谷琶视点 || 刘建义等：大数据与公共决策创新
大数据、权力终结与公共决策创新
摘 要：决策的本质是权力博弈，大数据对信息与知识生产、配置、传播的重新塑造，激化了数量革命、迁移革命和心态革命，冲击着并削弱了传统权力壁垒，微权力行为体大量涌现，权力运行失灵，民众因为权力祛魅而变得理性，传统权力走向了“终结”，进而演化为公共决策的创新，如决策结构的开放化、决策过程的透明化、决策理念的民主化等等。但，“大数据-权力”逻辑本就是双向的，如何防止公权力利用大数据“作恶”，应该引起注意并系统研究。
关键词：信息；大数据；权力壁垒；权力终结；决策创新
研究缘起
一般认为，时间不够、记录不全、传递不及时是导致决策信息不对称的主要原因，如没有足够的时间来搜集、整理信息，一天一报制度无法支撑实时决策。[①]从而，在大多数人看来，具备5V（大量、高速、多样、低价值密度、真实性）特征的大数据弥补了这一缺陷。“数据驱动决策”[②]或“循数决策”以全样本为基础，用数据说话，信息的系统采集、即时传递和表现多样增强了决策的科学性与精准性，[③]避免了出现以偏概全和经验主义的偏差和失误。[④]例如，大数据、云计算、卫星遥感等先进技术配合电子政务系统进行数据汇总、数据追踪、数据分析，从而能够更集中、更有力地将公众的利益表达出来，更好的推动政府作出公共决策。[⑤]
毫无疑问，作为决策的核心要素，“信息”是讨论大数据与决策关系的有效切入点。通过影响信息的搜集、传播、挖掘、分析，大数据赋予了决策信息的完整性和对称性进而影响公共决策的效率与质量。就规模而言，信息的完整性会影响决策的有效性和准确性，如利用大数据企业管理者能够准确识别员工特质，建构立体化认知，从而清楚地知道哪些人更适合哪个位置，进而通过改善人事决策质量来优化人力资源配置，提高组织绩效。[⑥]就质量而言，大数据提供的是以不间断“流”的形式存在的、成片的、活的数据，[⑦]真实性更高，时效性更强，精准性更好，Jin Xin等人[⑧]发现决策目标与信息内容相关，不同的目标需要不同的信息，从而通过建构信息需求匹配模型，大数据能够有效筛选和甄别关键性息，降低搜索成本、提高信息供给的精细化水平。而就作用路径而言，除变革决策思维、创新决策技术、优化决策流程等一般性观点外，大数据消除不确定性的分析框架也很有说服力。高小平等人[⑨]发现大数据能够缓解不确定性，高效的信息甄别保证了对形势的准确认知理解，通过降低不确定性来提高决策的效率和质量。
此外，大数据对权力的重塑也颇具解释力。众所周知，决策是权力博弈的结果，因此，在信息权力论者看来，信息传播路径、知识生产方式的变迁，带来的显然不仅仅只是决策信息的全面性、精确性，更带来了传统权力壁垒的坍塌和实际权力的“丧失”，权力结构和权力过程发生了改变。何军[⑩]和李忠顺等人[11]认为决策者才是决策的核心，从而基于信息开放、共享的决策权重新分配，才是大数据影响决策的根本逻辑。刘少杰[12]也证明了这一点，流动的信息削弱了政府、军队、监狱、警察这些国家机器对社会秩序的控制，从而网络化的社会权力“传递到社会结构各种层面，并进而改变了社会的权力结构，形成了有别于传统社会的网络化时代的新型权力结构”。而在胡税根等人[13]看来，大数据记录下了实时连续决策的轨迹和路径，实现了决策过程的公开化、透明化，即揭开了权力运行的“黑箱”。
既然信息是决策的基础，也是权力的来源，大数据是否通过重塑权力、创新了公共决策呢？除权力结构和权力过程外，大数据革新管理理念的同时是否也革新了权力理念、决策理念呢？因此，基于“大数据-权力-决策”的分析框架，本文将以权力为线索，在“权力终结”的话语分析中，讨论大数据与决策之间的关系，进而论及“理念-制度-技术”的创新向度，以驱动公共决策的创新。
大数据与权力的“终结”
权力是指影响他人或他物的一种能力，[14]主要基于政治地位、经济实力、社会影响、文化渗透等资源优势产生并发挥作用。因此，受权力运行环境变迁的影响，伴随着人类生活诸多方面的转变，权力壁垒出现了松动，权力正在衰退与萎缩，传统权力格局走向坍塌，“传统权力大国不断受到新兴权力国家和小国的挑战。即使手握权力，行使权力的手段也受到了更多的限制”[15]，即“权力终结”。纳伊姆将其归因为数量革命、迁移革命与心态革命，其中“数量革命正在使权力壁垒失效，迁移革命正在规避权力壁垒，而心态革命正在削弱权力壁垒”[16]（见图1）。
图1 权力的“终结”
大数据则加速并激化了这一进程（见图2）。“21世纪信息技术将成为权力最重要的来源”[17]，从而“权力正在从‘拥有雄厚的资本’转向‘拥有丰富的信息’”[18]。既然“对任何关键资源的掌控权是权力的来源”[19]，那么，大数据所带来的海量数据及其所负载的海量信息，以及所带来的知识生产和信息传递方式的转变，都形成了对传统权力格局的冲击，“数据的开放和流动，就代表着知识的开放和流动、代表着权力的开放和流动，这种开放和流动是多中心的、水平的…集中在政府的权力将开始分散，权力的最终流向是社会、是大众、是一个个独立的公民个体”[20]。
图2 大数据与三大革命
（一）数据占有、权力扩散与数量革命
数量革命的本质是大量微权力行为体的诞生与发挥作用，形成对掌权者、传统权力体系的冲击，意味着权力精英的优越地位相对下降。之所以如此，是因为当“人口（有可能成为士兵、选民、消费者、工人、竞争者或追随者的人）数量越多，能力越强，越能充分控制自己的财产，政府就越难对他们进行协调与控制。”[21]而基于权力资源理论的叙事，数量革命则是资源变迁和碎片化的结果，进而表现为权力的转移、扩散。托夫勒认为，暴力、财富和知识是权力的三个主要来源，但伴随着生产力水平的提升各种资源的贡献度发生了变化，如由于生产力水平的提高和经济社会的发展进步，人们对原料、劳动、时间、空间和资本的需求减少，知识升值成为了先进经济的主要资本，“信息战”到处爆发。[22]
事实上，信息始终是权力的重要来源。氏族部落时期，巫师因为“上知天文，下知地理”而享有崇高地位；君主专制时期，君权神授，作为神在凡间的唯一儿子，只有君王才有资格祭祀上天，与神“说话”，接受知识；现代科学管理时期，信息则是决策的基础，战争中的“知己知彼，百战不殆”就是强调决策信息之于战争胜负的关键作用。自人类步入信息社会，信息的权力属性就愈发明显，信息就是权力，[23]“影响信息流动的种种安排都起到授予权力或剥夺权力的作用”[24]。数据则是信息的载体，谁占有了数据，谁就拥有了权力。从而，“权力的主体可以是任何在数据上占有相对资源优势的单元，这种资源可以是数据，也可以是与数据相关的资源。”[25]
大数据时代，一切皆可量化，数据的生产与获取方式发生了革命性变迁，区别于传统的精英制造和信息垄断，在新媒体时代，人人都是数据的生产者、占有者和消费者，公众在拥有数据权力的同时，也拥有了信息权利，形成了大量微权力行为体，对传统的等级权力体系形成了毁灭性冲击。基于对信息或知识的垄断、控制，从氏族社会到奴隶社会再到封建社会、现代社会，统治者或者社会精英之所以能够拥有管理、说服或号召他人的能力，关键就在于他们垄断了有关决策的数据或信息。以封建专制为例，君王通过垄断与上天沟通的机会，也就控制了神与凡人沟通的渠道，除了帝王，其他人无法知道神需要他们做什么，从而拥有至高无上的权威；并且，他依靠对这一系列信息的垄断和控制，建构起一个以君权为核心的、等级的、封闭的权力体系。但在大数据时代，数据生产的分散化、数据占有的私人化，辅以公共数据的开放、共享，公民的信息权利可以演化为信息权力，他们“利用互联网的裂变式信息传递，通过策略行动建构关系网络，获得权力主体地位和行动的主动权，积累资源以产生强大的影响力”[26]。因此，大数据时代，竞争力是数据，谁拥有了海量数据，谁就会拥有主动权。[27]
因此，基于数据的私人占有和价值的碎片化存储，权力逐渐转移并扩散，政府对公权力的垄断将不复存在，我们的社会将变得扁平而没有中心。多元异构的数据分散在不同的数据管理中心，形成了多中心的数据归属权力结构，社会信息的开放流动带来了权力的分散，削弱了大型数据权力所有者的垄断地位，解构着权力行为体所主导的利益博弈封闭体系，社会中逐渐显示出了与公共权力抗衡的力量，“以社会制约权力”的模式正在发展壮大。
（二）信息流动、权力失灵与迁移革命
“权力需要被禁锢的受众”，权力的行使则“要管好边界”。[28]作为一种能力，权力是一个向量，“有所指”成为权力存在的基本前提；作为一种关系，权力则是相互依赖的具体实践，双方缺一不可。换句话说，当权力的受动者消失时，施动者的“施动”地位也就失去了存在的价值，成为了一个伪命题。在一对关系之中，当其中一方选择了逃离或拒绝接受时，这个关系也就失去了成立的前提与基础，自然也就走向了瓦解。以贿赂为例，当没有行贿者存在或行贿者拒绝承认做出了行贿行为时，贿赂这个等式就无法成立，因为受贿者要么没有机会收受贿赂，要么因为缺少行贿者的明确指控而无法被界定为贿赂，从而最多只能被归结为巨额财产来源不明罢了。于此相类似，权力的本质是一种强迫别人做不想做的事情的能力，即权力的发生必须有相应对象行为或存在形态发生了改变，且这种改变契合于权力施动者的主观意向。因此，可以想象，当任何个人可以自由转换国籍、户籍时，单个国家或地区政府对其行使权力的合法性、威慑力就要大打折扣。为了规避这种情况的发生，古代中国的君王们才会要求“编户齐名”，试图用一个户籍制度把老百姓以物理的方式束缚在某个具体的乡村、州县或国家，并通过设立边防、边检机构的形式来确保老百姓不能任意流动，以保障君权、王权的唯一性、合法性和权威性。因此，迁移革命的本质是公民自由权利的获得与实现、以及权力边界的模糊化。
一方面，流动本身就是自由权利的一种具体表达，当某人被契约或强权固定在某个区域时，就只能成为某个掌权者的权力施动对象，也就意味着他/她的选择机会和权利的丧失；当他拥有了选择的机会，能够自由地去或留时，也就拥有了不被某个掌权者控制并强制做某事的能力，即他有了选择的自由并积极实践。研究发现，“技术能够给我们带来更多的选择，甚至是自由。”[29]比如，大数据时代，“人们不仅可以享有平等的知情权和话语权，而且可以超越现实社会人为划定的固定范围以及基于意识形态、信仰、地缘、种族等的隔阂，直接参与本国乃至全球性的活动和事务”[30]。又比如，尽管受物理性条件限制，普通居民依然可以通过网络等虚拟渠道采取策略行动，“利用互联网的裂变式信息传递，通过策略行动建构关系网络，获得权力主体地位和行动的主动权，积累资源以产生强大的影响力”[31]。
另一方面，流动还意味着权力边界的模糊化，据《中国流动人口发展报告（2016）》，我国流动人口数量达到2.47亿，其中新生代流动人口的比例超过五成，流动人口主体结构的变化意味着人们对服务管理的需求发生了转变，地区间从封闭要走向合作，政府与社会的边界变动不居，权力的边界正在变得模糊。以城市管理为例，大数据驱动了管理边界的模糊化。卡斯特说，“我们的社会是环绕着流动而建构起来的：资本流动、信息流动、技术流动、组织性互动的流动、影像、声音和象征的流动。流动不仅是社会组织里的一个要素而已：流动是支配了我们的经济、政治与象征生活之过程的表现。”[32][31]在互联网络的“牵线”之下，传统的地理区隔、行政区划、种族界限等被打破，信息的流动带来了危机的流动，关注某一个城市的组织、个人不再局限于本市，而可能来自全国乃至全世界各地，跨界网络政治参与在现实生活中正在变得越来越普遍。
“流动的权力优先于权力的流动。”[33]数据开放与共享所带来的信息流动，渗透到社会生活的方方面面，并重塑了我们的社会结构。信息流动所构造的流动空间形成了对传统物理空间的挑战，远距离工作、在线申请、远程教育等新型生活方式的诞生与普及，在实践并保障公民权利的同时，相应地狙击了公权力的传统边界。当信息能够无视或者绕过权力边界的时候，也就意味着权力已经无法将公民束缚在固定的地理区域或制度语境之中，权力也就失灵了。
（三）知识共享、权力祛魅与心态革命
权力神秘化是一种客观存在的政治现象，某种程度上维系了国家权力的正当性、权威性和民众对掌权者的敬畏感。“君权神授”赋予了帝王统治的合法性和权威性，君王自封“天子”，是天神在人间界的代理人，负责打理一切世俗事务，王权就是上神赐予的管理工具，只能为君主所独享、独操，政事、牢狱则是独断、独决，国家权力成为帝王一人的私有财产，只为自己的利益服务。相应地，“大多数臣民则首先是由于畏惧而服从，后来又因习惯和传统而服从。”[34]而为了巩固既得利益、维护君主专制，帝王会通过权力来控制知识的传播，因为知识权力来源于对各种知识的控制和支配地位[35]。换句话说，当“权力处于上风，权力的膨胀和强化多半就要设法对认识加以控制和干预，甚至把认识禁锢在一定范围之内，不得越雷池一步；认识如果一旦触犯了权力的规定，掌权者就会施以淫威。”[36]也正因如此，福柯才会认为，“知识与权力不仅不是格格不入的，恰恰相反，现代权力对主体的控制和支配是通过与知识的联手完成的”[37]。
既然“权力不平等来源于资源不平均”[38]，一旦掌权者对知识的垄断优势不复存在，传统的权力壁垒也就必将走向衰退和萎缩，尤其是当普通民众能够掌握各种知识之时，他们崇拜权力的信仰也就必将坍塌，依靠这种信仰所维系起来的臣民对帝王的尊崇与服从关系也将不复存在，这就是心态革命带来的影响。受数量革命和迁移革命的催化作用，人口结构、需求层次、生活追求与处事心态发生了改变，意识形态、社会结构和文化形态的动态变迁将现代权力推向了复杂化、结构化和社会化[39]。尤其对于年轻人而言，他们越来越质疑权威并挑战权力。事实是，心态革命对权力的影响是多方面的、复杂的。全球价值观的兴起和由渴望激发的行为的增多成为权力的道德基础面临的最大挑战。它们促进着这样一种观念的传递：事物并不一定总是一个样子，它们会在某个地方以某种方式得到更好的呈现。它们也导致了人们对权威的怀疑和不信任，任何形式的权力分配在人们眼中都不再理所应当。[40]亨廷顿在讨论“变革社会中的政治秩序”这一政治议题时，就讨论了政治诉求、政治制度与公共秩序之间的关系，认为社会失序“在很大程度上，这是社会急剧变革、新的社会集团被迅速动员起来卷入政治，而同时政治体制的发展却又步伐缓慢所造成的”[41]。
既然“权力与知识是直接相互包含的；不相应地建构一种知识领域就不可能有权力关系，与此同时，不预设和建构权力关系就不会有知识”[42]，那么，当知识的生产、传递与存储方式发生转变时，奠基于上的权力体系及其运行必将发生变革。大数据时代，信息的开放与共享带来了知识的共享与广泛传播，知识不再成为一种奢侈品而远离普通人群，甚至已经变成了个人认识世界、从事生产活动的基本工具，也就最大程度上实现了对权力神秘性的祛魅。新时代的公民尤其是年轻人一旦掌握了“知识”这一理论武器，也就掌握了与国家权力、精英权力相抗衡的“权力”，因为“权力是以知识为基础，权力的行使就是知识的运用”[43]
理念-制度-技术：公共决策的创新向度
从数量革命到迁移革命再到心态革命，大数据驱动着传统权力壁垒走向坍塌、权力结构走向重塑、权力理念走向更新，解构了传统的权力博弈结构与过程，表现为公共决策在理念、制度、技术层面的三重创新（见图3）。其中，技术创新是基础，理念创新是核心，制度创新是保障，三者互相关联。
图3 “理念-制度-技术”的创新向度
（一）技术创新：透明的决策过程
信息不对称的影响之一，是阻隔了外界对“黑箱”的窥探，从而导致决策过程的透明度偏低。当大多数人无法准确描述权力的配置及其具体运行，也就给公共决策罩上了一块幕布，存在权力“任性”的风险。而造成这一切的除制度归因外，技术因素也影响颇深，如在前互联网时代，口口相传、烽火通信、鸿雁飞书都具有严重的时空局限，信息传播速度慢、涵盖内容少、传播成本昂贵等，不利于信息的采集、传播与分析，进而会导致决策失灵。因此，解决信息不对称，需要制度与技术方面的双重努力。事实上，我国已经在制度建设方面有了很大改善，制订了一系列法律、规范，如２００７年公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》、２０１５年发布的《促进大数据发展行动纲要》、２０１７年颁布的《贵阳市政府数据共享开放条例》等，都为政务数据开放、共享提供了合法依据。技术层面的进步也非常明显，以贵阳“数据铁笼”计划为例，通过对权力运行中产生的数据进行全程记录、动态跟踪、精准监控、融合分析、寻找异常，挖掘分析出各类不作为、乱作为及腐败行为的概率和蛛丝马迹，让权力变得“可视化”，以降低信息不对称的程度。
因此，大数据提升了决策过程的透明度。一方面，伴随着民众参与公共事务、决策机会的增加、程度的加深，他们对权力的认知越来越科学、理性，祛除了对权力的盲目崇拜与畏惧；另一方面，大数据破解了信息采集、开放、共享和传播存在的技术困局，决策者不再能够绝对垄断信息，而公众也能尽量获取信息，参与决策过程，监督决策进程。具体表现为三个阶段的影响：
公共问题界定阶段，大数据技术从两个方面发挥作用。一是影响问题结构的分析，公共决策组织可以通过互联网平台检索敏感词条，收集舆情信息。人类迁移与移动互联网的发展使数据收集变得更为自然，人们在日常生产、生活等经济社会运行中留存的数据痕迹记录于各技术平台，减少了决策数据收集的人为干扰因素，使得数据分析过程中的交叉检验更具真实性，更能精准的定位公共问题。二是影响问题环境与资源的界定，大数据注重问题相关性影响因子的分析，通过对问题环境以及解决问题所需资源的收集，利用大数据处理平台进行数据整合、清洗（将无利用效果数据、非真实数据、重复数据、矛盾数据等进行智能剔除）、转换（由非结构化数据向结构化数据转换）、脱敏（过滤涉及国家、商业机密或个人隐私安全等类别的数据）等环节，输出客观检验结果，有利于为决策方案的制定提供更为可靠的依据，减少公共决策中的过程消耗。
决策方案制定阶段，大数据提供机会与选择。一方面，微权力行为体的大量产生，要求更多的参政议政途径，从而权力机构应大力开发移动客户端等采集公众利益诉求，为公众提供便捷、双向的参与途径，形成开放式的决策模式，增加对利益相关体的响应，让互联网信息平台成为社会参与决策的发酵池，全程“直播”公共决策过程，实现决策的透明化、民主化。另一方面，构建决策数据分析系统，为方案制定提供更多选择。如今大数据中约有80%都是非结构化数据，难以被单一机器读取与分析，因此需要建筑系统的大数据计算平台，扩展数据收集轨道，丰富数据清洗方式，从而规范数据输出标准，为决策方案的制定提供更全面、易解读的信息。
方案执行及调整阶段，建立起大数据决策环境监测系统。社会环境是不断变化的，数据也是动态更新的，曾经“漏网”的数据残屑、新出现的数据碎片都可能会被重新组合定义，为现有决策的修补提供新的视角。为此，需要借助大数据交互检验技术，在无尽的双向对话中完成公共决策的执行、评估、调整等过程，以保障决策目标的实现；另外，目前我国大数据决策的应用多为企业进行商业价值挖掘，政府及公共组织机构投入有限，因此，我们可以借鉴国外PPP（政府社会资本合作）模式，建立利益共享“数据池”，借助社会力量提高公共决策的科学性与精准性，充分发挥数据红利。
（二）制度创新：开放的决策结构
信息不对称的影响之二，是权力的产生以及权力等级制的建立，基于对决策信息的占优乃至垄断，传统精英建构起一个封闭的权力体系和决策结构，把社会大多数人排除在外。但在大数据时代，信息、知识生产、传播与消费方式的变迁，驱动着权力结构由等级制走向扁平化。数量革命的发生以及平权运动的兴起，造成了公权力主体的多元化、分散化；迁移革命的发生以及物理边界的模糊化，则造成了权力“失灵”，复杂的、不确定的管理环境要求治理合作，表现为决策结构的开放化。这是因为，数据的开发与共享摧毁了传统精英对信息的垄断，他们不再能够维持对“圈子”的有效控制；流动的数据则带来权力的流动，管理者对被管理者控制的弱化，也就预示着权力基础的弱化和决策环境的改变，传统的、封闭的决策结构必将走向崩溃。
因此，数量革命、迁移革命导致的微权力行为体的大量增加以及权力失灵，将迫使决策者不得不放弃对决策权力的垄断，在重新配置决策权力的同时以谋求决策的合法性、公正性，这是民主政治的内在要求。一方面，数量革命消解着传统的权力体系，信息不对称程度的减轻带来了普通民众权利地位的上升，权力主体规模的膨胀要求给予公民更多的参与机会。另一方面，迁移革命弱化了传统权力主体的权威，为了更好地治理，他们不得不寻求新兴主体的支持与合作，被迫打开了权力的口子，即决策的“圈子”被打开了，表现为制度上的创新与实践。
数据开放共享制度。在信息化早期，政策专家就看到了信息化给人们的隐私权带来的威胁，在社会建立了庞大的规则体系来保障个人的信息安全。但是在大数据时代，这些规则都成了无用的马其诺防线[44]。对数据的过度保护会形成大数据价值进一步开发利用的围墙，有技术平台无数据供给就如“无米之炊”，因此亟需建立标准规范的数据开放共享制度。2015年我国发布的《促进大数据发展行动纲要》，提出建设政府数据资源共享开放工程，但数据开放共享制度还有望细化落实到各部门及相关负责人员，制定业务数据开放共享清单与标准，厘清部门间数据所有的权责边界，进而推进开放的决策结构建设。
信息公开交流制度。我国在2008年颁布了《政府信息公开条例》，但这份条例的实施存在着诸多的限制性因素（比如位阶太低、公开标准与责任不清晰等），难以消解多方信息流通壁垒。要想实现公共决策中的公民参与，配套的信息公开交流制度不可或缺，它不仅有利于增强社会意见的回应性，还有利于保障公民权利不受侵犯。如今社交媒介平台的广泛应用使决策中的小道消息传播迅速，真假难辨，近年来不断发生的“邻避运动”、“群体性事件”更凸显出建立部门信息公开交流制度细则的重要。权力主体通过对大数据的循迹分析与筛选，可以准确了解民众的关注焦点或者谣言的传播路径，随即交由相关部门负责澄清失真或有意制造的谣言，及时发布有理有证有节的官方信息，为群众判断是非、理性抉择提供有力工具，同时也有利于提高社会对权力机关的信任。
权责对等制度。该制度是基于以上两种制度的延伸，首先，公共决策过程中数据信息的不完全、不对称会引发决策中的道德风险，出现新的寻租方式——数据寻租；其次，部分数据的非可分割性使部门间难以厘清各自的数据公开职责，制定非泛化的数据使用标准与数据公开细则可以为各部门数据管理提供奖惩依据，促进政府协同办公，提高政务服务与决策效率；最后，在中央设立统一领导的数据管理机构，并在地方设立常设的数据管理部门，建立层级严密的责任机制，避免形成网络空间的巴尔干化与部门数据独裁，让制度为建设开放式决策结构保驾护航，保障决策目标更好地实现。
（三）理念更新：民主的决策思维
信息不对称的影响之三，是塑造了权力的神秘性和权威性，强化了普通民众对权力的畏惧与崇拜，认为政治、决策只是精英的事情而置身事外，变相支持着“独裁”。众所周知，“观念是行为表现的深层结构，它规定和制约着外在的行为表现和行为模式。”[45]当人们处于蒙昧时代，其所表现出来的对权力、对政治和决策的态度，必将影响到具体的政治实践即对政治参与、公共决策的冷淡和疏离，放任独裁者、滥用权力者的“胡作非为”而不敢维护切身利益。受大数据尤其是心态革命的影响，人们对权力的畏惧、崇拜正在减轻，变得理性而具有批判精神，善于通过参与政治、公共决策等途径来捍卫自身的正当权益。并且，当他们认识到权力的工具属性、价值属性以及“恶”之后，必然会竭力扬长避短，积极参与到公共决策、政治实践当中去，这是因为， “当所有人的声音在权力的走廊里都能被听到的时候，政府就会更加负责，更加透明。其制定的政策可能就很少会发生突然而急剧的变化”[46]。
况且，在当今世界，合法性唯一真正的来源是民主。[47]当在制度和技术层面，公众都能够自由而有效地表达诉求时，决策者将不得不对此慎重考虑。尤其在大数据时代，网络的无中心性使人人都有可能成为决策过程中的主宰力量，微权力行为体在一定条件下也会成为公共决策中的主角。因此，公权力主体已不能仅仅依赖于传统思维进行决策，要想实现决策目标必须创新决策理念，形成民主化的决策思维。
大数据参与共享理念。大数据参与即形成数据参与决策的思维方式，培养对互联网、大数据的灵敏嗅觉，用理性主义弥补经验主义的缺陷。美国学者阿瑟·亨廷顿·史密斯曾提到“中国自古以来缺乏对精确数据的意识，‘重定性，轻定量’，习惯使用‘大概’、‘差不多’、‘若干’等模糊性词语”[48]，想要摘掉“差不多”先生这顶帽子，决策者必须树立信息数据化的精准管理思维，让“数据决策”代替“权力决策”；大数据共享即培养跨部门人员的数据分享思维，公共决策所解决的是与社会民众息息相关的公共利益问题，而政府的内部性使部门官员将其持有的数据视为部门“私有财产”，进行“数据独裁”，导致出现数据、信息的断层，影响决策过程。因此，权力主体应改变对数据占有权的垄断思维，进行数据分享。
大数据非线性决策思维。大数据非线性决策思维是指改变传统的直线的、单维的、静态的线性思维，基于大数据互联的网络系统，形成动态的、多维的、无中心、立体化、相互联系的思维结构。“样本=总体”，大数据技术的应用改变了传统的样本抽取方式，注重全体数据的相关关系，这就需要决策者具备多维的、相互联系的思维方式。另外，决策环境的复杂性与不确定性也增加了决策方案的不可预测性，运用大数据非线性决策思维方式能够尽可能多的考虑环境中的动态因素，快速分析局势，提高决策者的及时响应能力，缩短公共决策过程，提高决策效率。
结论与讨论
决策的本质是权力博弈，从而大数据可以通过重塑权力的产生、配置及其运行达到影响公共决策的目的。基于信息生产、传播、消费模式的变迁，大数据及其伴随的数量革命、迁移革命和心态革命确实冲击着传统权力壁垒，从技术、制度和理念三个面向形成对传统权力过程、结构、观念的解构与重塑，驱动公共决策迈向更加透明化的过程、开放化的结构以及民主化的理念。其中，技术、制度与理念相互作用，技术是基础，制度是保障，理念是根本。民主化的决策理念必然带来多元化的决策主体和透明化的决策过程，而通过技术实践与制度固化，这种民主取向的权力价值又会进一步得到优化与巩固；技术则是制度存在并发挥作用的关键，没有得到贯彻执行的制度只能是一纸空文、毫无用处，如果说制度是决策的战略规划，技术则是决策的战术设计，更具针对性、灵活性和弹性，比如民主，古希腊的直接参与与现代国家的间接参与本质上都是民主，只不过两者的实践形式不一样而已。因此，技术、制度与理念构成了大数据时代公共决策创新的三大面向，互为补充，整体推进。
但就大数据与权力的关系而言，本文的讨论显然还不够全面。信息是权力的基础，权力反过来又可以控制信息的分配与消费，进而巩固权力与地位，巫师、君王就是通过垄断信息建立起等级的、封闭的权力体系。从而，大数据能够驱动权力变革，却也可能助力权力垄断，维持既有局面和权力格局。在2016年贵阳召开的大数据产业峰会上，国务院总理李克强就说过，“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里”，只要政府、部门或官员以涉密为由拒绝开放、共享政务数据，微权力行为体、平权运动将不过是一个理论假设，无法落地。也就是说，大数据要驱动公共决策创新，就必定要预防公权力的“恶”，即意味着决策过程透明化、决策结构开放化、决策思维民主化目标的实现，将是一个曲折而漫长的过程。以政务大数据的开放共享为例，尽管倡议建立政务大数据平台的呼声、政策早已有之，但截至2017年5月，我国也就不到20个地方政府推出了数据开放平台，开放的数据其总量、质量、覆盖面、格式也层次不齐，不甚理想。[49]
因此，在“大数据—权力—公共决策”的分析语境下，权力如何利用大数据巩固既得利益也是值得关注的议题之一。另外，权力是与权利相对应的，讨论权力必然也就意味着讨论权利，从而大数据对权力的约束也就变相意味着对权利的支持。那么，大数据如何驱动权利实现也可以成为一条有效的解释路径，毕竟，参政议政本身就是公民的基本权利之一。言而总之，通过权力的视角来观察大数据与公共决策的相互作用，显然具有较强的解释力，尤其大数据对传统权力壁垒的削弱驱动了公共决策结构、过程与思维的创新；但，这一逻辑并不必然发生，我们还得防止公权力对大数据及其技术的不恰当利用；即，大数据通过权力变革驱动决策创新，应该是正方两个方向综合作用的结果。
参考文献
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[⑤] 胡乙、赵惊涛：《“互联网+”视域下环境保护公众参与平台建构问题研究》，《法学杂志》2017年第4期。
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【转载期刊】《中国社会科学文摘》2018年第3期
【原载期刊】《天府新论》2017年第6期
【作者简介】刘建义（1986—），湖南衡山人，法学博士，广州大学公共管理学院助理教授，广州市智慧治理研究中心副秘书长，主要研究大数据政治、公共监察与政府回应。陈芸（1992—），湖南绥宁人，广州大学公共管理学院研究生，广州市智慧治理研究中心学术协理，主要研究大数据政务、创新管理与地方治理。
【基金项目】广州市第三届市属高校羊城学者首席科学家项目（1201541645）。
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