谷琶书苑||《新时代中国社会变迁与社会治理研究》

让农民工人在、身在、心在：

公共服务供给亟需解决农民工的需求配置平衡

《新时代中国社会变迁与社会治理若干问题研究》

谢建社 主编

习近平总书记于2016年2月27日在主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议时强调，处理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的关系,突破“中梗阻”,防止不作为,把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。农民工在城市化进程中做出了重要的贡献，然而，农民工有付出感,却没有收获感。基本公共服务供给难问题成为农民工市民化进程中“最先一公里”和“最后一公里”的“梗阻”。消除“梗阻”的关键在于加大基本公共服务供给侧改革，提升农民工服务供给能力，让农民工更多地分享城市建设的成果。

公共服务供给侧与农民工需求侧重新配置

农民工市民化的关键在于获得感的提升，其实现策略主要有三：第一，扩大农民工基本公共服务的资源供给，提升农民工的期待感；第二，丰富农民工基本公共服务内容，提升农民工的获得感；第三，明确农民工基本公共服务的权利和义务，提升农民工的责任感。

改革的根本目的在于将公共服务的有限资源合理配置。农民工基本公共服务的目的在于供给侧改革，其首要前提是关注服务对象的需求。农民工从一个熟人的农村社会来到一个陌生的城市社会，流入地政府要及时了解他们需求的多样性，尤其要关注低端企业农民工群体的公共服务需求表达。这就需要进一步建立社会与政府间的互动关系，通过建立通畅的需求表达、反馈机制，将自上而下的主动传递与自下而上一线调查结合起来，确保及时有效地获取农民的公共服务需求信息，提升农民工的获得感。

所谓公共服务供给体系主要是指以政府为主导、以社会团体和民办机构等为补充的供给主体，以为公民提供基本而有保障的公共服务为主要目的而建立的一系列有关服务内容、服务形式、服务机制、服务政策等制度安排。由此可见，农民工基本公共服务体系的建立和完善，对于新型城市化建设、城镇社会和谐稳定，对于企业健康发展、国际竞争力增强，对于提升农民获得感、提高生产效率等都具有非常重要的意义。可以说，农民工基本公共服务发挥着城乡社会“安全网”“减震器”的作用，是消除市民化过程中“梗阻”的一副“良药”，是农民工获得感的直接“催化剂”。因此，从农民工服务“供给侧”入手，做到问需于农民工、问计于农民工、问政于农民工，切实增强基本公共服务部门的工作能力和水平，有利于提高公共服务资源整体配置效率。

农民工基本公共服务供给侧改革的实施路径

第一，以公共服务事业体制改革为先导。城市政府要基本公共服务与非基本公共服务属性，要加大公共财政投入比例，集中力量搞好基本公共服务，为广大农民工提供基本而有保障的公共产品，着力推进基本公共服务均等化；在非基本公共服务领域，大力推进市场化改革，鼓励社会力量以多种方式进入公共服务事业领域，加快发展相关产业。对于保障型公共服务和发展型公共服务，政府要创新服务提供方式，引入市场竞争机制，强化成本核算和绩效考核，提高服务效率和服务质量。

第二，以规范和完善参与的服务模式为依托。社会力量参与公共服务事业的趋势将以公建民营和民办公助为主，鼓励发展民建民营模式中的非营利形式。公建民营模式下，社会力量通过部分购买、租赁、承包、受托运营等途径参与公办机构的运营管理，引入市场化机制和管理理念，提高资源利用效率。民办公助模式下，社会力量出资举办公共服务事业，全面或部分承担公共服务的提供责任，在开办建设、日常运行等环节接受政府以政府购买、补贴、补助、税费优惠等形式给予的政策支持，这是社会力量参与公共服务事业的主流方向。

第三，以信息公开和360度服务监督为保障。各级政府要积极推进公共服务事业领域的信息公开，将其作为政府信息公开的重点。通过制定《政府信息公开条例》实施细则，在法律层面解决公共服务事业相关信息“公开”与“保密”的界限，加强360度监督，即完善各级政府部门对相关公共服务事业单位的监督，公共服务事业服务对象对公共服务事业服务提供者的监督，公共服务事业服务提供者同行之间的互相监督，司法部门的依法监督，以及理事会、职工大会和监事会的内部监督。

公共服务政策对农民工市民化的影响及其建议

基本公共服务体系供给侧改革的最终目的是让农民工的获得感不断提升。

第一，明确社会力量参与的领域和条件，建立健全准入与退出机制。鼓励民办公共服务事业发展，首先是要破除服务供给侧的“铁门”“玻璃门”和“弹簧门”的障碍，使社会力量对参与公共服务事业这一新事物看得明白、进得来而且稳得住。为充分体现鼓励和引导社会力量准入与退出的法律法规，建议对社会力量参与公共服务事业逐步探索实行动态管理。各级政府、各部门必须明确社会力量准入公共服务事业各领域的资质条件，全面清理整合涉及社会力量准入公共服务事业的行政审批事项。同时，建立健全社会力量的退出标准和程序。

第二，加大对社会力量的资金支持力度，提升其资金筹措能力。针对公共服务事业领域投资外部性强、规模大、周期长和收益率低等特点，建议从公共财政和金融支持两个角度来提升社会力量的资金筹措能力。公共财政方面，各级政府要充分发挥财政资金的保障性和引导性作用，逐步扩大财政资金扶持社会力量参与公共服务事业发展的资金规模，根据社会公共服务发展需要创新财政支持方式，重点支持社会力量从事非营利性或微利活动，提高财政资金的使用效率。同时，通过政府购买、财政补贴、贷款贴息等形式，鼓励和引导社会力量参与基本公共服务生产。

第三，创新政府向社会力量购买服务机制，推动民办公共服务事业产业化发展。建立政府购买服务机制是引导民办公共服务事业起步与快速发展的重要推动力。要鼓励和引导社会力量以兼并、收购、参股、合作等多种形式参与公共服务事业，积极探索公共服务事业服务、管理合同外包、特许经营等公私合作方式，拓宽社会力量进入渠道。探索将一部分建设资金转变为购买服务资金，并完善购买服务资金的使用管理。

第四，落实对社会力量的各项优惠政策，提升农民工服务保障。除公共财政和金融支持外，税费、土地等方面的优惠政策也是民办公共服务事业可持续发展的重要保障。社会力量参与公共服务事业发展，按国家规定享受税收优惠政策，适当减免行政事业性收费。各地在新增用地规划中预留一定比例的公共服务事业用地，社会力量享有与公办机构、国有企业同等的供地待遇。非营利性公共服务事业用地可以划拨方式提供土地使用权，但不得擅自改变土地用途。鼓励社会力量将拥有使用权的土地和房屋投入公共服务事业，按照社会公共服务的内容和性质，分别给予不同的税费优惠和财政扶持。

第五，推进公共服务事业管理体制改革，增强民办公共服务事业的人力资源保障。改革公共服务事业管理体制尤其是公办社会服务机构管理体制，关系到民办公共服务事业发展的成败。推进公共服务事业单位分类管理，强制推进政事分开和公办社会服务机构的去行政化，建立现代社会法人制度。完善民办公共服务事业财会制度，建立完善的成本核算制度。社会力量参与公共服务事业发展，不论营利性还是非营利性，其工作人员在职称评聘、科研立项、学术活动、评先评优等方面享受与公办机构、国有企业同类人员的同等待遇，促进公共服务事业领域人力资源的合理流动。将民办公共服务事业的人才培养纳入现代教育体系和技能提升培训体系，选择一批民办公共服务事业单位作为人才培训实训基地。符合条件的民办公共服务事业单位的服务人员可以纳入公益性岗位开发，给予相应的岗位补贴、社会保险补贴和教育培训补贴。

党的十八届三中全会、五中全会提出发挥市场在资源配置中的决定性作用，这包括农民工劳动力市场和公共服务供给市场，只有这些资源配置的市场化、多元化、科学化，才有农民工的市民化。因此，我们不能仅仅是在积分入户问题上做文章，关键是农民工的公共服务供给和需求如何配置。大规模的农民工融入广州，已经促使政府对积分入户政策不断改革，并同时向社会保障等领域扩展，其根本目的在于构建一个身份、待遇、权利同一的新市民制度。

来源：中国社会科学出版社微信公众号2018-08-06

【主编小传】谢建社（1959—）， 江西九江人，法学博士，教授，博士生导师，广州大学公共管理学院副院长。广东省残疾人事业研究会副会长，广东省社会学学会常务理事兼副秘书长，广东省社会工作学会副会长，广州市社会工作学会常务副会长兼秘书长，广州工人运动研究会顾问，广州市青年研究会顾问。主要研究领域为珠三角农民工、新移民社会学与特殊群体社会工作，主要著述有《中国农民工权利保障》。

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