汪玉凯丨大数据政府治理仍需突破五大障碍
本文系国家行政学院教授汪玉凯先生于4月21日在国脉互联举办的“2017第二届政务大数据发展与合作研讨会暨数据母体产品发布会”上的演讲，内容通过现场速记整理，未经本人审核。
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我想围绕大数据战略与政府治理这个话题和大家交流三个观点：第一个观点是大数据时代与政府治理面临的挑战，第二个观点是大数据战略与“互联网+政务服务”为提升政府治理能力开辟新路径，第三个是大数据战略实施中的难点分析。
大数据时代的四大特征
大数据时代我们如何来理解？我概括为四大特征：第一个是人类处理数据能力显著增强，第二个是数据整合的趋势愈发明显，第三个是大数据应用的领域不断扩散，第四个是围绕大数据应用的创新持续活跃。这是我个人对大数据最本质特征的概括。
（一）人类处理数据能力显著增强
数据是海量的、不规则的、快速的、有价值的，我们对其收集、存储、挖掘、利用，处理手段全数据分析以后，它才能派上用场，这是手段的变革。大数据和云计算是一个物体两个位面，过去数据很多但是没有处理手段，有手段以后大数据才有用场；第二个角度是新一代互联网为大数据的深度应用提供技术保障，比如说云计算、移动互联网、物联网；第三个是“数字化”到“网络化”到“智能化”的信息化趋势，为大数据基础设施构建指引方向。
（二）数据整合的趋势越来越明显
过去，我们基本是各自为政，导致信息不能流通互联。如何让政务数据、企业数据和社会数据产生更大的价值，是需要面对的问题。目前，整合数据的趋势越来越紧迫，我认为国脉“数据基因”的价值可能恰恰就是在整合数据方面提供新的手段，通过这样一个数据基因系统能够快速有效地进行整合，使系统数据能够产生更大的价值。
（三）大数据应用的领域不断扩散
信息社会的到来，为大数据应用提供了强大的社会基础，现在大数据几乎涉及到政治、经济、社会、文化、生态等各个领域。
（四）围绕大数据应用的创新持续活跃
只要有数据，很多新业态、新模式、新机制就不断被创造、不断被确立；只要有数据，市场活力就能释放、个人创造就能被激活。
大数据时代的上述四大特征，在中国似乎得到了很清晰的验证：我们有六个“全球第一”，五个“无处不在”。
六个“全球第一”是网络规模全球第一、网民数量全球第一、智能手机用户全球第一、网络社交参与人数全球第一、网购人数全球第一、电子商务交易额全球第一；
五个“无处不在”是无处不在的网络、无处不在的软件、无处不在的计算、无处不在的数据、无处不在的“互联网+”。
总的来说，我认为中国一只脚已经踏入信息时代。
中国政府治理面临的挑战
政务大数据与政府治理面临的问题相互联系。现在政府治理既面临外部挑战，也有内部挑战。从外部来讲，一个是捍卫国家主权、维护国家利益和尊严；第二个是维护经济全球化、自由贸易的世界秩序；第三个是如何应对东北亚朝核危机,毕竟从建国以来，我们和南韩北韩关系都比较紧张是很少见的情况。
从内部来讲，有五大问题：经济下行、转型压力加大，社会矛盾凸显，民生问题公众诉求强烈，腐败治理遇到抵抗，管控公权面临短板，内部问题也是相当重要的问题。
大数据战略与互联网+政务服务为提升政府治理能力开辟新路径
第一，大数据战略与互联网+政务服务的布局为智慧政府建设提供新契机。国家全面启动大数据战略和互联网+政务服务布局。习近平总书记提出“两个全国”：建设全国大数据中心和建设全国跨层级、跨区域的政务服务平台。我们搞的政务系统都要大幅度的整合，各行各业都在启动大数据应用以及互联网+战略，这为我们下一步挖掘利用大数据指明了方向。
第二，这些年来以简政放权和审批制改革为重点的政府改革，为实施互联网+政务服务扫清体制机制障碍。在这些大刀阔斧的改革当中，简政放权、放管结合、优化服务是最显著的特征。另一方面，数据整合也有很大的成效：审批和监管体制改革，实行审管分离、县域综合执法等方面的行政审批改革探索，将为大数据应用提供制度保障，为我们更好地运营大数据创造条件。
第三，构建“五张清单一张网”，为互联网+政务服务应用创造条件。权力清单、责任清单、负面清单、公共服务项目清单、财政专项资金清单，这些东西梳理越清晰、越规范，就越容易对大数据进行管理，要是整个杂乱无章，大数据就很难管理；打造一体化的公共服务网，省市县一张网，要为大数据的开发利用共享创造条件。
大数据战略实施中的难点分析
政务大数据在整个大数据中有重要的位置，我们政府是最大的信息源，每时每刻都在产生信息。整个政务数据就是个大蛋糕，支撑了各个部门，政务系统产生的数据必定是海量的、扎实的。所以说，管理是重点、难点。
第一，智能化管理、智慧化服务应成为政府治理的新目标。这一新目标的前提是借助信息网络技术打造四种新的网络政府形态：整体政府、开放政府、协同政府、智慧政府。
第二，要认清大数据战略实施中的主要障碍：
一是官僚制的传统治理思维，对政府数据的开放形成潜在阻力：如严格的等级制、权力思维、人治思维。这些东西不一定看得到、摸得着，但是对整个数据开放应用是潜在的一个阻力，所以首先要改变传统治理思维，这是一个价值层面上的问题。而且我们现在大约有四千万个管理人员，是一个非常庞大的团队，这些管理人员都是有必要掌握大数据治理知识的。不管你是事业机构还是政府企业,都有必要学习。
二是政府横向、纵向的科层结构，对大数据共享设置了很多壁垒，最主要是条块分割。横向的部门壁垒，纵向的层级壁垒。政务大数据的成和败更多取决于体制和集制的排除。所以说这种情况下大数据如何利用开放解决壁垒是关键。
三是根深蒂固的部门利益造成的数据分割及一系列所有问题。可以说，数据开放的显性和隐性阻力都不可小视。政府管理中一个最大难题就是部门利益，这些年来各方各面都逐渐市场化了，最不可市场化的权利也被市场化了，成为与民争执的手段。如果没有数据库支撑是不行的，当然前提是法人数据库都能正确运转。
四是数据开放共享的法律、政策环境还没有真正形成，包括开放共享的法律保障、责任追究等。这一方面我们有很大的软肋，如何让政治环境的构建能够同步、提供好的环境是需要思考的问题。
五是顶层设计、平台构建、国家基础数据库的运行缺乏整体协同，就是整个政务大数据协同过程中，顶层设计不足。
这五大难题是需要我们破解的问题。那么如何克服？简单来说就是两种力量：政府和市场两种力量。
政府层面：
（1）要以两个“全国”引领，注重大数据战略实施的顶层设计：大数据的基础设施、产业、应用、环境等；
（2）重点在社会治理、公共服务、市场监管、宏观调控等领域深度应用；
（3）加大政府自身变革的力度，改变官僚制度治理思维，破解体制障碍：扁平化、少审批、多备案；
（4）促使政务数据“双开放”，数据开放性还没有发育，一个是部门开放数据，一个是政府数据定期开放，只有这两个实现了才有了基础，只有政务数据定期向社会开放以后才能管理，才能产生更大的价值和用场。
市场层面：
（1）借助市场力量整合各类数据资源，如政务数据、企业数据、经济数据、社会数据等，加快数据整合；
（2）进一步激活社会创造力，深入开发利用各类数据资源，就是激发社会创造力，大众创业；
（3）以市场为纽带，培育大数据产业的生态链，让数据资产不断造福人类社会。
充分发挥市场层面和政府层面的两种力量，这样大数据才能源远流长，创造更多价值。
政务大数据基因系统是按照国家、行业和地方标准，通过政务数据元、元数据标准化和数据模板化实现数据规范编辑、智能管理、关联应用和共享开放，以提升全域或行业的数据资源活化和管理能级。它是实现数据跨系统共享交换、创新应用的底层逻辑和关键规则体系，是解决（大）数据混杂、提升数据质量、促进数据创新应用的前提，也是集成信息资源目录体系、交换体系和开放体系三合一的管理平台，为优化政务数据体系、探索数据关系、驱动数据服务奠定基础。是城市和行业数据中心的必备管理工具，实现从管网络、系统到管用数据的跃迁。
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