何华康丨"互联网+政务服务"的7组关键词
本文为中国信息协会特邀副会长兼信息惠民分会常务副会长何华康在2016中国智慧城市发展年会"互联网+信息惠民"论坛的主题演讲实录，内容根据录音整理，未经本人审核。
大家下午好。其实起这个名字本身就说明我无法来准确定义和界定"互联网+政务服务"的边界，所以就用一些我们过去常用的方法，将具有特征的关键词组合在一起，希望能够把事情的相关方面说清楚。
今天的论坛名叫"互联网+信息惠民"。"信息惠民"第一次在政府文件提出来是2014年1月份，国家发改委、财政部等12个部委联合发出《开展信息惠民示范省市创建工作和九大领域的行动计划》（发改委【2014】46号），这个文件决定开展信息惠民示范城市创建工作，中间提到了九大领域的行动计划。这是第一次在正式文件中发出信息惠民，而且对信息惠民具体内容做了清楚的描述。这个文件2014年发出后做过一次方案评审，80个城市分别提供一个实施方案，这个实施方案在全国评审后也发了文。
2015年国家发改委组织了一次评审，因为在2014年确定这80个城市的同时也确定了当时答辩会的前9名与深圳市。国家给每个城市三千万的资助，第一批资助是和80个城市同时产生的。2015年5月底进行了第二次评审，这次评审比较正规，各个城市要提供自评价报告，在省里做互相评价，最后轮到国家评价。在评价的基础上又组织去了15个城市现场考察，最后在确定下来的10个城市又给了第二批资助资金。在今年五六月份本来应该再做第三次的，但因为各种各样的原因推迟到今年的12月和明年的1月份，由各个试点城市自己来做。
在推迟的这半年的时间又发生了变化了，第一，今年4月份10个部委再次发文，《推进"互联网+政务服务"开展信息惠民试点实施方案》（国办发〔2016〕23号文）提出，原来的10大计划涵盖了几乎所有惠民领域的，包括社保、养老、社区、社会治安、医疗卫生、教育等等，这次不再提这么多领域了，只提了一件事，就是"互联网+政务服务"，而且在"互联网+政务服务"的文件里明确提出"三个一"：一号申请、一窗受理、一网通办，非常具体地描述了"互联网+政务服务"到底是什么内容。
到9月29日国办又印发了《国务院关于加快推进"互联网+政务服务"工作的指导意见》（国发[2016] 55号文），仔细看一下这两个文件内容基本一致，但是2017、2018、2020年工作内容上稍微有一点小小的差异。
除此之外在9月19日国办印发《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》，这个通知从表面上看跟我们这件事没有关系，但是"互联网+政务服务"最关键的就是信息共享和业务结合，所以这两件事情之间是有联系的。9月19日国办印发的《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》，起草的时候是由两部分组成的，一个是发布了的通知，另一个是可共享目录的编制指南。这个指南将这些文件合在一起，能够把信息惠民或者"互联网+政务服务"基本讲清楚。
关于"互联网+政务服务"的关键词有很多，我是从《推进"互联网+政务服务"开展信息惠民试点实施方案》（国办发〔2016〕23号文）和《国务院关于加快推进"互联网+政务服务"工作的指导意见》（国发[2016]55号文）里摘取了一小部分的内容来讲的。其实这里还有很重要的一些关键词：工作重点、建设规模、目标实现、指导思想、必要基础、试金石、关键要素与其他工程。我在这里列了七组：
国家从"十二五"规划开始，所有的文件几乎都有"问题导向"四个字。"十二五"政务工程提出来所面临的社会问题到底是什么，然后解决这些社会问题的紧迫性、必要性，这是我们立项时第一个要解决的必要性问题。但是我们用信息手段来做，也就是说信息手段能否有助于解决这些问题？如果没有关系那就跟信息无关了。如果有关系，可能会牵扯到电子政务工程、信息化工程，包括信息惠民的内容。信息惠民实施一段时间后，会发现办证太多、办事太难，这就是我们现在所面临的问题。但是在做"三个一"的时候，要先清理一个清单，就是哪些事项是网上办理时要清理出来的，有个别的地方清理出来的没有一万多项也有上千项，最少的都没有少于一百的，所以出现办证太多的问题。我们现在不是办证问题，而是办事问题，所以我们在各个城市讨论这个问题的时候，不是将事项都搬到网上，而是先找出到底哪些事项才应该由"三个一"和"互联网+政务服务"来解决的。把不必要的事情统统去掉，我们"管服"的时候，不应该出现那么多的事项由政府来管。
第二件事，清理剩下来的可能有好几百项，我们就按照八二原则，可以发现大概有十几个事项占了整个办理次数80%以上。还有一些反过来的例子，就是有的地方出台一个政策，叫"四八开"，要给它优惠，由社会承担一定的抚养责任。但是政策出台四年以后，一个"四八开"都没有出现过。所以只能使事情变得复杂化。所以必须先清理掉不必要的事情，还有挑选老百姓最关注的事项来做"三个一"处理。中间还有简化流程，就是"三个凡是"、"三个不得"，基本的意思是凡是网上能办的不能要求在现场办；凡是政府可以自己掌握的信息，不得要求人家来提供相应的证明材料；凡是在其他部门提供的，不得重复提供。
"一号申请、一窗受理、一网通办"，这是很重要的关键词，有时候我们干脆不叫"互联网+政务"，就叫"三个一"。从更深刻的角度来看，过去没有办这个事情也没有问题，为什么现在这么强调呢？实际上就是一件事，从去年开始，中国的经济进入到所谓新常态的阶段。
在一个国家经济高速增长一段时间以后，进入到中低速，甚至很快过渡到低速增长的阶段，这个阶段叫经济新常态。出现8%、9%的增长速度不是常态现象，常态应该在5%、4%，甚至3%。但是提出经济新常态是在高速状态转到这个地方时，出现了一个新的变化状态，在这个状态中间如果处理得当的话可以保持中高速，但实际上是一个高速降到中速，甚至是降到低速，所以这个时候的民生问题显得特别突出。
因为经济增长的时候有很多机会，与其来废话讲这个事情，不如到社会上创业，或者寻找各种各样的生存发财的计划。现在没有这么多机会，转而向社会求助，这个时候这个问题就显得特别突出，所以政府惠民这件事情，应该是政府成立以后一贯要做的事，在这个时期特别重要，要做好这件事。
还有一个词没有把它作为关键词提出来，叫顶层设计。顶层设计在这个地方很重要。其实我们有很多的先进的经验，就是用美国的联邦信息架构（企业架构）FEA，这个架构有四个方面：业务架构、应用架构、数据架构和技术架构。很多地方搞智慧城市也好，搞信息惠民也好，轻易的就弄到技术架构上了，我认为这不是所谓的顶层设计。业务、应用、方法、数据、流程、渠道等各项设计工作后才是技术架构的设计，所以一开始做平台就要弄清楚是不是顶层。
真正具体要讲的还是以"一号一窗一网"为主。"一号"大家都很清楚，《23号文件》的"一号"是指居民身份证号码和社会信用代码，其最准确、最权威的来源应该是人口库和法人库。有一些地方在好多年前就建成了所谓的法人库和人口库，但是进去查看后，最后一次更新可能是一年以前或半年以前的事，这样的数据库拿过来作为惠民服务可以说一点用处都没有。即便里面百分之九十几的信息是对的，有百分之几不对，这个库也不能用。因为我们拿一个错误的数据来做库就是张冠李戴。只有常用常新的数据库才能保证"三个一"的工程开展。所以我们今年年底到明年年初还要去检查这80个试点城市的"三个一"工作情况，看看那两个库建好了没有，是能不能用的状态。
第二件事情，信息交换共享平台。怎么从这个库里获取信息，这个信息怎么做呢，有人说"两库一平台"是信息惠民工作的重要基础之一。平台还牵扯到一个集约化建设的关键词，在《46号文件》里有80个试点城市，70多个实际上都是地级市，只有个别几个市是县级市，当然也有北京、上海、天津、重庆这样的直辖市。文件非常明确的讲了信息惠民平台只能在地级市建立一个，如果在市下面的县级市、县，甚至乡镇、街道建立的话，凭这一条已经不可能站在我们所谓的先进上，因为没有遵守集约化的要求，当然有一些单位没有这个平台，要开展工作是可以先做的，但是要迅速转移到更高层级的平台上。
《55号文件》要求更高，2017年底之前要求各省和各部委建立服务平台，2020年要建成全国统一的政府服务的平台。按照这个要求，如果今天还是在乡镇、街道建的话，距离太远了，要踏进先进行列恐怕很难。所以"共享平台"、"两库一平台"也是试金石之一。这里隐含两件事，集约化和交换平台都没做到，很可能达不到要求。
"一窗"很简单，"一窗"也有很多，比如去年检查云贵川，政务服务大厅里人确实很多，说明它确实有成效，但是那里大概有七八十个牌子，都是这个委那个局，进去以后，如果我是一个老百姓，想把房子拆了重盖，应该去哪个窗口？哪个局？这样就有很大的问题了。第一，在弄不清楚的情况下我根本找不到，投诉无门；第二，就算找到了，这个事绝对不是一个委办局能办的，在那个地方一天都未必能解决。所以一窗受理就要求不应该再出现各种窗口，只需要一个居民办理窗口。区分个人和企业，是个人的话，比如要办理离婚，只要去那里就可以办理了，不需要问谁管，这样的做法才是可行的。其实这种形态的政府服务在澳大利亚、新西兰都一样，并不是我们发明创造的新东西，他们也经历了同样的过程，所以一窗受理中间也有很多关键的内容。
一网通办，就是背后协同的事情，它比共享更高一个层次。信息共享了，大家互相看到了，但是要办理这个事情的时候，能不能就在同一个平台上面，能不能通过内部协调机制办理这件事，也是检查的一个内容。
这个事情我们到那儿没办法看，所以采取了比较简单的方法，什么都不看，只看社区。如果说你在网上都可以办这个事，在社区都应该可以办。因为社区主要就做两件事：一个是帮助没有电脑或不会用电脑的人网上办事，所以社区有没有这样的终端是我们检查的试金石。社区还有另外一件事，就是大量信息采集，将服务线上线下相结合。
2015年提出来一个评价指标，就是群众的满意度，但是这件事比较难做，我们有个别城市组织了所谓的水军，表面上他们好评如潮，但是别的城市跟它一比却差两三个数量级。这个数据就无法作为一个依据，这是尚未解决、留待我们创新的。但是有一点大家很明确，就是在办事流程中，群众的反馈和政府的监察部门有没有起到作用，将检查你的工作嵌入到你的工作流程。如果没有，也不能说你就是假的，但是存在问题和缺陷。
另外还有统一服务平台，如果我们还是像过去有几十个公共服务号，谁也记不住这个号码，短号的还好，很多还是普通电话号码，这个根本不可能搞清楚。真正有一件事要办的话，肯定要先花几个小时弄清电话号码是什么，然后才能打通电话。所以我们在北京市和其他几个城市做了12345，非紧急救助号码，这些事情都可以拿来检查你工作做的好到底还是不好。
有人说只要把评价报告写的很漂亮就行了，照我个人观点来说，恐怕不行。从我们来说，我们肯定更苛刻地要求，你没做到这是一个问题，但还不是大问题，因为今天没做到，明天还可以做，但是明明没做到，还要吹嘘说做到，这就是不诚实的问题，我个人觉得就是罪加一等。
在这里有很重要的观念，就是跨地区跨层级跨部门。因为有要求2016年试点城市要全部做到，试点城市已经出现了跨层级的事，它还要求2017年80个试点城市都连起来，其实我们觉得这件事情不大可行。但是在《55号文》上有变化，就是要建省级统一平台，到2020年全部建完，这样逐层推进这个事是可以办得到。但这里又出现问题，就是市级以下应不应该有平台？建设省级平台和全国平台时又存在了另外一个问题，省和市还应不应该保留独立的服务平台？
我个人认为那时候还会需要保留，因为我们还不大可能把所有的服务事项都归纳成全国统一的服务事项，如果要做的话，欧洲的小国家可能可以办到，但中国13亿人口恐怕还不行，但是方向明确，只需要尽可能提高信息化建设的集约化程度。其实我们在一开始的时候就是税务所自己独立的事，银行更典型，就是一个储蓄所，现在的工商银行都是全国办理，所以金税工程第三期基本都做到了全国。集约化事情不是政府单独提出来一个要求，而是从80年代、90年代到00年代，30年信息化历程从分散到集约，由低层级的变成全国统一的大数据。
我们听到过各种各样的说法，有信息惠民要建立在智慧城市基础之上，或者倒过来说的。但实际上去年国务院常委会上讲过，新型智慧城市部级领导小组工作会上定义了新型智慧城市：提高政府治理能力水平和提高公共服务水平。也许信息惠民到某一天的时候不存在什么行动计划，不存在什么创建工程，但是"惠民"这两个字永远在，而且用信息化手段惠民永远在，它是我们所有工作的灵魂，也是政府之所以存在，就是人民要你去服务，要你去施惠。
我今天很分散的讲了这些关键词，关键词并不能够代表一个严格的、科学的定义。所以我在这个地方既没有办法来定义"互联网+政务"，也没有办法定义"信息惠民"，更没有办法定义"智慧城市"，所以只是说把一些关键词提出来，将与关键词相关的内容说清楚，希望这样的事情对大家能有一点点的帮助。
第二届（2016）中国“互联网+政务”优秀实践案例50强（附获奖名单）