有效风险治理的社会创新者。
当前疫情防治已经进入关键时刻。这场生死攸关的疫情防控战斗不仅关乎卫生应急体系，更是我国治理面临的一次大考。如何顺利过考，不仅需要中央和各级政府的英明决策，还需要企业、社会组织及公民个体能够按照十九大四中全会明确的“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公共参与、法治保障、科技支撑”格局在社区等诸多层面上推动社会治理创新。特别是此次疫情应对工作涉及全面的社会动员，政府固有的公共政策刚性会使得其在部分领域和某些时段上的应对工作缺乏灵活性和实时性，具有一定的政策风险，甚至出现“政府失灵”的现象。
此时，基金会创新开展局部区域、特定时段的实验性应急行动，有效帮助全社会解决峰值需求，同时总结经验后推动相关政策尽快出台。这些创新体现在服务对象上，如中国红十字基金会、上海联劝公益基金会等对于一线医护人员身心健康的关注与支持；也体现在服务模式上，例如阿里巴巴公益基金会推动在线义诊，阿拉善SEE基金会开发地市级新冠肺炎疫情在线地图，招商局慈善基金会继续“灾急送”业务，广东千禾社区公益基金会、浙江微笑明天慈善基金会激发社区互助的项目等，这些创新防线都对全面有效地应对疫情至关重要。需要注意的是，这种创新并不单单是基金会的直接运转，更为不可忽视的是其对于各地社会组织和志愿服务组织开展社会服务创新也具有巨大的推动作用。
* 图片源自招商局慈善基金会
二
基金会在疫情应对中的挑战
当然，在发挥积极作用的同时，基金会的工作在机构战略规划、内部治理、项目专业性、筹款等方面还面临一系列关于效率性、责任性和合法性的挑战。
效率性（Effectiveness）要求项目能够及时、准确递送服务，这一点知易行难，尤其是如何识别疫区的真实需求，如何匹配合适的社会组织来实施项目，如何测度项目的直接绩效和长期影响，如何考量短期项目和组织长期战略的有机结合，这些问题即便在常态下也需要努力攻克，更何况是在当前这种动态变化的疫情形势下。
责任性(Accountability)也称回应性，是与效率性相辅相成的重要因素。基金会的捐助从公众、企业等社会各界中来，不仅享受了免税等补贴，也将直接影响到疫区公共服务的公平性、公正性，这就需要对责任性有所考量。到底谁来承担责任，或者说如何在捐助者、基金会、实施组织之间合理分担责任，确保资金的合法使用并增强激励，这会是基金会运行中的关键性问题。
合法性(Legitimacy)也是在这场公共危机应对中基金会需要特别重视的维度。这些来自个人、企业捐助须立足于公共需求来创造公共利益，到底谁有权利掌舵慈善工作的服务方向和方式，基金会作为资助方如何代表和阐释公众的需求，来决定具体的时间以及递送方式？如果处理不好这些问题，基金会工作不仅会出现低效、虚化，有时还会陷入舆论风暴。由于高度的信息不对称性，民众一方面很难获取疫区需求的真实信息，甚至会被错误信息、谣言误导，另一方面也会采取放大镜和显微镜来看待各类公益项目，这就更需要基金会在运行过程中关注应急中的效率性、责任性和合法性。
三
建 议
每一次灾害既是对社会的巨大冲击，也是重构发展的机会窗口。只有针对上述使命和挑战进行针对性设计，才能有效应对疫情，并实现行业的长期健康发展。为此，本文初步提出以下建议。
一是加强政社合作，构建基金会以及社会组织参与的规范性制度框架。近年来随着我国应急管理体制不断完善，各部门已经建立了较为行之有效的社会力量参与机制，当然这一机制更多地应用在自然灾害应对。此次疫情应对中，由于卫生疫情的特殊性，基金会以及各类社会组织与牵头的卫生健康系统并没有建立正式/系统的对接渠道与机制，建议尽快参照应急管理系统的社会力量参与机制设立疫情应对中的社会力量协同机制，加强信息分享和资源对接，有效引导基金会发挥辅助者、支持者、代表者和创新者的作用。
二是优化社社合作和企社合作，发挥杠杆作用。资源恶性竞争和项目服务重复是近年来基金会行业呈现出的发展问题。突发事件则提供了外部环境条件来克服常态性基金会之间的竞争形态，在大疫面前，基金会行业有着高度的共识。因此，要大力推动类似“抗击新冠肺炎疫情社会组织协作网络”等平台建立。在协同机制的基础上，明晰协作平台的战略定位，推动开放性伙伴关系，创新交互渠道和管理工具，并重点关注监测评估，不仅助力实时应对，也有利于长期的行业建设。
三是秉持需求导向，着力优化项目需求快速评估机制。在日常的基金会管理工作中早已明确了以需求为导向开展项目的原则，那么在应急过程中如何在信息高度不对称性的情况开展评估呢？综合国内外经验可以总结出以下几条建议：在项目计划中，首先要在儿童保护、残障支持、宣传教育等各类专业领域中支持疫区需求的快速评估项目，这样才能有的放矢，并为各个项目提供基线数据；在评估工具上，尽快与专业科研机构开发出合适的快速评估工具，世界卫生组织（WHO）、国际红会(IFRC)以及国际社会组织（INGO）都有相应的手册工具，我国也需尽快吸收国外先进经验，对标国际，开发设计标准化的行业工具并进行广泛应用。
四是完善学习机制，增强动态调整能力。疫情应对具有高度的不确定性，就连相关政府专责部门都要不断学习总结、实时调整工作方向和措施，对于基金会管理和从业者而言更是如此。因此，在工作机制上需要建立动态的评估和调整机制，同时增强能力建设，对于疫情这样的突发公共卫生事件属性及特征有所了解，及时掌握疫情变化及政策动态，只有这样才能随时把握疫区需求，提供具有针对性、灵活性和可持续性的社会服务方案。
作者：张 强
北京师范大学风险治理创新研究中心主任/教授
基金会救灾协调会监事
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