研究 | 公共数据授权运营的收益分配体系研究

[ 摘要 ]  

作为我国自主探索的新型制度设计，授权运营为公共数据要素的市场化配置提供了一条重要通道，然而这条通道当前却因收益难以分配而阻塞。已有研究对于收益分配的探讨少而分散，为系统回应这一紧迫问题，通过建构包含原则内容、主体角色、机制设计和支撑保障四个维度的整合分析框架，并借助这一框架对成都和海南两种典型探索模式展开研究。研究发现，当前两种模式存在忽视社会公平、收支主体错位、核算拨付困难、基础制度缺位等问题，这些问题也反映出各地收益分配探索面临的共性困境。为克服上述问题，构建起持续良性运转的收益分配体系，未来各地政府应将激励投入贡献主体、兼顾收益分配公平作为基本分配原则，从财政统管政府收支、整合监管核算体系等方面明确主体角色，通过明确收益分配账单、建设数据资产账户来优化机制设计，以完善数据基础制度、加强人才队伍建设为方向夯实支撑保障。

关键词：公共数据；授权运营；收益分配；数据财政；数据资产

 一、问题提出 

数字政府建设的持续推进和不断深入，生成和汇聚了数量庞大、范围广泛的公共数据，这些数据不仅是一种治理资源，而且可以作为新型生产要素，能够促进数字经济的新增长。然而，现阶段公共数据主要以免费开放方式进入市场，开放数据的数量非常有限、数据质量较差且面临较大安全风险，公共数据的经济价值还未得到充分发挥。为有效破解公共数据开放困境，自2021年3月以来，陆续出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《全国一体化政务大数据体系建设指南》《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》等系列政策文件均提出，探索开展公共数据授权运营。在国家层面战略部署下，北京、上海、成都、海南等地也在依据自身资源和优势谋划推进公共数据授权运营，探索符合地方实际的公共数据授权运营模式。

从各地实践进展来看，公共数据授权运营的推进效果并不理想，主要原因在于直接影响多元主体参与意愿的收益分配机制尚不明确。现有研究从理论层面对收益分配的法律依据、主体范围和分配方式等内容进行了富有启示意义的讨论。然而，对于实践层面收益分配的具体机制设计、实施进展、现实困境和改进路径等问题，现有研究却鲜有关注，基于案例等经验资料的实证探讨更是少之又少。亟待回应的问题包括但不限于：公共数据授权运营收益分配的原则和内容是什么？不同主体在收益分配过程中扮演何种角色？收益分配的具体机制设计是怎样的？收益分配的运行实施需要哪些支撑保障？为系统回应上述问题，下文将首先全面梳理公共数据授权运营收益分配的相关研究，建构收益分配的基础分析框架；接着以成都和海南两种典型实践模式为经验支撑，提炼当前收益分配实践的内在逻辑、现实困境和背后成因；最后整合设计公共数据授权运营收益分配的系统实施方案，为我国更好地推进公共数据授权运营提供现实指导。

 二、文献述评与分析框架 

（一）文献述评

同其他生产要素收益分配的底层逻辑一致，公共数据要素的收益分配是一个链式过程，这个链式过程可以拆解为，在必要条件的支撑保障下，分配主体依据一定的原则，将收益通过特定机制分配给相应投入贡献主体。也就是说，从理论上讲，整个收益分配体系由原则内容、主体角色、机制设计和支撑保障四部分组成，对于这四部分内容，已有研究开展了富有启示性的探讨。

⒈公共数据授权运营收益分配的原则内容

原则内容是公共数据授权运营收益分配的实施基线，用以解决为何分、分什么的问题。对于为什么要分配收益和在哪些主体间分配收益，学界主要做了以下三个方面的探讨：第一，市场和政府之间的收益分配。成本投入论认为运营单位在保障数据安全、数据开发利用等方面投入了成本，理应享有公共数据产品与服务的收益权；国有资产论强调授权运营下的公共数据本质上属于国有资产，运营单位需要将取得的部分经济收益返还给政府，从而保障国有资产的保值与增值。第二，政府内部的收益分配。有学者指出，当运营收益从运营单位回流至政府财政部门后，还需进一步分配至政府内部的各个数据提供部门，用以补贴这些部门在公共数据汇聚与治理中付出的成本、激励其继续提供高质量数据。第三，政府与数据关联主体之间的收益分配。部分学者从数据原发者理论出发，认为尽管政府是数据资源的持有者，但个人、企业等数据关联主体是“数据得以产生的创作者”。作为数据价值链的起点，数据关联主体不仅可以凭意愿选择是否授权，还应该参与公共数据授权运营收益分配。对于收益分配的具体内容，有学者指出公共数据授权运营产生的收益可以分为直接收益和间接收益，直接收益是指通过数据产品和服务交易获取的经济利润，间接收益是指授权运营过程中多主体互动产生的整体正外部性，能够用于分配的收益内容是直接收益。

由上文可以看出，学界对于收益分配的原则依据和主体范围进行了较为充分的讨论，基本回应了为什么要分配收益和在哪些主体间分配收益的问题。但这些讨论较为分散，三个维度之间的关联度不强、关系不明确。而相较在收益分配原则依据和主体范围上的丰富讨论，学界当前对收益分配内容的关注不够，直接收益和间接收益的分类体系过于宏观，并不能反映运营收益在三个维度分配时的基数变化。

⒉公共数据授权运营收益分配的主体角色

主体角色是公共数据授权运营收益分配的核心安排，用以解决谁来分、分给谁的问题。自政府到市场的增值开发链和自市场到政府的收益分配链组成了公共数据授权运营的生态闭环，两个链条的运转都需要多个主体之间的密切配合，因此各个主体的角色安排是授权运营制度设计的重中之重。由于当前我国公共数据授权运营的实践进展仍相当有限，所以学界研究的重点是怎么把增值开发的路走通，对主体角色安排的讨论自然也集中在增值开发链。学界关于增值开发链上主体角色的共识性观点为：在政府侧，各数据提供部门负责提供原始数据要素，数据管理部门则承担汇聚治理、对外授权、协同监管等职责；在市场侧，数据运营单位负责数据产品与服务的开发，数据使用单位则在产品和服务的使用过程中释放公共数据价值。而对于收益分配链上的主体角色安排，学界的讨论大多浅尝辄止，主要停留在依据成本投入论、数据权属论等观点判断哪些主体应该参与分配。已有研究明确了数据运营单位、政府乃至数据关联主体都应从收益分配中获益，但对于各个主体（尤其是政府内部的不同部门）在收益分配过程中扮演的不同角色却缺乏系统考量。

⒊公共数据授权运营收益分配的机制设计

机制设计是公共数据授权运营收益分配的具体抓手，用以解决分多少、怎么分的问题。当前学界对于“分多少”和“怎么分”问题的探讨同样从三个方面展开：第一，市场和政府之间的收益分配机制。公共数据资源的公共性和政府的非营利属性决定了政府在收益分配中要更多让利于民。因此，对于政府应获取多少比例的收益回流，不少学者持“补偿成本、适当获利”的观点。在分配方式上，学界则存在完全成本或边际成本补偿、探索收取公共数据资源使用费、向数据密集型行业征收公共数据资源使用税等不同观点。第二，政府内部的收益分配机制。在我国当前的财政管理体系之下，数据提供部门通常无法直接从运营收益中“分成”。因此，学界提出通过财政部门发放数字化建设专项资金、数据运营单位提供数据和技术反哺服务等多种方式开展分配，根据各个部门的数据供给数量和质量确定收益分配比例。第三，政府和数据关联主体之间的收益分配机制。对于个人和企业等数据关联主体如何参与收益分配，有学者提出可借鉴澳大利亚数字内容付费制度，通过立法规定向数据关联主体支付一定费用，矫正初次分配收益失衡。也有学者提出可参照韩国“My Data”项目建立个人数据来源者的收益补偿机制，平衡供需分配不公平问题。此外，“个人数据信托”机制也受到学术界关注。而对于分配比例，学界当前的讨论较少。

⒋公共数据授权运营收益分配的支撑保障

支撑保障是公共数据授权运营收益分配的运行基础，用以解决如何支撑、怎样保障的问题。在支撑保障上，已有研究的探讨主要集中在两个方面：第一，数据基础制度。当前学界对于收益分配基础制度的研究多以数据要素这个宏观概念为对象，对于公共数据授权运营的针对性讨论较少，但仍具较强启发性。代表性观点是以数据权属、定价和交易等制度基础，建立囊括收益和股权分配、数据财税、企业孵化社会数据创新应用等机制在内的初次、二次和三次分配制度。第二，技术平台应用。当前学界对于授权运营技术平台应用的研究主要集中在增值开发链，讨论不仅涉及区块链、联邦学习、数据沙箱、隐私计算等软件技术，还涵盖流通存储、数据算力等硬件基础设施。而在收益分配链的技术平台应用上，已有研究同样缺乏针对性探讨。

（二）分析框架

受限于实践进展，已有研究对于公共数据授权运营收益分配的探讨仍不够全面和深入。为构建更加系统的分析框架，在既有研究的基础上完成对相应观点的继承与发展。

在原则内容方面，在已有研究的基础上对收益分配的原则内容进行体系化梳理。公共数据授权运营的收益分配是一个链式过程，按照收益回流的顺序可以分为从市场到政府、政府内部、从政府到关联主体三个不同的阶段。由于不同阶段主体性质和主体间关系不同，收益分配所依据的原则也不同，相应地收益分配的内容也会发生变化。由此，提出收益分配原则内容的三个分析维度，即“分配阶段-分配原则-分配内容”。

在主体角色方面，不同主体在公共数据授权运营的收益分配过程中主要扮演三类角色：一是收益拨付主体。在分配链条启动之前，运营收益主要集中在该类主体手中，需要通过一定的分配机制将收益拨付给其他主体。二是监管核算主体。该类主体主要担负设计收益分配机制、核算收益分配账单、监管收益拨付过程等职责。三是投入贡献主体。凭借在增值开发过程中的投入贡献，该类主体是运营收益的主要拨付对象，负责同收益拨付主体、监管核算主体共同商定收益分配机制，接收运营收益用以补贴成本、激励贡献和投入再生产。由此，提出收益分配主体角色的三种安排，即“收益拨付主体-监管核算主体-投入贡献主体”。

在机制设计方面，已有研究为探讨收益分配的机制设计提供了重要思路，但同样不够系统和全面。收益分配的机制设计主要由三部分内容组成：一是分配比例议定机制。在三个阶段的收益分配过程中，首先应确定的是各个阶段的总体分配比例，即数据运营单位运营收益中应该分配给政府部门的比例、运营收益专项财政入账中应该分配给数据提供部门的比例、专项财政分配盈余中应该分配给关联主体的比例。二是投入贡献核算机制。在确定总体分配比例后，收益分配的重点是核算各类主体内部不同个体的投入贡献并生成精确账单，即核算数据运营单位应分别向各地各级授权政府分配收益额、政府财政部门应分别向其内部各数据提供部门分配收益额、政府财政部门应分别向各数据关联主体分配收益额。三是等价收益拨付机制。投入贡献核算之后，收益拨付主体就需要在监管核算主体的监管下按照账单将收益拨付到投入贡献主体。对于不能或不便直接收取资金的投入贡献主体，收益拨付主体还需将收益分配额折算成等价服务或其他形式补贴拨付。

在支撑保障方面，相较制度基础和技术平台，人才队伍在收益分配中的支撑性作用没有得到足够重视。市场交易和技术应用并不是政府的长项，而在数据（尤其是公共数据）这种新型要素的收益分配上，政府的专业人才储备更是有限，诸如首席数据官等数据治理人才队伍建设的紧迫性愈加凸显。因此，对支撑保障的探讨应从三个方面开展，即“数据基础制度-技术平台应用-人才队伍建设”。

综上所述，通过建构一个包含原则内容、主体角色、机制设计和支撑保障四大维度的系统性分析框架（参见图1），并以此为基础对公共数据授权运营的收益分配展开深入探讨。

（三）研究设计

⒈研究方法

当前，我国各地公共数据授权运营的实践探索仍处于起步阶段，大样本的定量研究尚不具备开展条件。而案例研究通常样本较小，倾向于通过对话、观察及参与等方式深入到问题所在的情境中，更适合回答“是什么”“为什么”及“怎么做”的问题。因此，采取比较案例研究的方式对收益分配问题展开探讨。在对全国现有公共数据授权运营实践案例进行综合筛选后，选取成都和海南两个典型案例作为研究对象。两地公共数据授权运营的实践探索起步较早，并在收益分配方面形成了两种具有较强代表性的分配模式。通过对两种模式的比较研究，提炼当前我国各地公共数据授权运营收益分配面临的共性困境及成因，并提出针对性解决方案。

⒉研究资料

为了保证案例研究的准确性和真实性，本文所用的资料主要来源于以下两种方式：一是文献和政策文本分析，研究团队通过中国知网（CNKI）、成都市公共数据授权运营服务平台、海南省数据产品超市等网站进行资料收集，确保资料获取的准确性；二是实地调研，研究团队与四川省数字认证管理中心、成都市大数据中心、四川省天府新区行政审批局、海南电信等单位进行了多次深度访谈，考察了公共数据授权运营实践现状，保证研究资料的真实性。此外，研究团队与各个调研单位建立了密切的联系，针对部分问题进行及时沟通，确保资料的及时性。

 三、案例呈现：成都和海南的收益分配探索

（一）成都：国有资产运营模式下的利益反哺

2018年10月，成都市人民政府授权成都市产业投资集团（简称“成都市产业集团”）下属二级国有全资公司成都市大数据股份有限公司（后更名改组为成都数据集团股份有限公司，简称“成都数据集团”）开展政务数据集中运营。2020年10月，成都市政府出台全国首个公共数据授权运营领域政府文件《成都市公共数据运营服务管理办法》，从制度层面为公共数据授权运营提供指导，并对公共数据运营收益分配作出初步探索。2020年12月，成都数据集团基于政府授权搭建的“成都市公共数据运营服务平台”正式上线，按照“数据可用不可见”的方式面向市场提供公共数据产品和服务。截至2023年4月底，公共数据运营服务平台已获取59家数据提供单位570类公共数据，累计上线标准化数据服务产品100余个，已形成和支持超过50个“公共数据+X”场景应用，形成数字园区招商、民生信用报告、城乡投资服务平台等七大类场景应用方案。

具体到收益分配上，成都市率先探索建立起国有资产运营模式下的利益反哺模式（参见图2）。

在运营单位与政府之间的收益分配上，成都数据集团向各类数据使用主体以磋商定价、市场定价等方式收取一定费用，形成公共数据运营收益并以国有资本收益上缴的方式进入地方财政。具体实施路径如下：①成都数据集团作为成都产业集团全资控股企业（注：此路径为调研期间实际情况。据公开资料显示，成都数据集团已于2023年7月新引入成都高投集团、成都城投集团、成都交投集团、成都交子金控集团、成都设计咨询集团5家市区一级国企作为股东单位。鉴于新引入的股东方并不改变成都数据集团作为全国资企业的性质，不对公共数据运营收益以国有资本收益上缴方式进入财政产生实质影响，故仍以调研期间情况为例展示利益分配路径），其经营效益按约定比例以利润分配方式上交成都产业集团；②成都产业集团作为成都市国资委实际控制的国有独资公司，按照成都市国有企业国有资本收益收缴规定，向成都市国资委与市财政局进行收益申报与核定，将一定比例的归母净利润及全部其他国有资本收益，纳入市级国有资本经营收入预算管理。

为将数据提供部门纳入收益分配范围，《成都市公共数据运营服务管理办法》规定数据运营单位应提供数据和技术反哺服务，通过引导外部数据和技术流入，助力政府部门提升智慧治理和公共服务水平。具体做法包括：①通过公共数据质量探查结果，对数据质量问题进行及时反馈，助力政府部门提高数据质量；②按照政府部门需求，免费提供治理后的公共数据；③为政府部门提供引入社会数据与新技术的途径，推动政府数据应用场景创新，例如将实践成熟的数据模型、隐私计算技术等复用至政府公共服务场景；④聚焦民生、金融等领域重点打造便民利企的数据应用场景，助力政府提升公共服务水平。

成都市以国有资产运营模式开展公共数据授权运营，其收益分配体现出明显的利益反哺特征。一方面，运营收益作为国有资产收益进入地方财政，能够为本地数字经济发展产生直接贡献；另一方面，为政府部门引入数据和技术服务，助推政府数字治理能力和公共服务水平的提升，实现取数于民、用数于民。

（二）海南：特许经营模式下的收益分成

2021年12月，海南省大数据管理局（简称“海南大数据局”）和中国电信海南分公司（简称“海南电信”）商定以“建设+运营+移交（BOT）”的合作模式开展“海南省数据产品超市”（简称“海南数超”）的市场化建设，集合“数据产品化”与“服务一体化”开展公共数据运营。海南电信为海南数超提供数据资源、网络环境、技术应用等数字基础能力，通过海南数超为数据开发利用主体提供健康易通、征信报告、交通银行“惠民贷”等数据产品和数据开发验证、平台环境、供需对接等数据服务。按照买卖双方价格博弈机制，相关服务收取合作开发、平台代理、技术环境使用和产品销售等费用，实现数据流动可计量和数据产品可交易。截至2023年6月，海南数超共接入政务数据资源1000多亿条，覆盖95个厅局，涉及场景180余个，建立起自贸港建设、人口、社会信用、政策法规等7个主题库。通过运营数据集、数据API、数据报告、算法模型、数据服务等多类别900余个数据产品，海南数超成交额已超1亿元，充分释放了数据要素价值，促进了公共数据资源的场景化应用和发展。

在收益分配方面，海南省基于特许经营模式，形成了以“分成”为特点的收益分配模式（参见图3）。

在运营单位与政府之间的收益分配上，数超运营收益流向政府的途径主要为：第一，海南电信负责海南数超初期建设与特许期内（6年）的独家运营，特许期满后，将海南数超的资产及运营权无偿移交海南大数据局。第二，在特许经营期内，海南大数据局为海南数超提供管理运营规则和数据资源结算标准制定、收费实施监管和备案审查等运营监管服务，海南电信将运营收益按照一定比例拨付给海南省大数据管理局，用于支付运营管理服务费。区别于行政收费，当前该运营管理服务费主要是通过公共资源交易的形式拨付，具体形式为海南电信通过单一来源采购的形式购买海南大数据局的服务。这种收益拨付模式得以运行主要得益于自贸港背景下海南大数据局的法定机构性质和类企业运行模式。而在政府内部各数据提供部门的收益分配上，《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》还规定由省大数据局建立数据资源提供方账户，实时记录数据产品开发应用的数据资源数量及价值，并定期公告。对价值贡献突出的数据提供单位，政府将在信息化建设及大数据应用方面予以优先支持，以充分调动各数据提供单位的积极性。

海南数超的收益分配体现出明显的分成特征，能够实现数据运营部分收益直接流向数据管理部门。一方面，BOT模式下海南数超充分发挥了海南电信在数据运营方面的资源和技术优势，规避了政府投资建设模式效率低、周期长等问题；另一方面，直接拨付运营管理费的收益分配模式充分调动了海南大数据局的积极性，有利于进一步开展数据平台建设、数据治理、数据开放共享等相关工作。

 四、案例分析：收益分配的现实困境及成因

基于前述成都和海南两种收益分配模式的基本情况分析，借助前文建构的分析框架对两种收益模式的内在逻辑进行提炼和比较（参见表1），可以归纳当前收益分配面临的现实困境及其成因。

（一）原则内容：忽视社会公平原则，整体运营收益有限

⒈分配原则：未兼顾社会公平原则，数据关联主体的利益被忽视

如表1所示，在收益分配阶段上，成都和海南两地的收益分配都可分为两个阶段：第一阶段，依据数据要素市场配置原则，数据运营单位和政府展开收益初次分配；第二阶段，为了激励政府内部的数据提供部门，政府依据投入贡献开展收益的内部分配。从分配阶段和原则上来看，当前收益分配的主要问题是没有兼顾社会公平原则，企业和个人等数据关联主体的利益被忽视。其背后成因主要在于：①公共数据权属不清晰，数据关联主体是否享有收益分配权尚不明确；②授权运营总收益有限，尚不具备向数据关联主体分配收益的资金基础；③数据关联主体的投入贡献核算困难，等价收益的拨付机制也更为复杂。尽管数据关联主体参与收益分配面临诸多阻碍，但公共数据的公共价值属性决定了数据关联主体不应被排除在收益分配之外。

⒉分配内容：数据供给不足，授权运营探索阶段的整体收益有限

从分配内容上看，两地收益分配的主要问题是整体收益有限，这也是困扰各地收益分配实践的最核心问题。从两地实践情况来看，公共数据授权运营目前仍处于起步阶段，实际产生的收益尚不足以覆盖运营单位在平台建设和场景打造上的大量投入，能够用于分配的收益微乎其微。这一困境的主要成因是数据供给不足，可运营的数据产品和服务有限。对于成都而言，数据供给困境主要体现在总量不足。自探索公共数据授权运营以来，通过政府数据共享交换平台，成都数据运营单位先后多批次向多个单位共申请数千项数据，但最终获取授权并接入公共数据运营服务平台数据量并不理想。而对于海南而言，数据供给困境则突出体现在高价值数据占比少。在这种情况下，数据运营收益很难覆盖数据运营单位陆续在平台建设、人员成本等方面投入的大量资金成本，收益分配更是难以开展。“分蛋糕”的前提是“有蛋糕”，收益有限使得政府部门对公共数据授权运营缺乏重视，从而进一步降低数据供给动机，形成恶性循环。

（二）主体角色：收益收支主体错位，监管核算多头管理

⒈收益拨付和投入贡献：财政部门统管政府内部收益收支的角色不明确

在收益拨付主体的角色安排上，成都的利益反哺模式事实上将数据运营单位作为第二阶段政府内部的收益拨付主体，而这一角色原本应由财政部门担任。数据运营单位需要与各个数据提供部门一一对接，反复沟通敲定数据和技术服务反哺的细节，而同时与政府内部多个部门打交道并不是数据运营单位这种市场主体的长项。在地位不平等的情况下，数据运营单位很难取得与数据提供部门的议价权，最终的分配结果既难让数据提供部门满意，也消耗了数据运营单位的大量精力。这一问题的成因在于，数据运营收益从市场到政府的回流缺乏专项财政入账机制，同时各个数据提供单位的投入贡献也缺乏衡量机制。财政部门既难掌握政府在收益分配中获得的总收益，也不清楚应拨付给每个数据提供部门的具体收益。于是，数据运营单位提供数据和技术反哺成为政府内部收益分配的权宜之计。

在投入贡献主体的角色安排上，海南的收益分成模式事实上将数据管理部门作为第一阶段分配过程中政府投入贡献的代表性主体。在授权运营过程中，各个数据提供部门是政府侧的投入贡献主体。但为了优化财政配置结构、提高财政配置效率和约束公共部门以权谋私等，当前我国实行的是收支两条线的财政管理体系，这一体系下数据提供部门无法直接参与收益分配。因此，政府通常是以一个统一投入贡献主体的角色参与同数据运营单位的收益分配，而确定谁来代表这个统一投入贡献主体收取运营收益至关重要。上文案例中提到，特许经营期内代表海南省收取运营管理服务费用的是大数据管理局。在收支两条线管理的财政体系下，数据运营单位提供的收益分成通常只能经由财政部门回流至政府。而海南省这种收益分配模式得以推行主要得益于自贸港背景下海南大数据局的法定机构性质和企业运行模式，成都和全国其他地区则并不具备这种先行先试的政策优势。除可推广性存疑外，这种模式的另一弊病是政府内部运营收益收支的主体断裂。第一阶段接收收益的是数据管理部门，第二阶段分配收益的是财政部门，二者之间的衔接也给收益分配增加了许多难度。

综上，数据运营单位和数据管理部门的角色错位使得财政部门统管收支的角色断裂，从而造成政府内部收益分配收支体系的混乱。

⒉监管核算：数据管理部门作为全流程监管核算统一主体的地位不突出

在收益分配过程中，政府既需要掌握数据运营单位的真实运营收益，也需要核算数据提供部门的具体投入贡献，以保证第一阶段市场与政府之间、第二阶段政府内部的分配合理。为开展上述工作，监管核算主体既需要具有监管权，也需要具备核算能力和条件，而满足上述两个要求的通常只有数据管理部门。在成都的利益反哺模式中，第一阶段市场与政府收益分配的监管核算主体是国资部门和财政部门，这两者的胜任力存疑，该模式在未来探索授权私营主体运营数据时也难以实施。而第二阶段政府内部的收益分配更是缺乏明确的监管核算主体，数据运营单位难以根据投入贡献确定向不同数据提供部门反哺数据和技术服务的具体份额和先后顺序。这一问题的主要成因在于，在收益分配的角色安排中，数据管理部门作为全流程监管核算统一主体的地位不突出。

（三）机制设计：总体分配比例模糊，收益核算拨付困难

⒈分配比例议定：缺乏多方磋商调整机制，总体分配比例模糊

在市场与政府分配比例的议定上，成都模式采用的是将运营收益纳入国有资产收益，然后将国有资产收益按规定比例上缴。这种模式下运营收益的具体上缴比例不清晰，并且分配比例的确定缺乏多方磋商和动态调整的机制。而在政府内部的收益分配上，分配比例模糊的问题更加突出。对于入账到政府财政的运营收益应该分配给数据提供部门的比例，海南和成都都没有作出清晰的界定。如果可分配的运营收益总额无法确定，政府内部的收益分配很难开展。上述问题的主要成因在于：一方面，数据权属和收益分配等方面的数据基础制度体系不健全，两个阶段的收益分配都缺乏制度指导；另一方面，当前授权运营的实际收益有限，实质性的收益分配实践探索推进缓慢。

⒉投入贡献核算：内外核算缺乏联动机制，难以统一收益账单

在市场与政府的收益分配过程中，海南和成都两地都采取运营单位申报、政府部门核定的机制。这种机制下政府部门很难精准掌握数据运营单位的实时运营收益，无法核验数据运营单位的收益拨付总额和比例是否匹配政府整体的投入贡献。同时，政府也无法掌握创造收益的产品和服务究竟是在哪些部门提供的数据基础上开发而成，这一信息反映的是各个部门提供数据的真实质量与价值。这种情况下，各个数据提供部门的真实投入贡献难以核算，政府内部的收益分配结果也很难保证公平。上述问题的主要成因在于，作为理论上的监管核算统一主体，数据管理部门并未利用平台和技术将数据产品和服务的收益信息同其数据“原料”信息联结起来，导致两个分配阶段的投入贡献核算缺乏联动，整个收益分配过程难以形成一个清晰、统一的分配账单。

3.等价收益拨付：缺乏专项财政入账机制，反哺服务推进困难

从市场到政府的收益回流缺乏专项财政入账机制。当前，国有运营主体上缴运营利润至地方财政是我国多地公共数据运营收益的主要回流机制。这种回流机制将公共数据运营收益混入其他国有资产收益，缺乏财政专项入账机制。其问题在于：第一，模糊性。地方政府无法准确掌握数据运营主体的运营和收益状况、数据提供单位的投入和贡献状况，使得运营收益分配原则和比例的设计缺乏依据。第二，不可持续性。目前已有省市探索将公共数据授权给私有性质的市场主体运营，未来这种分散的、完全市场化的运营方式有可能扩散至其他地区。这种模式下，数据运营收益在市场主体和地方政府之间的分配不可能采取国有资产收益上缴的形式，必须有明确的比例和原则。

数据与技术服务反哺推进困难，价值难以衡量。在现行财政体系下，由于数据提供部门难以直接从数据运营收益中“分成”，成都和海南都规定公共数据运营服务单位应该为政府各部门导入所需外部数据与技术，提供数据和技术反哺服务。然而，这种反哺服务在推进过程中却面临供需不匹配的问题：第一，在数据方面，公共数据运营服务单位主要持有基于公共数据进行治理、加工形成的公共数据产品，此类产品以匹配市场需求为主要目标，对政府部门支撑作用有限。而政府部门真正需要的社会数据，如人口热力图、手机信令等，公共数据运营单位也只能通过采购方式获取，在成本无法与收入直接对应的情况下，采购社会数据无偿供给政府部门的决策在公司经营层面难以通过。第二，在技术方面，公共数据授权运营场景案例中已逐步引入隐私计算、区块链等新技术，但受限于成果宣传、展示、推广力度不足，政府部门缺乏感知场景价值与技术应用的途径。而技术反哺作为补偿性约定，在公共数据运营整体尚在发展初期的情况下，难以受到各方重视。此外，数据和技术服务反哺的另一弊端是价值难以衡量，将其作为收益分配内容事实上与数据要素的市场配置规则相悖。不同数据提供部门在授权运营上的投入贡献差异较大，数据和技术服务反哺很难实现差异化的与投入贡献匹配的收益分配激励。

（四）支撑保障：数据基础制度缺位，数据人才储备不足

⒈数据基础制度：制度缺位，数据供给双向激励失衡

权属划分、市场交易、收益分配等方面的数据基础制度缺乏，各个部门在公共数据授权运营过程的职责并不明确。这种模糊性的责任机制从风险和收益两个维度消解了各个部门提供数据的积极性：一是数据安全风险增大，增强了负向激励。随着国家先后出台《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规，数据、信息和网络安全的要求更加严格。公共数据涉及主体多、敏感性高，其汇聚、治理、流通和开发过程中面临较大的隐私泄露风险，而当前数据运营过程中的模糊责任机制无疑加深了数据提供部门对这种风险的顾虑。二是收益难以有效界定，削减了正向激励。公共数据的经济价值更多来源于数据关联应用，各部门在数据增值开发中的投入和贡献原本就难以得到有效界定，加之当前数据运营的责任机制并不明确，各部门从中获取政治和经济激励的可能性更加渺茫。风险与收益不匹配，成为当前两地政府各部门不愿提供公共数据开展授权运营的重要原因。

⒉人才队伍建设：人才不足，数据运营探索推进困难

前文提到，相比制度基础和技术应用，已有研究在人才队伍对收益分配支撑作用上的关注不够，这一情况是对实践问题的真实折射。数字政府形态的快速更新迭代使得政府内部“技术官僚”的缺口越来越大，而首席数据官等数据人才队伍建设的探索方兴未艾。并且不同于其他领域的数字政府建设，除技术要求较高外，授权运营的实践难点还在于数据要素这种新型要素的市场配置刚刚起步，而公共数据要素的市场配置更是缺乏经验参考。技术应用和市场规律对人才的双重考验使得授权运营的整体实践推进有限，具体到收益分配上，相应的人才储备基础更为薄弱。

 五、公共数据授权运营收益分配体系的建设路径

在上述研究的基础上，构建公共数据授权运营的收益分配体系（参见表2）。

 （一）原则内容：激励投入贡献主体，兼顾收益分配公平

《中共中央　国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）明确提出“建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度”，这为将数据关联主体纳入收益分配范围提供了支撑。在“数据二十条”的指导下，收益分配应分为市场与政府、政府内部、政府与数据关联主体三个阶段。

第一阶段，市场与政府的收益分配应参照数据要素市场配置的基本原则开展，分配的内容是数据运营的总体收益。事实上，为充分体现效率，要素市场配置的基本原则已在政府采购、工程建设招投标及国有产权交易等公共资源交易领域得到了广泛践行。从广义的视角来看，公共数据授权运营也属于公共资源交易的范畴，数据运营单位和政府同样应遵循要素市场配置的基本原则对运营总收益进行分配。

第二阶段，政府内部的收益分配应以激励投入贡献主体为原则，分配的内容是第一阶段分配后进入政府内部的数据财政。各个数据提供部门在公共数据的采集、汇聚和治理过程中投入了大量成本，这些投入贡献是公共数据价值释放的重要先决条件。因此，政府应将部分数据财政用于激励各个数据提供部门。

第三阶段，政府与数据关联主体的收益分配应以兼顾社会公平为原则，分配内容为内部分配后的数据财政盈余。作为公共数据的采集来源，理论上数据关联主体的授权是运营授权体系的重要一环，将其纳入收益分配范围既是对其数据权属的尊重，也是促进社会公平的重要手段。

（二）主体角色：财政统管政府收支，整合监管核算体系

由于当前实践探索中，收益分配的角色安排存在主体错位和多头管理等问题，因此其未来改进的主要方向是明确和整合主体角色。

第一，收益拨付主体。数据运营单位只适合完成第一阶段从市场到政府的收益拨付，第二阶段政府内部、第三阶段政府到数据关联主体的收益拨付应该由财政部门统管。这种角色安排既能将数据运营主体从与政府各个部门的反复沟通中解放出来，也使得收益分配过程与当前的财政管理体系更加匹配，收益分配的效率和公平性将会进一步提高。

第二，监管核算主体。数据管理部门是整个数据流动体系的中枢，相较数据运营单位具有公信力优势，相较政府其他部门则具有专业性优势，应该作为三个阶段监管核算的统一主体。整合后的监管核算体系将有助于明确各个主体的投入贡献，形成清晰的收益分配账单。

第三，投入贡献主体。为理顺收益分配的收支体系，第一阶段财政部门应作为政府整体性投入贡献的代表主体接受数据运营单位的收益拨付。在第二阶段和第三阶段的收益分配中，数据提供部门和数据关联主体则作为投入贡献主体接收财政部门的收益拨付。

（三）机制设计：明确收益分配账单，建设数据资产账户

根据上述原则内容和主体角色，设计出如图4所示的收益分配机制。

⒈分配比例议定机制：多元主体磋商+适时动态调整

公共数据授权运营是一个多元主体价值共创的过程，为了确保这一价值共创生态的持续良性运转，收益分配的结果必须充分激励各类投入贡献主体。在总额一定的情况下，分配比例将直接决定各类主体所能分配到的收益，因此分配比例应在多元主体的共识基础上确定。在三个阶段的分配比例确定中，作为监管核算主体的数据管理部门应积极推动同收益拨付主体和投入贡献主体的三方磋商，确定数据运营总收益可分配给政府财政部门的比例、专项数据财政可分配给数据提供部门和数据关联主体的比例。此外，多元主体还应根据授权期限、运营收益波动等情况适时调整议定的分配比例，确保比例调整能够匹配实践的发展变化。

⒉投入贡献核算机制：数据资产凭证+收益分配账单

在投入贡献核算上，数据管理部门应牵头建立以数据资产凭证和收益分配账单为核心要件的核算机制。该机制的运行流程为：一是全面编录数据资产凭证。在产品开发环节，运营主体首先将其开发的数据产品和服务标准化，整合原始数据的提供单位、增值开发的主要方式等关键元数据，形成数据资产凭证申请并提交数据管理部门审核备案。二是实时追踪运营交易状况。在运营交易环节，数据管理部门应协同数据运营主体建立数据产品与服务交易情况的全程追踪机制，实时掌握运营收益状况。三是生成分布式收益分配账单。运用区块链技术的分布式记账特点，以数据资产凭证为依据，将交易额等信息实时同步至数据提供部门、数据关联主体和财政部门，生成实时更新、不可篡改的收益分配账单。

⒊等价收益拨付机制：专项数据财政+数据资产账户

在第一阶段的收益拨付过程中，数据运营单位应以收益分配账单为依据，按照一定比例将运营收益上缴或分成给财政部门。在具体的上缴机制方面，考虑到未来可能出现国有性质和私有性质市场主体分散运营的状况，数据管理部门应牵头订立数据运营单位、数据管理部门和财政部门之间的三方协议，监督数据运营主体统一以合同履约的形式完成收益上缴或分成。财政部门应将这部分收益设置为专项数据财政收入，用于支撑地区数字经济发展、政府数字化转型和收益再分配等方面工作。

在第二阶段的收益拨付过程中，数据管理部门应牵头建设数据提供部门的数据资产账户，财政部门按照收益分配账单统一以资金的形式将收益拨付到其数据资产账户。相比数据和技术反哺服务，这种收益拨付机制更能以资金数据的形式直观反映投入贡献量，数据提供部门可以用分配的资金购买更加契合其实际需求的数据和技术服务，数据运营单位也可以将主要精力投入到更擅长的数据市场化运营上。

第三阶段的收益拨付同样也是由数据管理部门建设数据关联主体的数据资产账户，财政部门按照收益分配账单统一以资金的形式拨付收益。济南市已在探索由群众和企业通过“数字保险箱”的个人自主数据管理中心来管理授权使用自己区块链账户中的数据资产，其他地区可以借鉴这一思路。

（四）支撑保障：完善数据基础制度，加强人才队伍建设

当前，掣肘公共数据授权运营收益分配的主要因素就是数据基础制度的缺位。为更好地开展收益分配，我国应在“数据二十条”的指导下尽快建立：①保障权益、合规使用的数据产权制度。积极探索数据资源持有权、加工使用权和产品经营权的结构性分置，建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度，从产权上明确各主体参与收益分配的依据。②合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度。通过完善数据全流程合规与监管规则体系、统筹构建规范高效的数据交易场所和培育数据要素流通和交易服务生态，在安全合规的前提下把可供分配的收益“蛋糕”做大。③体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度。从制度上明确由市场评价贡献、按贡献决定报酬的基本分配原则，同时也为政府发挥再分配作用提供合法性支撑。

同数据基础制度一样，人才队伍建设的任务也十分紧迫。公共数据授权运营对相关人才技术和市场知识储备的要求较高，作为最为关键和复杂的一个环节，收益分配更是如此。未来，政府应从内外两个方面夯实收益分配的人才基础：一方面，加强政府内部数字人才引进和培育，积极探索首席数据官等创新模式；另一方面，灵活运用多种聘用手段，积极将来自学界、智库、市场主体和社会组织的相关专家纳入咨询顾问范畴，吸收外部的专业知识。

 六、结论

作为数据要素的重要组成部分，公共数据要素的市场化配置对构建数据要素统一大市场、推动数字经济高质量发展至关重要，各地正在探索的公共数据授权运营显然加速了这一进程。然而随着探索深入，如何分配运营收益成为横亘在实践面前的难题。“数据二十条”为公共数据授权运营的收益分配体系建设指明了宏观方向，然而这一方向在实践层面的贯彻落实仍需更加具体的操作规范作为衔接。为落实“数据二十条”精神，在对成都和海南两种典型收益分配模式进行深入分析后，从四个维度建构起公共数据授权运营的收益分配体系：①原则内容。在“体现效率、促进公平”的方向指引下，将数据运营单位、政府财政部门、数据管理部门、数据提供部门和数据关联主体整合进三个阶段的收益分配过程。②角色安排。为落实“公平、高效、激励与规范相结合”的指示，明确了收益拨付主体、监管核算主体和投入贡献主体三类主体角色。③机制设计。从分配比例议定、投入贡献核算、等价收益拨付三个方面推动“建立健全更加合理的市场评价机制，促进劳动者贡献和劳动报酬相匹配”。④支撑保障。以完善数据基础制度和加强人才队伍建设为“更好发挥政府在数据要素收益分配中引导调节作用”的重要抓手。

总体而言，本研究设计了一套具有实践指导价值和较好推广应用基础的收益分配体系，为各地未来推动收益分配的持续良性运转提供了启示性思路。当然，本研究也存在一定不足，由于当前各地收益分配实践探索有限，可供研究的样本较少。尽管成都和海南两地的收益分配模式具有一定典型性和代表性，但未来研究仍需将更多地区的多种情况纳入综合考量范畴。

参考文献：

（略）

作者简介：

门理想，博士，电子科技大学公共管理学院讲师，研究方向为数字政府、数据要素流通。

张瑶瑶，成都市智慧蓉城研究院有限公司研究员，研究方向为数据交易、城市数字化转型。

张会平，博士，电子科技大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向为数字公共治理、数据要素流通。

赵溱，电子科技大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为政府数据治理、数据要素流通。

来源：《电子政务》2023年第11期

构建数据共同体　共创数字发展力

扫描二维码

获取更多精彩

电子政务智库