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中国司法改革年度报告(2009)下

2016-11-07 加右》》 诗性正义

徐昕按:我们连续七年撰写《中国司法改革年度报告》,UNDP连续第三年翻译为英文、作为联合国开发计划署评估中国法治的重要文件。报告中文版发表于《政法论坛》,感谢王人博先生多年以来的支持!



中国司法改革年度报告(2009)


徐昕 卢荣荣 

 

引 言

一、综合性改革

(一)新一轮司法改革的总体规划

(二)改革和完善政法经费保障体制

(三)铁路公检法系统转制

(四)完善政法干警招录培养体制

(五)落实宽严相济刑事政策

——探索刑事和解制度

——继续推进少年司法改革

(六)规范涉法涉诉信访

二、法院改革

(一)法院改革整体规划

(二)优化法院职权配置

——量刑改革

——执行体制及工作机制改革

——再审的职权优化配置

——优化职权配置的地方探索

(三)规范司法行为

——推进司法廉政建设

——促进司法裁判的统一

(四)建立健全多元化纠纷解决机制

——“调解优先、调判结合”

——促进诉讼与非诉讼机制的衔接

——探索设立社区法官

(五)大力推进司法公开

——强化司法公开

——协调司法与媒体的关系

(六)司法为民

——加强司法便民

——促进司法与民意的沟通

——建立健全刑事被害人救助制度

三、检察改革

(一)检察改革整体规划

(二)优化检察职权配置

——职务犯罪案件逮捕决定权上提一级

——量刑建议改革试点

——加强诉讼监督

——促进检察建议工作

(三)强化民主监督

(四)加强检察队伍建设和基层建设

四、司法行政领域的改革

——全面试行社区矫正工作

——监所体制改革取得一定进展

——大力推行法律援助十项便民措施

结 语


三、检察改革

 

2009年是检察院恢复重建30年后新一轮司法改革的开局之年。检察机关按照《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》精神,以加强权力监督制约为改革重点,对外强化法律监督职能,对内加强自身监督,自上而下、循序渐进、有组织、更理性地推进检察体制与工作机制改革。


(一)检察改革整体规划


“2009—2012年检察改革规划”明确了深化检察改革的总体目标和五项原则,指出今后一段时期深化检察改革的重点是强化法律监督和自身监督。规划包括五方面40项深化检察改革的任务:优化检察职权配置,改革和完善法律监督的范围、程序和措施,加强诉讼监督;改革和完善检察院接受监督制约制度,规范执法行为;完善检察工作中贯彻落实宽严相济刑事政策的制度和措施,创新检察工作机制;改革和完善检察组织体系和检察干部管理制度,加强队伍建设;落实政法经费保障体制改革的总体部署。该规划是中央司法体制改革的意见精神在检察工作中的具体化,涉及检察体制和工作机制改革的多个层面,是未来若干年检察改革的指南,对新一轮检察改革具有重要的规范和指导作用。截至2009年底,最高人民检察院已完成4项改革牵头任务(共11个子项目)中的6个子项目,同时积极配合其他改革任务牵头单位,推动各项协办改革任务进程。检察改革规划所确定的各项改革也取得一定进展。


(二)优化检察职权配置


——职务犯罪案件逮捕决定权上提一级。这是《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》确定的一项重大改革。9月,《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》出台,明确要求省级以下检察院立案侦查的案件,需要逮捕犯罪嫌疑人的,应报请上一级检察院审查决定,并详细规定了下级检察院报请审查逮捕程序、上一级检察院审查决定逮捕程序、追捕程序、发现不应逮捕的纠正程序、下级检察院不服不捕报请重新审查程序、逮捕担任各级人大代表的犯罪嫌疑人的报请许可程序、人民监督员监督程序、报请延长侦查羁押期限程序及通过检察专网报送案卷材料等。此外,最高人民检察院即将出台几项侦查监督措施,涉及改革对公安机关侦查活动的监督,变传统的线性审查程序为检察机关居中,包括公安机关和犯罪嫌疑人的三角模式,以及加强对侦查活动中搜查、扣押、冻结等措施的监督等。


职务犯罪案件逮捕决定权上提一级是近年来力度最大的一项检察改革,是优化检察职权配置、强化检察内部监督、保障自侦案件质量的重要举措,一定程度上有利于解决同一检察机关同时行使侦查、逮捕、起诉权而造成的权力集中、监督弱化等问题,保障职务犯罪嫌疑人的合法权利,减少可能的地方干扰,检察机关的侦查监督活动也更符合司法规律。改革后,检察机关审查逮捕的主体、报请和决定审查逮捕的程序与方式,传统的侦查观念和模式,上下级检察机关之间的配合和衔接机制等都有所转变,对侦查工作和侦查监督工作都提出了新的更高要求,但实施效果仍有待观察,有关逮捕决定权及侦查监督权的配置、检察机关侦查监督部门的职能甚至称谓、上下级检察院均要对职务犯罪案件逮捕意见书进行审查而导致办案时间紧迫以及建立捕后跟踪监督机制等问题,仍值得进一步研究。目前,可考虑以权力行使的司法化为改革方向,配合侦查监督的工作机制改革,进一步化解该权力配置和行使不尽合理所引发的超期羁押、审前羁押率过高、“以捕代侦”等问题。此外,该项改革要求人民监督员制度及律师介入程序作出相应调整,还应补充省市两级检察机关的办案力量,逐步建立健全相应的电子检务网络和远程视频讯问系统。


——量刑建议改革试点。量刑建议试点始于1999年北京市东城区人民检察院试行“公诉人当庭发表量刑意见”;2005年《人民检察院量刑建议试点工作实施意见》出台,该制度成为刑事司法改革的一项重要内容;2009年最高人民检察院根据《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,将“推行量刑建议制度,会同有关部门推动将量刑纳入法庭审理程序”确定为公诉机制改革的重要项目,改革试点工作在北京、上海、浙江、重庆、四川、湖南、广东、福建、江苏等地更为广泛和深入地展开。相关规范性文件有望在不久的将来出台。量刑建议是检察机关提出的具体诉讼请求,量刑建议权是一种司法请求权,是公诉权的重要权能。在大多数国家和地区,检察机关都拥有量刑建议权。我国的量刑建议改革实质是公诉权回归完整的体现,有利于从机制上规范和制约法院的自由裁量权,保障量刑公正,减少“同案不同判”,同时提高诉讼效率,节省司法资源。但实践中,量刑建议试点对习惯“只求罪,不问刑”的公诉人员提出了挑战,而如何解释和处理法院判决与量刑建议不一的情形,消除当事人和民众的误解与质疑,亦需进一步研究。此外,作为一项探索性改革,各地量刑建议试点的操作模式、建议标准不一,实际效果也有较大区别。目前,量刑建议试点仍处于初期,应逐步确定合理的实体量刑基准,细化量刑规则,通过提升检察官素质、加强对量刑建议的内部和外部制约,保障建议的全面、客观、公正和准确,并注意与法院量刑改革相衔接。《刑事诉讼法》的再修改应科学构建量刑建议制度,使其与刑事被告人、辩护人的量刑请求和辩护意见一起,形成对量刑裁决权的合理制约。


——加强诉讼监督。在深入贯彻2008年《关于在公诉工作中全面加强诉讼监督的意见》的基础上,检察机关对应立案而不立案、已立案侦查但未移送审查起诉的案件、法院独任审理的案件、刑事自诉案件、二审书面审理后改变一审判决的案件以及法院自行决定再审的案件等处于监督盲区的案件加大监督力度,着力监督纠正有罪不究、以罚代刑、量刑畸轻畸重、违法立案、刑讯逼供等突出问题,切实防止放纵犯罪和冤枉无辜。2009年2月,最高人民检察院检察委员会审议通过《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》(2010年初印发),要求各级检察院进一步加强对诉讼活动的法律监督工作,重点是加强对刑事立案、侦查活动、刑事审判、刑罚执行和监管活动、民事和行政诉讼的监督,并对完善监督机制、强化监督措施提出了具体要求,包括完善检察长列席审委会制度,明确、规范检察机关调阅审判卷宗材料、调查违法行为的程序,加大依法查办执法不严、司法不公、违法办案背后的职务犯罪力度等。7月,最高人民检察院《关于完善抗诉工作和职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》出台,明确抗诉工作与职务犯罪侦查工作由检察机关不同业务部门负责承办,力图规范检察机关内设各部门的权力行使,强化检察机关抗诉工作的内部监督。湖北、黑龙江、上海等地人大也先后制定《关于加强检察机关法律监督工作的决定》,积极支持检察院依法履行法律监督职责。北京市石景山区还探索实施诉讼监督报告制度,将发往被监督单位的诉讼监督法律文书连同被监督单位回函向同级党委和人大常委会报告备案。这一制度极具中国特色,但不符合检察制度的内在规律。


诉讼监督是检察工作的重要内容。近年来诉讼监督机制不断改革完善,但仍存在监督措施缺失、力度不够、效果甚微等问题。在司法公正缺乏足够保障的转型期,应完善监督措施,强化监督力度。但应当区分对侦查活动和对审判活动的监督,前者须大力加强,后者则应控制在适当的程度,调整和完善监督程序,减少检察机关身份与职能的冲突,防止诉讼监督对审判独立可能造成的不利影响。长远而言,应考虑监督权的优化配置问题,从根本上化解检察机关在诉讼监督中的角色尴尬。


——促进检察建议工作。依法明确、规范检察机关提出检察建议的程序是中央司法体制改革意见中一项重要内容。由于缺乏明确规定,检察建议的提出长期以来大量存在不规范和随意现象。2009年,最高人民检察院发布《人民检察院检察建议工作规定(试行)》,界定了检察建议的性质和适用范围,明确了提出检察建议的原则、适用范围、制发主体、内容要求、发送对象、审批程序、督促落实、归口管理与统计等内容。该规定是今后检察建议工作的指导性文件,某种意义上有利于检察机关通过非诉讼措施服务大局,参与社会治安综合治理,宣传法制,促进社会管理,预防和减少违法犯罪,增强办案效果,促进法律正确实施。


检察建议可能针对法院,也可能针对其他单位。后者体现了检察机关的司法外职能;前者是一种非对抗性的诉讼监督,有助于在保持法检良好关系的前提下发挥更好的监督效果,在短期内可进一步完善和适用,但中长期而言可考虑废除。总体而言,检察院和法院的司法建议是极具中国特色的制度,主要体现了司法机关的司法外职能。它表明司法机关的职责并非单纯定位于司法,而是作为国家治理系统的一部分,主动或被动扮演社会角色和政治角色,发挥社会职能和政治职能,实现法律效果、社会效果与政治效果的统一。司法建议制度虽小,却显示了当下中国司法制度的关键信息,即以职权主义、能动司法、“为大局服务”、强调司法的社会效果和司法外职能为特征的建议型司法。司法机关是否应承担司法外职能,承担何种职能,如何承担,值得深入探讨。但长远而言,司法应当回归司法本身的职能。


此外,深化检察委员会制度改革也是2009年检察职权优化配置的重要内容。最高人民检察院制定了《人民检察院检察委员会议事和工作规则》,对于切实提高检察委员会的议事能力和决策水平,促进检察委员会民主决策、科学决策、依法决策,保证依法正确行使检察权,推动检察工作科学发展具有一定意义。但这并非终点,检察委员会制度仍需进行较大改革。检察机关还健全规范了检察机关审查逮捕讯问犯罪嫌疑人制度,制定《人民检察院办理审查逮捕案件讯问犯罪嫌疑人的规定(试行)》并报中央政法委审批。该规定实施后将有利于检察机关全面了解案情,正确掌握逮捕标准,及时发现侦查中的违法行为,维护犯罪嫌疑人的合法权益。为充分发挥检察机关的法律监督职能,促进依法行政,最高人民检察院作出《关于行政执法与刑事司法衔接工作情况及落实相关司法改革任务的建议》,协助国务院法制办推进行政执法与刑事司法的衔接改革,推动建立“网上衔接,信息共享”机制,督促行政执法机关及时移送涉嫌犯罪案件。


(三)强化完善民主监督


加强对检察院自身执法活动的监督制约是今后一段时期深化检察改革的重点之一,具体涉及人大、政协、特约检察员、人民监督员等民主监督制度的强化和完善。为此,最高人民检察院制定发布《关于进一步做好向全国人大常委会的专项工作报告有关工作的意见》、《最高人民检察院与各民主党派中央、全国工商联和无党派人士联络工作办法》等文件,检察机关接受各界民主监督的工作进一步制度化、规范化。近年来,这一领域的重点是深化人民监督员制度改革。该制度已写入2004年《中国人权事业的进展》、2005年《中国的民主政治建设》、2008年《中国的法治建设》白皮书及《国家人权行动计划(2009—2012年)》。2009年2月,最高人民检察院人民监督员制度试点工作领导小组在专题调研基础上,形成深化人民监督员制度改革的实施意见并报中央政法委。人民监督员制度试点有可能结束,全国检察机关将全面推行人民监督员制度。一些地方继续推进人民监督员制度改革。如四川广安在检校合作的基础上推出以强化制度外部性为目标的人民监督员制度“广安模式”,就人民监督员的选任管理、监督范围、程序、效力形成了系统的制度经验并稳步推广;湖南株洲由市政法委牵头,市人大、政协、总工会、妇联等单位负责人参与组成工作委员会,负责人民监督员的选任和管理。这项改革一定程度上有利于监督检察权的行使,维护犯罪嫌疑人合法权益,促进民众对司法的参与。


自2003年试点至今,人民监督员制度已从局部试点实现全国推广。全国现有3137个检察院开展试点,选任人民监督员2.1万多名,监督“三类案件”和不依法办案情形2.8万多件。但从试点情况来看,这项制度发展较为缓慢,与政治上所宣扬的高度和重要性有较大差距:第一,尽管广安等地早在2006年就开始体制外试点,但绝大多数地区仍由检察机关选任人民监督员,“自己请人监督自己”;第二,监督范围限于“三类案件”、“五种情形”,但内部监督的加强使“三类案件”大幅减少,“五种情形”的监督又难以进行,监督范围须从必要性和可行性出发进行调整;第三,监督程序的外部性、独立性、公正性难以保证;第四,监督效力不足,而效力却是制度发展的关键。检察机关担心强化监督效力会影响检察权的独立行使,其实监督范围有限,监督后持反对意见的更有限,在经过一定的沟通程序后,人民监督员仍对检察机关的处理持反对意见的,应予采纳。这不会冲击检察权的独立行使而恰恰是司法民主的真实体现。人民陪审员可行使关乎案件最终处理的审判权,人民监督员为何不可以在有限范围、有限程序内作出有约束力的决定?当然,监督效力可逐步提升,内容上从强调程序刚性逐步走向实体刚性,策略上从目前由检察长决定改为检察机关应当尊重、最后发展为应当采纳监督意见。目前,不少地方的人民监督员制度试点处于停滞状态,如何突破目前制度的发展瓶颈,急需有关部门认真研究并指明方向。


(四)加强检察队伍建设和基层建设


2009年,加强检察队伍建设主要体现在强化检察教育培训、规范化建设和检察官职业道德修养三方面。《2009年—2012年大规模推进检察教育培训工作的实施意见》提出加强检察教育培训工作的总体思路、基本目标、基本原则和工作要求,强调提升法律监督能力,向西部和基层检察院倾斜,培训趋于规模化、规范化,将对未来的检察工作产生一定影响。但该意见只是以往教育培训工作的延续和强化。《人民检察院规范化管理体系指导性标准》、《检察业务工作操作标准(范本)》的制定以及在全国56个基层检察院展开的规范化试点,一定程度上有助于检察机关提升管理水平,推动规范化建设。《检察官职业道德基本准则(试行)》以“忠诚、公正、清廉、文明”为核心,要求检察官初任、晋升时宣誓并践行誓言,自觉遵守回避制度、妥善处理个人事务、不牟取不正当利益并注意职业形象和言谈举止。该准则是对既有《检察官职业道德规范》的完善,有利于促进检察官的自律,改进检察官的执法理念、作风和礼仪,培育其职业共同体意识。但道德规范是柔性约束,健全检察官惩戒制度、完善检察工作的内外监督、落实责任追究在目前更为重要。


《2009—2012年基层人民检察院建设规划》要求各级检察机关积极推进基层检察院执法规范化、队伍专业化、管理科学化和保障现代化的“四化”建设,就主要任务作出加强思想政治、检察业务、领导班子、检察队伍、检务保障建设五方面的指引。基层检察院是检察工作的基础,关乎检察事业的整体发展。2009年检察改革把基层建设放在战略位置,抓住了重点。但该规划的出台只是第一步,其落实情况有待观察,并在相当程度上取决于政法经费保障体制的进展,而且须结合实际出台若干具体实施意见和配套措施。


此外,检察机关还大力推进司法便民。年初,最高人民检察院修订《人民检察院举报工作规定》并发布《关于开通12309全国检察机关统一举报电话的通知》,正式开通全国检察机关统一举报电话,健全举报、控告、投诉、申诉的办理、督察和反馈机制,为群众举报或咨询提供便利。但受制于有限的技术条件,许多检察机关仍未完成统一举报电话平台的建设。而对举报的回复、处理、适时通报查处情况及对举报人的保护等民众更关心的问题,仍需建立健全相关制度。检察机关还大力落实宽严相济刑事政策,积极探索刑事和解制度,推进少年司法改革,相关举措和评述参见法院改革部分。

 

四、司法行政领域的改革

 

——全面试行社区矫正工作。社区矫正是刑事执行体制和刑罚执行方式的革新,也是社会治安综合治理工程的重要方面。自2003年试点以来,我国累计接收社区服刑人员37.8万,解除矫正18.5万,并探索形成强调政府主导的北京模式和偏重社会力量参与的上海模式等地方经验。2009年10月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合召开全国社区矫正工作会议,总结试点经验,部署在全国试行社区矫正工作,联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。


该意见对协调社区矫正试行工作、健全制度与机构、缓和立法缺位的尴尬有所助益,有利于推进我国非监禁刑罚执行制度,落实宽严相济的刑事政策。但由于制度缺位,重刑主义传统根深蒂固,社区发展极不成熟,民间组织发育不良,参与社区矫正的民间团体和志愿者不多,民众对社区矫正的认可度和积极性不高等原因,我国社区矫正总体发展水平较低,在部分试行地区甚至形同虚设。社区矫正工作是一项系统工程,涉及审判、刑罚执行、社区管理、劳动就业、社会保障和群众工作等方方面面。应加大探索力度,深入研究社区矫正的裁决、监督与执行,逐步解决其当前面临的国家立法、经费来源、队伍建设和制度完善四大问题。应学习国外先进经验,如澳大利亚的个性矫正模式、荷兰未成年人矫正的会商模式、美国成熟社区中的自治模式等,并立足中国实际,就社区矫正工作的主导机构、社区矫正力量及社会辅助力量的建设、社区矫正工作的有效开展、与原有刑罚体系合理衔接、各种配套制度等方面进一步积累经验。目前,可构建由司法行政机关主导、社会团体积极参与的一体化社区矫正工作体系,兼顾对犯罪人的教育改造和帮助服务。司法行政机关实施社区刑罚执行权,对罪犯实施必要的监管。社会团体通过政府购买服务等方式实现对罪犯的技能培训和教育帮扶。长远而言,应在制度逐渐完善的基础上制定《社区矫正法》。


——监所体制改革取得一定进展。早在2003年初,国务院就批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见,提出“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革目标,并在上海、湖南等14个省份试点,但成效不明显。2009年,随着政法经费保障体制的改革,第一次在全国范围内基本实现监狱经费按标准财政全额保障。2008年开始实行改革的17个非试点省份和新疆生产建设兵团中,14个省份组建了监狱企业集团公司,“监企合一”体制部分瓦解。各地基本实现监狱执法经费支出与监狱企业生产收入分开运行,监社分离也稳步推进。


鉴于云南“躲猫猫”事件暴露监所体制的诸多问题,如监所管理制度混乱、人权保障不足、管理人员渎职甚至纵容培养牢头狱霸、以权谋私、监管执法不公开、监督流于形式、问责制度缺失等,最高人民检察院、公安部对全国看守所展开为期5个月的监管执法专项检查;中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合公布《关于加强和规范监外执行工作的意见》;公安部监所管理局出台《看守所防范和打击“牢头狱霸”十条规定》,建立收押告知、被监管人员受虐报警和监室巡视监控等制度;最高人民检察院、公安部联合下发《关于做好看守所与驻所检察室监控联网建设工作的通知》,看守所监控系统与驻所检察室监控设备将联网,以实现检察机关对看守所执法活动的动态监督。但这些举措力度不大且限于局部,监所问题仍迫切需要通过监所体制和工作机制改革予以解决。除全面推动监企分开、收支分开等改革措施外,还应根据《国家人权行动计划(2009—2010年)》的要求切实保护“被羁押者的权利”,完善监管执法公开和监管事故公开制度,健全举报箱、举报电话、监所领导接待日、执法监督员、实时检察监督、约见驻监所检察官及适当的民间监督等执法监督机制,强化问责和惩戒机制;涉及限制人身自由的看守所制度立法权应回归全国人大,看守所应从公安机关分离并归属司法行政机关,实行羁侦分离。尽管改革涉及较多方面,难以一蹴而就,但11月国务院法制办公布的《拘留所条例(征求意见稿)》已提及拘留所与看守所相分离,并强调执行拘留活动应接受检察监督。2010年,监所管理问题有望通过制度完善得以部分缓解。


——大力推行法律援助十项便民措施。5月,司法部决定在全国开展“法律援助便民服务”主题活动,全面推行法律援助十项便民措施:努力扩大法律援助覆盖面;建立健全法律援助便民服务窗口;拓宽申请渠道;做好接待咨询工作;简化受理审查程序;方便群众异地申请;建立受援人联系告知制度;选择有利于受援人的服务方式;提高服务质量;主动接受受援人和社会监督。6月,第五次全国法律援助工作会议召开,周永康提出法律援助的“三个纳入”,即各级党政要把法律援助纳入各地经济和社会发展规划、纳入党和政府主导的维护群众权益机制,把法律援助经费纳入同级政府财政预算。7月,《关于加强和改进法律援助工作的意见》出台。


自1994年法律援助制度建立以来,该项工作取得了一定进展,但还面临诸多困难。法律援助经费捉襟见肘,地区和层级之间不平衡的状况并无明显改观,法律援助服务的覆盖面、服务水平等远不能满足社会需求。特别是法律援助制度存在各种体制性障碍:由于经费主要由地方财政保障,法律援助是一个“非创收”的弱势部门,不能给地方带来直接的好处,地方政府还可能不喜欢弱势群体的“维权”,以及许多地方财力有限等原因,各级地方政府不可能增加太多经费;即使经费有所增加,在当前的司法行政体制下也难以完全用于法律援助业务;法律援助的需求与供给缺乏有效的沟通平台,虽然许多公益组织提供法律援助,但政府担心其带来麻烦而予以严格限制,制约了公益法律援助组织的发展,加剧了法律援助需求与供给的落差。因此,法律援助制度必须进行体制性改革。


此外,司法鉴定管理体制改革有所进展,司法部积极贯彻2008年中央政法委《关于进一步完善司法鉴定管理体制遴选国家级司法鉴定机构的意见》,完善司法鉴定机构认证机制,牵头成立中央政法各部门共同参加的国家级司法鉴定机构遴选委员会,在全国范围内统一组织开展遴选工作,确定了10家国家级司法鉴定机构。《人民调解法(草案)》报送国务院审核,各地继续推进人民调解制度的完善,如四川广安构建了以市县区调解联合会和人民调解委员会为龙头、以专业和行业调解委员会为补充的市、县、乡、村、组五级调解网络体系,力图整合全国各地人民调解的先进经验,实现多种纠纷解决机制的有效衔接,打造人民调解的“广安模式”。

 

 

 

 

 

结 语

 

2009年,根据中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,法院、检察院制定了今后五年的改革纲要,法院、检察院、司法行政部门等司法机关在近二十年改革成果的基础上总结反思,有条不紊地推进改革。过去一年,司法改革在诸多方面有所进展。政法经费保障体制改革、建立健全多元化纠纷解决机制、强化司法公开、促进司法便民、铁路公检法系统转制、建立刑事被害人救助制度、量刑程序及量刑建议改革、职务犯罪案件逮捕决定权上提一级、全面试行社区矫正工作等举措成为改革亮点。尽管政法经费保障体制改革、铁路公检法系统转制等改革力度仍需加大,最终效果有待观察,但改革方向已明确并启动实施,近两年内应该可以取得较大进展。


不可否认,中国的司法改革仍然任重而道远。2009年的大部分改革举措需切实贯彻,并接受实践检验,作进一步的调整和完善;绝大部分改革措施只是司法工作机制的调整,甚至只是工作方法的改变,未触及司法体制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端;部分改革如规范涉法涉诉信访、推进司法廉政建设等只是权宜之计;某些司法理念如法院强调“调解优先”需要纠正,对司法人民性的过度重视亦需反思;某些方面如审判委员会及案件请示制度的改革有所倒退,甚至可能强化了司法体制的固有弊端,尤其是司法的独立性遭受了更大的损害。但忧虑之中希望仍在:司法改革趋缓,却依然前行;尽管有反复和不足,但迈向法治和司法现代化却是大势所趋。


自1989年民事审判方式改革推行以来,司法改革大致可分为初步展开(1989年—1998年)和全面系统推进(1998年—2009)两阶段。2009年启动的新一轮司法改革,总体上属于1998年以来的第二波司法改革之延续,其任务、目标和特征基本相近。稍有不同的是,这一轮司法改革具有巩固深化、承上启下的特点,既是对前十年司法改革成果的反思、改进和提升,也是为未来司法改革的攻坚战奠定基础。从更长远的历史视野来看,中国司法改革应置于晚清以来中国社会转型及变法图强的大背景下来思考。晚清以来的司法建设一直贯穿着从传统向现代转型的司法现代化主题,因此,1989年以来的司法改革整体上构成中国司法改革的第二波,第一波是清末民初以移植西方制度为主要特征的司法建设。在此过程中,三大元素——来自西方的现代司法元素(以对抗制和形式理性为特征),源于几千年深厚历史的中国传统司法元素(以行政司法合一、情理法结合及和平解决纠纷为特征),自1920年代登上历史舞台的中国共产党所引入的社会主义元素(以“司法为民”的马锡五审判方式为特征)——相互冲击、相互影响、相互交融,构成百余年来决定中国司法制度特征和走向的核心力量。中国司法改革的历史、现实与未来正是这三大元素趋向合理配置的过程。未来中国的司法改革将以现代司法元素的扩张为主要方向,融合传统司法和社会主义司法两大元素的优势,一个具有中国特色的社会主义现代司法制度将由此形成。


2010年是司法改革的攻坚年,围绕社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,新安排了30项改革任务,有望在优化司法职权配置上实现重点突破,在规范司法行为、监督制约权力、健全多元化纠纷解决机制方面取得新进展,在规范自由裁量权、重构上下级司法机关的关系、完善民事行政诉讼简易程序、完善刑罚执行法律监督制度、加强司法职业保障、完善刑事司法与行政执法执纪的衔接机制、规范司法警察管理机制、完善政法业务装备配备标准等方面出台新举措。我们期待新一年的司法改革立足国情,借鉴国外经验,向既符合司法发展规律又体现社会主义优越性并传承中华优良传统的社会主义现代司法制度继续迈进,使中国司法制度不仅适合国情和具有中国特色,也具备现代司法制度所必需的公正、效率、权威、中立、独立等特征。我们更期待,中国未来十年的司法改革取得突破性进展。我们相信,这是一个走向法治的新时代。司法改革的道路尽管会有阻碍和曲折,但法治理想已深入人心,迈向现代司法制度的目标不可逆转。


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