分析丨政府电子公共服务供给共性问题
摘要：运用网络调研、模拟用户、统计分析等方法, 对除台湾省之外的33个省级政府门户网站的政府电子公共服务供给状况进行了研究。数据采集时段自2017年6月29日起至2017年10月29日止。研究发现, 我国政府电子公共服务供给存在的共性问题包括:在服务对象和手段方面, 对象分类不尽一致, 手段并用未予提供, 难以达成用户良好体验;在服务功能和内容方面, 无法做到彻底的在线服务, 一些服务内容仍需依赖实体大厅人工办理;在服务过程及其成果方面, 鲜有行进轨迹及成果呈现, 全流程可视、追踪和问责机制阙如;在服务产出及其形式方面, 仍有栏目无效、链接无效、产出无效现象, 难以满足服务对象需求。为解决上述共性问题, 应从思维观念、体制机制、方式模式上找原因, 确立明确的发展方向, 提出合理的对策建议。
从1999年国家启动政府上网工程开始, 各级政府和部门相继建立基于互联网的政府网站。2002年, 中共中央办公厅、国务院办公厅联合转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》, 明确提出将政府门户网站建设列为我国电子政务的重要建设内容。2011年, 国务院办公厅下发《关于进一步加强政府网站管理工作的通知》, 将政府网站功能定位为“发布政府信息、提供在线服务、与公众互动交流”。2017年, 国务院办公厅印发《政府网站发展指引》 (以下简称《指引》) , 提出政府网站应具备“信息发布、解读回应、办事服务、互动交流”四大功能, 并对政府网站集约化平台建设提出倡议要求, 推动各级地方政府门户网站及部门网站向省级政府门户网站集中, 这表明省级政府门户网站将成为未来政府电子公共服务的主要门户。为考查省级政府门户网站近20年来在服务型政府建设方面的发展成果和存在问题, 我们选取除台湾省以外的33个省级政府门户网站 (包括香港、澳门特别行政区政府门户网站) 的服务供给情况展开网络调研, 找出它们在政府电子公共服务供给方面存在的共性问题, 以期对发展状况做出诊断并给出建议。
本次调研采取“网络调研+模拟用户+统计分析”的方式, 采用浏览、使用、下载、体验等方法, 对除台湾省 (由于连接受限无法获取相关数据, 故排除在外) 以外的所有省级政府门户网站 (共33家) 的政府电子公共服务供给状况进行近乎全样本的调研。之所以选择我国省级政府门户网站作为调研对象, 一方面, 是因为《指引》对政府网站集约化平台建设提出的倡议要求, 省级政府门户网站将成为今后发展的重点, 地方各级政府门户网站及部门网站均要向省级集约化平台部署, 省级政府门户网站将逐渐成为政府提供公共信息和公共服务的“第一平台”;另一方面, 是因为迄今为止, 各级政府和部门网站, 特别是省级政府门户网站, 无论在服务数量、服务内容还是服务质量上, 在现有的众多政府公共服务提供渠道中都是表现最为突出、效益最为明显的一个, 其投资力度也最大, 服务功能也更为丰富, 代表着我国政府网站电子公共服务的发展水平。
根据全国政府网站基本信息数据库2017年10月29日更新的最新数据显示, 中国政府网站运行总数为28565个较2015年8月的8.4万余家在数量上大幅度减少, 显示政府网站数量锐减, 呈现集约化管理趋势, 表明无论是现在还是未来, 省级政府门户网站都集中代表和反映我国政府电子公共服务供给的状况。综观33个省级政府门户网站上的电子公共服务供给, 在服务对象和手段、服务功能和内容、服务产出及其形式等方面虽各具特色, 但表现出相近的取向, 取得了比较显著的成果。
(一) 服务对象主要面向个人和法人
在33家调研对象中, 没提供明显服务对象分类的有天津市、湖北省、西藏自治区、青海省4家, 其他的29家均提供了面向不同服务对象的服务分类, 且除黑龙江省政府门户网站 (中国黑龙江) 提供“面向公众”“面向企业”“面向其他” (囊括行政机关、事业单位、社会团体、其他单位) 的服务分类之外, 其余调研对象的服务对象分类基本上分成群体与个体两类。其中, 群体分类名称有“法人”“企业”“单位”等, 个体分类名称有“个人”“居民”“自然人”“公众”“公民”“市民”等。此外, 有近三分之一的政府门户网站对个体服务对象进行了细分, 主要涉及外国人、外来人口、非本地居民、港澳台侨、旅游者、农民、农民工、残疾人、失业下岗 (者) 、特困家庭、妇女 (或孕产妇) 、老年人、离退休及孤独老人、婴幼儿和儿童青少年、大中小学学生等多类特定人群。
(二) 服务手段主要采用电子与传统方式相结合
在33个调研对象中, 除澳门特别行政区政府门户网站之外, 其余政府门户网站均不同程度提供了政务微博、政务微信、移动客户端等新媒体服务手段, 有近85%的政府门户网站提供了至少两种新媒体服务手段, 不同程度地实现了与“两微一端”新媒体的融合, 表明电子服务手段应用更加广泛, 据中国互联网络信息中心 (CNNIC) 第39次《中国互联网络发展状况统计报告》的数据统计, 截至2016年12月, “我国包括支付宝/微信城市服务, 政府微信公众号、网站、微博、手机端应用等在内的在线政务服务用户规模达到2.39亿”。此外, 相较于服务的电子手段, 政府门户网站还通过政府信息公开指南, 公示政府主动公开信息查询、依申请公开受理等渠道, 提供包括机构名称、通信地址、电话号码、电子邮箱等信息, 公众可以通过上门咨询、电话咨询、邮寄信件、电邮等传统服务手段查询、申请所需信息及进行服务申诉。此外, 电子手段还与报纸、期刊杂志、广播、电视等传统手段以及审批中心、政务大厅、行政服务中心等实体载体运用相结合, 一同为政府电子公共服务供给提供更多服务渠道。
(三) 服务功能内容相当丰富
现在的服务功能大多遵循2011年国务院提出的政府网站三大功能定位设置, 依据《指引》提出的四大功能建设扩充目前还未完全显现, 总体情况是, 我国省级政府门户网站在信息发布、办事服务、互动交流三大功能建设上已基本实现了全覆盖, 其相应栏目在政府门户网站首页的辨识度较高。
在信息发布方面, 现有功能多命名为信息公开, 主要对“地区概况、政策文件及解读、人事信息、规划计划、统计数据、政务动态”等基本信息和“财政信息、政府清单、执法监督、重点建设项目、民生信息、公共资源配置”等重点领域信息进行主动公开, 并面向服务对象提供依申请公开功能。
在办事服务方面, 主要集中于审批事项在线办理, 提供了包括办事指南、表格下载、在线咨询、在线预约、在线申报 (或在线受理) 、结果查询 (或在线查询) 甚至网上支付 (如“中国上海”) 在内的一系列服务功能, 并能够依据上述流程提供服务, 但真正实现网上多部门联审、联办服务, 即完全实现网上办理服务的还不多。虽然政府门户网站和支撑政府办事服务的政务服务平台的整合已经产生明显效果, 但很多省份还是处于两个系统平台完全独立的状态, 形式上整合, 实质上未予整合。
在互动交流方面, 大多设置了咨询投诉、意见征集、在线访谈等功能, 功能栏目有互动、互动交流、政民互动、问政等不同命名, 且命名与本地区的经济发展和信息化水平几相呼应, 即经济发达地区多以问政或政民互动命名, 欠发达地区则多以互动或互动交流命名。具体功能栏目的分类有很多, 既有像公众留言、评论、实时在线访谈、意见建议征集、问题调查、信息咨询、投诉、领导信箱、网上直播等中规中矩的命名, 也有像回应关切、政民零距离、我要咨询、“我要……”等更具特色的命名, 表现出对了解公众关注、听取公众呼声、汇聚社情民意的重视。
目前, 与“解读回应”对应的内容一般是放在政府信息发布或互动交流之下的一个栏目, 常被命名为“政策解读”或“文件解读”。《指引》要求政府网站在政府部门制定、发布重要政策文件时必须同时发布由政府权威部门提供的政策、文件解读材料, 便利公众了解到文件的背景、形成过程、目的意义, 以及文件要解决什么样的问题, 以便公众在知情的基础上广泛参与和实施监督, 这对政府门户网站提出了新的功能要求, “解读回应”将在今后一段时间成为建设焦点和热点。
关于功能, 面向公众的部分主要呈现了在线信息服务、远程行政、远程旅行、远程教育与培训、远程就医、虚拟图书馆服务、电子求职、电子化社会保障、电子报税服务、电子商务、电子民主、电子身份认证等内容 (如图1所示) , 面向企业的部分主要提供了电子商务、电子行政审批、电子采购与招标、电子税务、电子工商行政管理、进出口配额许可证网上发放、综合信息服务 (包括法律、法规、规章、政策、企业信用信息、政府经济白皮书、国际贸易统计资料、已注册商标数据库、待转让的科技成果) 等内容 (如图2所示) , 基本上是依照公众和企业的现实需求设计相应功能。
(四) 服务内容主要涉及信息服务和办事服务
信息服务主要包括信息发布、互动交流和解读回应三项内容。其中, 信息发布最为成熟, 覆盖范围广泛、内容形式丰富、分类多种多样, 既包括像地方概况、政府机构、政府文件、统计信息、信息资源目录、政务动态、数据或文件下载等共性的信息服务分类, 也包括很多有网站自身特点的信息服务分类, 比如像北京市政府网站上的市政地图、视频北京, 云南省的旅游云南, 贵州省的应用商城, 四川省的便民查询, 上海市的数据开放等信息服务分类, 在展现出服务内容丰富、多样, 更贴近公众需求的同时, 体现了政府网站的“以人为本”建站理念。公众可以通过政府网站提供的互动交流与政策解读回应等栏目, 以咨询、投诉、在线访谈等形式进一步获取与公众切身利益相关的信息, 反映公众需求。
图1 面向公众提供的政府电子公共服务功能内容
图2 面向企业提供的政府电子公共服务功能内容
办事服务是政府网站的核心服务内容, 服务内容常常按照服务部门、不同服务对象的服务主题进行分类, 便于服务对象定位自己需要的服务内容。目前, 所提供的办事服务内容无论是在质量上还是在数量上都较以往有了很大提升, 但多部门联审、联办的办事服务项目不多。办事服务的具体内容包括面向公民个人的教育、社保、就业、医疗、住房、交通、婚育、公用事业服务、证件办理等项目, 也包括企业的开办设立、纳税、工商管理、质量检查、安全防护、劳动保障、执业资格、商务投资、环境保护、破产注销、外贸与交流、建设与管理等多项服务内容, 虽然办事服务还远达不到国家要求的服务目标和社会公众的服务需求, 但基本上能够覆盖公民个人、法人单位整个生命周期的主要阶段和主要节点的关键服务事项。如图3描绘的依公民个人生命周期中重要人生事件提供的服务项目, 连同在公民个人的生命周期全过程中随时需要政府提供的各类其他公共服务, 包括交通出行、文体旅游、出境入境、公共事业、民族宗教、医疗卫生、证件办理、其他服务等, 已在一些门户网站中有所体现。
(五) 服务产出的形式和有效性方面有待完善
在服务产出方面, 有过半的调研对象能够从教育水平、自身能力、语言差异等方面综合考虑不同用户群体的特点, 提供多种网页浏览版本, 但在页面展现、结构布局上, 各网站表现风格不一, 形式美观度、查找便利性不强的情况并不鲜见。如新疆维吾尔自治区政府门户网站首页提供的政务微信二维码标识过小, 辨识度不高, 导致手机无法扫描识别, 政务微信渠道形同虚设, 不能实现有效的服务。且栏目与内容建设不规范、信息更新滞后、栏目内容不充实、错别字、断链、错链等问题仍然存在。
关于公众都需要什么样的服务, 开布勒 (Ki?ler) 等曾对德国哈根市市民进行过一项主题为“市民希望从市政府的行政管理中得到什么”的调查, 所获得的依重要性排名在前14位的需求分别是:友好的工作人员、能懂的表格、全面的建议、残疾人可访问、快速处理、短暂的排队时间、延长办公时间、职责信息、填写表格协助、灵活性解释、一厅式办公、短距离、愉快的等候区、愉快的办公室。这些需求调研成果为满足政府公共服务需求的可期程度探讨提供了重要线索, 一些省级政府门户网站将其映射到网上虚拟空间, 在满足人们对政府电子公共服务的需求方面付出了努力, 服务形式和有效性由浅入深的不同程度依次排列如图4所示, 箭头指向顺序展示了政府电子公共服务供给形式和有效性由浅度至深度的渐次趋向, 说明供给程度趋向末端的一些政府网站确有比较完善的政府电子公共服务供给, 但供给程度离末端越远的政府网站其功能内容的质量和绩效越难尽如人意, 无法满足需求, 这是为什么一些政府网站饱受诟病的原因, 渐次趋向体现出一些省级政府门户网站政府电子公共服务在“以人为本”方面做出的努力, 可为政府电子公共服务供给获得成功提供关键性元素和方向性指引。
图3 依公民个人生命周期中重要人生事件提供的服务项目
图4 服务形式和有效性渐次趋
(六) 服务形式已能提供多语种浏览及无障碍浏览
在服务形式方面, 除辽宁、黑龙江、山东、西藏4家政府门户网站仅提供中文简体浏览版本, 其余各家政府门户网站均提供两种以上的语言文字浏览版本, 英文、中文繁体浏览版本最为常见, 且多数政府门户网站还能依据本地区特点及人口特征提供更为丰富的多种语种服务浏览形式, 如澳门特别行政区政府门户网站提供的葡文版本, 内蒙古自治区政府门户网站提供的蒙文版本, 青海省政府门户网站提供的藏文版本, 吉林省政府门户网站提供的日文、韩文、俄文版本, 香港特别行政区政府网站提供的印地语、印尼语、尼泊尔语、乌尔都语、菲律宾语、泰语、越南语版本等等。值得注意的是, 当前的多语种服务形式多停留在浏览功能上, 如提供英文版本的政府门户网站就大多是直接链接到商务部门的英文网站, 能直接提供英文版网上办事的政府门户网站不多。
除常规形式的信息浏览形式之外, 更丰富的信息浏览形式也在不断涌现。有60% (20家) 的政府门户网站针对老年人、视觉障碍者、文化程度低者提供无障碍信息浏览服务, 通过调整字体、利用纯文本模式、改变页面配色、增加阅读辅助线、词句点读、语音导航等辅助功能来满足有阅读障碍服务群体的特殊服务需求, 对特殊服务群体的服务形式更为直接和有效, 该项服务开展时间不长, 还存在很多不足, 有很大的提升空间, 但确是政府提供无差别公共服务非常有益的探索和尝试。
此外, 部分政府门户网站重视服务形式对用户体验的影响, 关注服务易用性。如在新媒体入口标识明显, 湖南省与上海市政府门户网站做得较有特色, 它们将可以代表新媒体的经典图标置于网页上, 形象美观、易于辨识, 特别是湖南省政府门户网站, 当用户移动鼠标至新媒体图标时可以显示对应栏目文字, 则更加易于公众使用。
对33家省级政府门户网站的问题进行比较梳理, 发现它们在政府电子公共服务供给的服务对象和手段、服务功能和内容、服务过程及其成果、服务产出及其形式等方面普遍存在以下共性问题。
(一) 服务对象和手段
服务对象分类不尽一致, 手段并用未予便利提供, 难以达成用户良好体验。
⒈服务对象
就服务对象来说, 学术界达成的基本共识是, 政府电子公共服务供给的服务对象主要是公民和企业。如胡广伟等认为, “EGPS的服务对象主要包括两类:公众与企业组织。其中企业组织还可细分为企业、非营利性公共组织、社会团体等。”李章程认为, “就服务对象来说, (在线服务) 主要包含电子化企业服务与电子化公民服务。”王建玲等认同Dialogic研究报告中强调的两个变量——电子服务的先决条件 (即本研究的基础条件) 和电子服务的使用强度, 认为电子服务的使用强度“涉及到公众如何使用特定公共电子服务、商业部门如何使用特定公共电子服务以及企业使用信息技术的程度等”。欧洲电子政府公共服务“测评聚焦于电子政府前—后台公共服务, 对象是20项电子化公共服务项目, 包括对公民提供的12项服务……为企业提供的8项服务”, 由此可见, 主要面向公众和企业提供政府电子公共服务成为各国实践界开发建设政府电子公共服务系统的重点。
33家省级政府门户网站为公民和企业提供的服务项目主要采取了如下三种分类方式:
一是以北京市人民政府门户网站 (首都之窗) 、上海市人民政府门户网站 (中国上海) 为代表的一类政府门户网站, 这类网站占绝大多数。它们明显的共同之处是将为公民个人和为企业法人提供的服务项目分开呈现, 且分类与服务项目处在不同的层级上。当然, 它们也有各自的特色, 如:“首都之窗”首页上的四类服务栏目包括“政务信息、政民互动、政务服务、便民服务”。其中, “政务服务”栏目之下分别提供“法人服务、个人服务”、按委办局找服务、热点推荐、办事进度查询”等分类服务项目;“便民服务”栏目之下又分别提供“教育培训、就业服务、住房保障、交通出行、医疗卫生、社会保障、婚育收养、公用事业”等分类服务项目。“中国上海”首页上也是四类服务栏目, 分别是“政府信息公开、网上政务大厅、政民互动、公众服务”。其中, “网上政务大厅”栏目下提供“审批事项、服务事项、事中事后监管、数据开放”四个分类;“服务事项”栏目下按生命周期分类, 又为公民“个人”提供“生育收养、户籍办理、教育科研、就业创业、纳税缴费、婚姻登记、住房保障、社会保障、证件办理、出境入境、医疗卫生、离职退休”等类别的服务项目;为“法人”提供“设立变更、准营准办”、税收财务、人力资源、投资审批、国土建设、环保绿化、医疗卫生、科技创新、质量技术、检验检疫、破产注销”等类别的服务项目。
二是以天津市等为代表的政府门户网站, 它们基本上把为公民个人和为企业法人提供的服务项目混在一起, 当然也不排除其中有个别类别是分开呈现的。如天津市人民政府门户网站首页上有三类服务栏目, 分别是“信息公开、服务、问政”。其中, “服务”栏目之下又分为“公众服务、查询服务、行政审批平台、微服务、便民服务”等类别。以“公众服务”为例, 该栏目下又分为“办事服务、主题服务、生命周期服务”等类别。其中, “办事服务”栏目下提供“设立变更、经营许可、企业纳税、年检年审、质量检查、公共资源、劳动保障、商务投资、对外交流、建设管理、安全防护、环境保护、婚姻家庭、生育收养、户籍身份、教育培训、劳动就业、兵役服务”等分类服务项目, 是将为公民个人和为企业法人提供的服务项目混在一起呈现。“主题服务”栏目下提供“公司开办、企业开办、企业变更、商务商贸、市容环境、公路道桥、其他法人、公共事业、个人服务、涉外服务、专利保护”等分类服务项目, 是专为企业法人提供的。“生命周期服务”栏目下提供“产前与婴幼儿、义务教育、高职中、高等教育、工作、就业、婚姻、离退休、离世”等分类服务项目, 是专为公民个人提供。
三是以重庆市为代表的政府门户网站, 虽然将“办事服务”分为“个人办事”和“单位办事”, 但如果用户不知道应该到哪个部门办事或弄不清办事的主题属于哪类, 那就只能在迷宫中摸索了。如重庆市政府门户网站首页上的服务栏目分为“政府信息、办事服务、互动交流”, 再将“办事服务”分为“个人办事、单位办事、进度查询”等, 但下一级呈现的却是“按部门”和“按主题”提供两个服务分类, “按部门”下列44个部门;“按主题”下列23个主题, 其中竟然还有“其他服务”和“综合其他”之别, “证件办理”栏目下罗列了11页的办理项目, 极不便利查找, 无法做到让服务对象有良好的体验。将服务分类与具体服务项目混在一起呈现, 虽然与服务项目纷繁复杂和为每类服务对象提供的很多服务项目不能一步分类到位有关, 但与相关部门和工作人员的理念、观念和认识问题更密切相关。因为在现代信息技术的支持下, 利用可视化的图谱形象化地将服务类别的整体架构予以展示, 再依服务对象的可能需求和搜索请求来友好呈现服务项目的索引信息, 本来不是一件十分困难的事情。不能予以清晰呈现、不能为公民和企业提供按图索骥便利条件的关键原因, 表面上是网站服务水平不够成熟、获得性差, 从根上追究却是相关部门和工作人员的理念、观念和认识不够成熟以致行动难以跟上发展节奏。
⒉服务手端
就服务手段而言, 胡广伟等曾提及“组织执行战略方案时可选的手段, 主要包括财政手段、人力手段和技术手段”, 并认为“确定解决问题的技术与工具, 它允许针对不同政府部门的情况, 选用不同的工具和技术, 确定解决问题的不同途径”。澳大利亚福利署 (Centrelink) 对用户调研得到的结论是, 虽然互联网已经逐渐普及, 但是“公众更喜欢选择电话以及面对面的方式获得公共服务”。他们的观点和结论所给予的启示是, 虽然行政环境和服务手段发生了变化, 但面对不同服务对象的不同需求和他们自身的秉赋条件, 采取多样化的服务手段 (包括提供不同的渠道和载体) 以满足用户个性化的需求始终是必要的, 面向不同的服务对象提供不同的服务手段, 才是真正地在践行“以人为本”和“以用户为中心”。其实, 可以像澳大利亚福利署 (Centrelink) 一样采取四种服务渠道——面对面、电话、在线、信件, 并以多种形式的载体——呼叫中心、客户服务中心、信件、网络、代理中心、服务接入点、自助亭、传真、家访等展现。不能因为政府已经在网上提供政府电子公共服务了, 就不顾实际情况和现有条件, 把传统的、便利的服务手段断然摒弃。然而, 在具体实践中, 这种情况却是大量存在着。如申请港澳通行证, 只能在网上预约才能办理, 那些用不好信息技术工具的老年人, 就是人已经到了办事大厅现场, 且现场只有很少人在办理, 也不被允许直接办理, 必须到网上预约之后才能现场办理, 这根本就不是出于便民目的和为民着想, 这种情况应予纠正, 以保证新旧系统转换过程中各项秩序稳定, “形成线上线下相融合的公共服务模式”, 使公民多元化需求得以满足。
(二) 服务功能和内容
在服务功能方面无法做到彻底的在线服务, 一些服务内容仍需依赖实体大厅人工办理。
⒈服务功能
就服务功能来说, 公众是政府电子公共服务的主要接受者和最终受益者, 政府“电子公共服务的出发点和核心在于提高政府满足公众需要的能力”。而政府满足公众需要的能力主要由政府电子公共服务功能设置及其建设来保障, 因为公众是通过使用政府电子公共服务系统功能来满足其公共服务需求的, 这无疑凸显出服务功能的重要性。并且一定的忠诚度和满意度是政府电子公共服务的绩效、质量和效益的最有力的证明, 基于此, 政府也应像企业一样以维持顾客忠诚度和降低顾客抱怨作为重要目标, 力求服务功能设置要简便易用, 因为只有功能简便易用才会有更多的人满意, 才会有更多的人用, 才有忠诚度可言。
我国省级政府门户网站在信息发布、办事服务、互动交流功能建设上基本实现了全覆盖, 但在解读回应功能建设方面却表现出明显不足。以东北三省政府门户网站为例, 黑龙江省人民政府门户网站首页提供的服务功能包括“省情、省政府、政务发布、专题专栏、办事服务、互动交流”。其中, “省情、省政府、政务发布、专题专栏”对应信息发布功能;在“政务发布”之下设置的“政策解读”对应解读回应功能。
吉林省人民政府门户网站首页提供的服务功能包括“省政府、省长、政务、服务、互动、省情、数据”。其中, “省政府、省长、政务、省情、数据”对应信息发布;“服务”对应办事服务;“互动”对应互动交流。相应功能建设不可谓不完备, 但绝大多数网站对应解读回应和“互动”过程中的公民参与度都显得明显不足, 说明对此类功能建设未予足够重视, 不能不说是明显缺憾。
辽宁省人民政府门户网站首页显示的功能栏目涵盖“走近辽宁、政府信息、网上办事、互动交流、专题专栏”。其中, “走近辽宁、政府信息、专题专栏”对应信息发布功能, “政府信息”之下包括的“文件解读”对应解读回应功能;“网上办事”对应办事服务功能。在“政府信息”之下设置的“文件解读”明显显示出对解读回应的重视度不够。实际上, 2013年10月1日颁布的《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》早已明确指出:“面对公众关切不回应、不发声等问题, 易使公众产生误解或质疑, 给政府形象和公信力造成不良影响……要以主动做好重要政策法规解读、妥善回应公众质疑、及时澄清不实传言、权威发布重大突发事件信息为重点”, 切实加强政府新闻发言人制度建设, 加强机制建设 (包括健全舆情收集和回应机制, 完善主动发布机制, 建立专家解读机制, 建立沟通协调机制) , 完善保障措施 (包括加强组织领导, 加强业务培训, 加强督查指导)。因此, 无论是解读回应功能阙如还是在二级目录下设置说明, 都显示相关政府部门对“解读回应”功能建设重视不够, 表明该《意见》贯彻落实没有到位, 政府应对自身是否真正对公众参与感兴趣、是否愿意了解公众意见建议以及有否阻碍公众参与到政府事务中来等方面进行自我检省。
⒉服务内容
服务内容是服务存在的基础。政府门户网站服务内容建设还基本停留在信息公开和在线服务初级阶段, 服务栏目设置的无序性和内容质量的失序性不同程度地存在着, 前者说明关涉服务内容获得性、友好性栏目的顶层设计和结构的规划布局不足, 欠缺规范性和标准化约束;后者凸显信息管理制度和监控审核机制缺失, 使得日常信息审核走过场, 监控审核程序流于形式。
例如, 网站首页是网站内容的聚类和索引, 它的最主要的作用是让使用者——公众直观了解政府网站的主要功用。如果将多个栏目板块完整列于网站首页, 呈现在用户面前的是碎片化信息, 不仅为用户快速准确查找所需资源设置了障碍, 还影响到用户体验感, 可能会破坏公众对政府服务的第一印象。
再比如, 一项审批事项线下办理一般要经过在线流程 (看指南) 、在线申报、在线预约、在线办理、进度结果查询、获取服务结果等几个步骤, 当前政府网站在审批事项办事服务中虽然提供了包括办事指南、表格下载、在线咨询、在线预约、在线申报 (或在线受理) 、结果查询 (或在线查询) 甚至网上支付 (如“中国上海”) 在内的一系列服务功能, 但是从审批事项整个办理流程来看, 这些本该由线上完成的办事服务事项, 尚无法实现彻底的一体化的“一站式”“一条龙”在线服务, 仍需依赖线下实体政务大厅、政务服务中心推动。
以“首都之窗”为例, 它在网上政务服务大厅中虽明确了审批事项的办理流程, 依次是“看指南”“在线申报”“在线预约”“实体大厅办事”“进度结果查询”“取证”, 但在所提供的在线审批服务事项中大多数是无法实现在线申报的, 说明政府网站办事服务内容建设没有到位, 内容的完整化、全流程供给远未达成。
从上述服务内容来看, 各级政府和部门对自身网站的功能栏目设置缺乏科学严密的前期论证, 存在因可行性研究走过场而在条件不充分的情况下启动栏目建设的情况, 这种缺乏长远规划、先天不足以及只管建设不顾结果的做法给功能栏目后期运维埋下了隐患。如出现信息零散无分类的现象, 不方便公众查寻信息。这种现象极易识别, 积重难返主要归因于领导未给予足够重视, 未推动严谨的技术论证和科学的日常监控审核复审机制的贯彻实施, 也归因于具体管理者把关不严, 对信息公开过程缺乏有效监督等, 从而使信息失误在所难免, 这一类问题的解决需要加强对信息效益的评估, 使政府网站把精力放在管好用好信息以及加强栏目设置及其内容监控的科学性上。
(三) 服务过程及其成果
在服务过程及成果方面鲜有行进轨迹及成果呈现, 全流程可视、追踪和问责机制阙如。在要求政府网站应具备的四大功能之中, 需要并能够呈现服务过程、中间成果以及最后结果的功能非“办事服务”莫属。以调研对象的“办事服务”中的“办件查询”功能为例, 绝大多数政府门户网站仅向公众公示事项办理的最终结果, 少数政府门户网站设置有“进度查询”“快递跟踪”“结果公示” (如吉林省政府门户网站) , 进度大多涉及“已收件”“审核中”“办理中”“办结”四种状态。至于服务过程中的业务流程行进轨迹及细节, 如业务已流经哪些部门、正在哪个部门办理、办理到什么程度、中间成果如何、欲流向哪个部门等基本未予以呈现, 服务对象当然就无从知晓办事过程及相关细节, 对中间阶段的成果和相关人员的办事绩效也难以知情。
实际上, 很多行政审批系统已经依据办件承诺期限预设了预警、提醒、督促等功能, 只是这部分功能只提供给政府内部人员使用而未对申请者提供。明显缺少服务流程中间环节和节点处的阶段性成果的细节性展示, 使得政府电子公共服务本来可以拥有的能够实现全流程透明、可视与可追踪以保证公民知情权、参与权和监督权的潜力和效力基本无从发挥, 在很大程度上影响了服务对象的服务体验度和满意度, 制约了政务公开的脚步。同时, 上级领导、主管领导或其他需要与之协同配合工作的政府部门也因为办事流程透明度有限、可视化不足而无从掌控全局、把握情况、有序衔接, 以致配合不力、救助不足、质量和绩效无法保障。尤其是在涉及多部门联合办公或跨部门联合审批时情形更为严峻复杂, 以致在一定程度上阻碍了在服务提供中对行政权力的有效监督, 甚至连实现对行政官员办事不力的有序问责一道流于形式, 沦为空谈。而实际上利用现代化的工具手段, 是可以做到对服务的运行状况及执行操作的“相关部门及其工作人员的行为状况的跟踪评估, 并依据不同状况作出相应处理”, 从而实现对服务运行状况的全流程可视化及执行操作的追踪问责。
(四) 服务产出及其形式
在服务产出及形式方面, 仍有栏目无效、链接无效、产出无效现象, 难以满足服务对象需求。
⒈服务产出
就服务产出而言, 一些省级政府门户网站仍存在栏目、链接和产出无效的现象, 易用性差, “一站式政府”状态远未达成。如重庆市人民政府门户网站, 在其“办事服务”功能栏目下设置了“个人办事功能”栏目, 在下一级又分为“按部门”和“按主题”两个功能栏目。其中, 在“按主题”下列的23个主题之中的“证件办理”功能栏目下又罗列了11页的办理项目, 当查到“高校教师资格认定”功能栏目后, 点击“立刻办理”功能模块后, 会发现所显示的是空白页, 说明该栏目无效、链接无效、相应产出无效, 只能是让公众在费尽周折找到所需要的功能后再进一步体验失望。由此可见, 虽然政府门户网站提供的服务功能及其产出日趋丰富, 但其功能及产出的有效性、易用性仍未得到有力保障。
除此之外, 一些网站还不同程度地存在着内容更新滞后、信息回应不及时、信息发布不准确、动态更新信息时效性不强等问题, 影响了服务功能乃至网站的易用性, 使得信息和服务质量都大打折扣。
最不应该的是, 一些原本是热点问题或主题专栏的功能栏目, 由于提供的信息内容不足、时效不佳甚至出现“空栏目”现象, 使得信息的价值大打折扣, 这种情况持续下去, 势必会造成用户体验不友好的后果, 给公众造成“形式主义”“形象工程”和“花架子”的印象, 以致严重损害政府网站的信誉, 降低公众的满意度。如四川省政府门户网站的省长信箱栏目, 意见反馈时间明显偏长, 一般的意见咨询回复时间都在一个月左右, 其中一个主题是“审车”的咨询, 咨询时间是2017年7月12日, 回复时间是2017年8月17日, 时间更是超过一个月;再比如黑龙江政府门户网站的“互动交流”的“网上咨询”栏目中, 有一则主题为“请问全省的农村大病医保的收费标准是”的咨询, 政府回复“今年年初政府不能职能调整”出现明显错误, 将“政府部门”错写成“政府不能”。这些问题都将直接影响政府的服务形象和公众对服务满意度。虽然公众对某政府门户网站的服务产出的满意度与公众预期相关, 与网站的用户友好性相关, 也与其他政府门户网站的比较差异相关, 但最主要的, 还是取决于该政府门户网站自身服务产出的绩效与质量。
⒉服务形式
就服务形式而言, 同一种内容在不同条件下可以采取不同的形式, 同一种形式在不同条件下可以体现不同的内容。但政府门户网站在表现形式上显得相对单调, 整体体验效果欠佳。比如, 在所调研的33家省级政府门户网站中, 尽管大部分政府门户网站均能提供微博、微信和移动客户端, 但仅有极个别政府门户网站提供了情景式服务导航, 即通过预设办事活动、模拟现实情境来增强用户体验感, 绝大多数政府门户网站仍单一地采取文字、图片、音视频等表现形式, 由此造成提供信息量不足, 使用效果受限, 影响到一部分服务对象对服务内容的理解和使用, 影响着公众对政府电子公共服务的满意度。
实际上, 服务内容是可以采用多语种、多媒体、无障碍办事、“一条龙”服务等多样化形式提供的, 还可以辅以“不同信息管理工具和器具, 如管理工具、证件查找工具等”多种形式提供, 以便利用户个性化选择和搜索。
一些政府门户网站虽提供了相关服务形式, 但总体效果表现不是很理想。比如, 使用多语制服务形式的“首都之窗”, 其中文版本明显不及其英文版本那样富有条理、清晰明确, 两者风格表现出明显的不统一。同时, 它的一些重要的服务模块, 如“北京微博发布厅”栏目显示的字体过小, 用户查找阅读都不方便。
再比如多媒体服务形式提供, 虽然一些网站针对老年人、盲人、文盲等不便阅读人群的浏览需求和特点提供了纯文本模式、字体放大缩小、页面配色、辅助线、语音浏览及语音提供快捷键等多种服务形式, 但由于其实现形式和程度有所差异, 有的政府门户网站提供语音服务但无点读功能, 不利于视障人员使用, 如北京、江苏、江西等政府门户网站;有的网站无语音浏览服务, 仅提供纯文本模式或字体放大缩小功能等, 只能满足老年人、听障人员的使用, 如山西、上海、湖北、湖南、甘肃、重庆等政府门户网站;有的网站无障碍版还需下载无障碍客户端, 不便使用, 如青海、贵州等政府门户网站。在无障碍版本提供上, 河北、云南、福建、香港政府门户网站能够做到点读功能。可见, 当前政府门户网站在易用性以及用户面范围扩展上还有待提高, 需要进一步利用相关信息技术, 针对各类服务对象群体特点, 提供可视化、可读性更强的政府在线服务。
此外, 关于无障碍服务形式, 很多政府门户网站仅限于无障碍浏览, 遍历所有省级政府政务服务平台, 云南省政府门户网站是为数不多的提供无障碍政务服务的, 其为特殊服务群体提供了更为直接、有效、便利的服务供给方式。在办事服务分类上, 除澳门、香港政府直接针对外籍或非居民人士进行分类外, 只有贵州和江苏政府服务网站为特殊人群提供了绿色通道, 但服务的内容则远不如其他分类服务内容丰富, 而多数网站仅从个人、法人 (或企业) 两个方面进行服务分类, 尚难以满足所有服务对象的个性化需求, 网站服务的包容度与易用性尚显不足, 网站的视觉体验和国际化程度均不够完善, 有待进一步提高。
关于“一条龙”服务, 政府门户网站的各类行政审批项目服务具体采取将不同服务对象所涉及的审批类服务集中整合到统一的操作界面的方式, 即采用网上政务大厅的形式整合各类审批类服务, 以便利公众申请操作。如“首都之窗”是将在线服务整合到北京市网上政务服务大厅, “中国上海”是将在线服务整合到网上政务大厅。在上述情形下, 公众在使用在线服务过程中面临着需要在政府网站与具体办理部门服务平台之间切换跳转与业务对接的问题。以“首都之窗”面向公民个人提供在线服务为例, 若一名高中教师分别在教育服务与婚姻两类服务中在线申请办理“高级中学教师资格认定”与“结婚登记”两项业务, 则需从北京市网上政务服务大厅切换跳转至北京市教师资格网与北京民政信息网这些相关部门网站, 这种切换跳转使用的链接往往并未直接链接到具体的业务办理界面, 而是以一种“便利于职能部门”的方式直接链接到相关部门网站首页, 这意味着公民不得不重新定位和重新查找相应业务办理界面, 无形中为其获取在线服务设置了诸多障碍。这种松散的业务整合方式极易导致政府在线服务业务“断链”, 于是将原来在线下的“群众跑路”搬到了线上, 群众仍需不停地在各种业务平台上切换、跳转、寻找, 并且有时需要在不同业务平台进行多次的身份认证。如通过“首都之窗”申请企业名称预先核准业务, 在页面跳转至北京工商登记申请服务平台之后, 申请企业需要通过用户名密码方式进行用户身份验证方可登录系统。多窗口在线办理模式与多次身份认证操作会严重影响公众在线获取政府服务的友好性与满意度, 降低政府电子公共服务的供给效率和信用。
最后, 关于利用信息管理工具和器具。在吉林省政府门户网站链接的省公安厅网站中用搜索工具查找“港澳通行证”, 根本无法获得证件办理相关信息;在浙江省政府门户网站搜索“负面清单”一项, 检索结果多是对各地方政府出台负面清单相关政策的介绍或一些统计信息, 无实质的、具体的负面清单内容, 而且浙江省政府门户网站在其单独设立的“负面清单”板块中, 实质显示的内容是“企业投资项目核准目录”, 栏目与内容不符。而实际上, 只要构建一个与搜索结果相关的完整的知识体系就能有效解决搜索无效问题。
应当看到, 各级政府和部门网站栏目名称多依照政府网站评估指标名称命名, 对于网站评估来说易于识别归类, 但对于网站服务的使用者——公众来说, 由于其缺乏对政府网站绩效评估的深入了解, 无法熟知政府网站基本的功能结构。因此, 从服务人性化角度考虑, 政府应进一步明确政府网站服务于民的功能定位, 以公众需求为导向, 有效平衡服务提供与政府网站绩效评估之间的冲突, 实现政府在信息与服务便利性 (或用户体验感) 与服务内容有序增加之间的平衡。
分析33家省级政府门户网站在服务对象和手段、服务功能和内容、服务过程及其成果、服务产出及其形式等方面存在共性问题的成因, 主要是缘于思维观念、体制机制、方式模式方面的问题没有有效解决, 导致我国政府电子公共服务效能难以有效发挥。具体表现在如下几个方面:
在思维观念上, 政府部门领导和工作人员尚未形成沟通、协调、积极主动的工作方式和服务理念, 以支配、强制、消极被动为特征的官僚化思维尚未根除, 这种固化的思维定式影响着政府的决策、工作作风、服务提供等各个方面, 直接造成纵向唯上盲目遵从, 横向沟通不畅、服务效率低下, 问题意识不强, 欠缺系统性思维, 导致 63 49795 63 31324 0 0 4337 0 0:00:11 0:00:07 0:00:04 7130不能从整体出发, 全面、动态、联系地看待问题, 充分考虑不同服务对象群体的差异化、个性化、多元化需求, 反而采取一刀切、绝对的、一元化的服务模式, 而且领导欠缺系统化思维易造成对部门局部利益的过分看重, 不利于系统共建共享, 难以在政府内部、部门内部和各部门间, 以及和企业、社会组织、行业中介组织、志愿者组织等政府外部组织建立有效的合作和协作机制, 形成多方良性共治的格局。
在体制机制上, 集中表现为职能和机构设置、运行机制、管理体制上的问题。其一, 单向度的职能和机构设置导致职能履行不均衡, 不能有效配置政府管理资源与服务资源, 职能分工合作往往变成分割背离、相互推诿和推卸责任。由于政府职权过于集中, 公共服务职能弱化, 大政府的全能式运作无法灵活适应多元化的服务需求, 不能有效保障服务质量。其二, 我国对事项的设置、执行和裁决还没有建立起合理的分离制约又高效协调的机制, 导致事项管理缺乏科学性和合理性;政府领导层统筹协同职能尚待强化, 全局性和长远性的城市与政府发展战略规划缺位;重决策、轻执行, 重过程、轻绩效, 审批过程环节重复、繁琐复杂, 而政府权力对执行结果负责不到位, 导致监管环节弱化、缺失。其三, 管理体制不能完全适应信息化需要, 表现为电子政务主管部门权威性较差, 职责不明确, 难以正常发挥统筹协调作用;管理手段缺乏, 监督约束机制不健全, 难以实现对电子政务项目从立项、招标、验收到绩效评估的整个过程进行全面系统的有效管理, 难以保证工程质量及项目目标达成情况;管理多头, 政出多门, 导致电子政务统筹推进困难, 资源分散低效;条块部门数据林立, 缺乏统筹, 互联互通困难;电子政务人员力量分散且分布不均, 电子政务人才储备亟待加强。
在方式模式上, 信息基础设施建设薄弱, 信息资源共享程度低、共享成本高, “条块分割”的行政管理体制现状及其导致的数据资源建设现状与“互联网+”甚至“互联网+政府改革”需求的兼具统一性、开放性、交互性和融合性的平台、形态和生态之间存在矛盾冲突, 缺乏对信息管理平台和系统建设的统一规划, 重复建设现象严重;政府电子公共服务建设过程与政府改革过程难于重合甚至改革相对滞后, 两者不总能同步发展造成管理和服务的应然与实然之间冲突对立, 需要政府职能作出相应调适, 以实现与政府电子公共服务建设步伐一致;政府的科技素质和信息能力不高, 治理模式能力欠缺, 缺少高水平专业技术人员, 无法实践综合数据标准、数据模型、参考模型、业务模型、功能模型、平台框架、接口标准, 以及项目建设模式、发展阶段、运维模式和效果评价体系的创新治理模式。
针对上述问题和成因, 需要围绕建设一个什么样的政府电子公共服务系统, 以及怎样进行建设提出对策建议, 还需要重点关注政府公共服务与信息技术结合的问题, 不断加强对政府电子公共服务系统的创新, 以适应信息环境变迁和信息技术进展。
来源：《电子政务》
作者：李健 张锐昕
图片来源：网络
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