【斑斓 · 司改】何 帆 | 法官检察官涨工资为何比公安慢

编者按：每天，公号后台都会收到大量留言，有建议鼓励，也有抱怨吐槽。简单梳理，主要集中在两个方面：一是等级套改为何还按行政级别；二是工资改革为何还不落实。平时与基层同志座谈，两个问题也都是重要槽点。关于法官等级，之前已撰长文解释（链接附后），今天尝试谈谈第二个。因了解情况有限，仅能做个浅层次分析，不当之处，敬请指正。其实，不少朋友劝我别写这类“揽事”文章，但是，全国一家家法院走下来，一个个法官微信群看下来，听到那么多法检同仁因为等级、收入问题，对司改抱有畏惧、失望甚至抵触情绪，觉得还是有必要与大家分享一下想法。一如既往，这个专栏不会也不可能在任何纸媒发表，仅代表个人观点。

作 者 | 何 帆

新近召开的全国政法队伍建设工作会议上，孟建柱书记点名表扬公安机关迅速完成了警衔津贴改革，希望法院、检察院也要加快进度。

公安工资改革推进速度的确很快。人社部、财政部《关于调整人民警察警衔津贴标准的通知》（人社发〔2016〕11号）发布后，全国已有20个省份制定了落实方案，江苏、湖南、安徽、内蒙古等地均已公布调整后的警衔津贴发放到位消息。

新的警衔津贴增幅较大，将从2015年1月1日起开始计算执行，列入工资统发，按月发放。据一位公安朋友测算，加上即将调整的值勤岗位津贴等，工资大概能在原有基础上实质增加21%。

看到这里，法检两院同仁难免会吐槽：真是起了个大早，赶了个晚集，人家公安悄无声息就把事办了，为什么咱们吆喝得天响，却始终未见落实？

其实，早在警衔津贴调整通知下发之前，法官、检察官工资改革的试点方案就已出台，也即人社部、财政部2015年12月23日印发的《法官、检察官工资制度改革试点方案》（人社发〔2015〕111号，以下简称《工资试点方案》）。

按照《工资试点方案》精神，改革之后，进入员额的法官、检察官的工资水平按高于当地其他公务员50%左右确定。下面，我以这句话为依据，对照公安工资改革，分析法检两家薪酬落地较“慢”的四个原因。

全员皆警 v. 人员分类

尽管有警种、岗位之分，并且配备大量“辅警”，但在公安机关，凡属中央政法专项编制内人员，都具有警察身份，配备对应警衔。因此，在不调整公务员工资结构的前提下，若想实现“高于地方，略低于军队”的改革目标，只能从津补贴下手。

而提升警衔津贴标准，就能轻松实现全员增资的目标。

当然，也有同志会说，同是警察，也有艰苦程度、危险程度之分，待遇不能靠警衔津贴一步拉平。所以，在警衔津贴之外，公安机关还将调整值勤津贴标准。按照相关改革文件要求，值勤津贴将重点向“基层一线、艰苦危险和有毒有害的岗位倾斜”，惠及一线干警。

法、检两家，当然也存了全员增资的心思，但审判、检察工作的核心毕竟是法官、检察官。如果增资幅度和收入水平没有体现法官、检察官的职业尊荣和岗位特点，没能体现执法办案第一要务的重要地位，不仅偏离改革初衷，也会回到过去“办不办案一个样、办多办少一个样、办好办坏一个样”的老路上。

党的十八届三中全会提出要建立有别于普通公务员的司法人员管理制度。法官为什么要在职务序列、收入待遇上有别于普通公务员？论证理由肯定不能回到比苦比累比惨比危险的“俗套”上。

事实上，要是比苦比累比惨比危险，你再喊案多人少，再说“白+黑”“5+2”，再强调“矛盾纠纷的风口浪尖”，也比不过公安干警。照这个逻辑论证下去，公安收入比法官高，落实比法院快，反而顺理成章。

所以，法官与普通公务员根子上的区别，在于行使权力的特殊性。法官行使的是审判权、判断权和裁决权，涉及对国家、社会和公民利益的处分，具有独立性、中立性、亲历性。这些属性要求法官能够独立判断、自由裁量、审慎裁判、自担其责，而不是像普通公务员那样令行禁止、上令下从，所以，在对法官提出“让审理者裁判，由裁判者负责”要求的同时，必须给予相应保障。

推进司法职业保障，责任制是牛鼻子，员额制是前提，科学的人员分类是方法。通过人员分类，明确法官、检察官、司法辅助人员和司法行政人员的职责。通过员额制，遴选出足够优秀、能够独立办案并承担责任的法官、检察官，将他们配置到一线办案岗位上去，再辅之以相应的薪酬待遇，才有利于实现权责利统一，争取到社会认同。

而现在，试点刚刚行至中流，仅有部分省份完成了首批入额法官、检察官遴选，人员分类改革仍在进行，未入额法官、检察官的转岗、安置和分流工作，也还有一定难度。

《工资试点方案》讲的很清楚，新工资制度仅适用于“员额内法官、检察官”。换言之，你连员额制都还没搞，又怎么指望薪酬落地？

那么，那些已经完成入额遴选、按照新的责任制要求运行一年多，但增资未能落地、待遇完全“空转”的试点地区法官、检察官，是不是就得一直这么发扬风格“空转”下去？

个人认为，当然不能。一旦薪酬改革方案落地，实施日期就应当视为员额制落实到位、责任制开始运行之月。如上海市率先试点的四家法院，就应当从2015年3月1日起按新标准补发薪酬。同志们觉悟再高，既然已承担更重责任，之后就不应白白流汗。

为简化表述，后面主要谈法院、法官，略去检察院、检察官。检察同仁不要担心，按照惯例，有我们的，一定就有你们的，科科。

行政职级 v. 单独序列

按照《公务员法》，我国公务员分为综合管理类、专业技术类、行政执法类和法官、检察官。由于公务员分类管理规定长期没有出台，过去，公检法在编人员都是按综合管理类公务员管理，基本工资结构也大致相同。

不过，4月18日召开的中央全面深化改革领导小组第二十三次会议，已审议通过《专业技术类公务员管理规定（试行）》《行政执法类公务员管理规定（试行）》。两个规定未来对政法队伍人员分类有何影响，尚待进一步观察。

公务员薪酬是一套非常复杂的系统，外行人（包括作者本人）很难看出门道。

一般来说，公务员工资收入由以下四部分组成：一是基本工资，全国实行统一标准。二是国家统一规定的津贴补贴，即国务院或国务院授权的人力资源社会保障部、财政部出台的津贴补贴，主要包括地区津贴、机关事业单位特殊岗位津贴和相当于本人当年12月份基本工资的年终一次性奖金，全国实行统一标准。三是规范津贴补贴，包括工作性津贴和生活性补贴两项，各地标准各不相同。四是改革性补贴，即通过转化单位原用于干部职工职务消费和福利待遇的资金，向公务员直接发放的货币补贴。主要包括两个方面，住房分配货币化改革补贴，包括住房公积金、住房补贴、提租补贴、供热采暖补贴、物业管理补贴；交通补贴，包括班车补贴、公务用车补贴。因各地改革进展不一，具体项目和标准也不相同。

至于基本工资，则由职务工资和级别工资两部分组成，每一职务对应若干级别，每一级别又对应若干档次，最高为副省部级六级11档9609元，最低为科员二十五级3档1595元。

前已述及，作为综合管理类公务员，在这一轮改革中，人民警察的工资结构并没有发生太大变化，仅仅是在原有基础上，提升了警衔津贴、值勤津贴标准，操作上简便易行，也更有利于迅速落地。

但法院就不一样了，按照《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》（中组发〔2015〕19号），入额法官的法官等级未来将与行政职级层次完全脱钩，在法官员额内实行单独管理。这就意味着，入额法官的法官等级未来不再与行政职务、级别对应，基本工资自然也不宜再由职务工资和级别工资两部分构成，必须按照新的职务等级另起炉灶。

另起炉灶，意味着重新构造一套与法官等级和年资对应的工资系统，能快得起来吗？

如果说，改革之前，法官的基本工资还包括职务工资和级别工资两部分；改革之后，两项将合并为职务等级工资一项。

而新的职务等级工资，也将分为若干档次。

为什么同一等级还要分若干档次？一方面是为套改时更加公平，因为入额法官未来的工资，将根据他的法官职务等级和过去的级别工资档次确定。例如，一位正科级10年的法官和一位正科级3年的法官，入额后都可能是一级法官，但确定薪酬时就不宜放在一个档位，还应当根据年资适当拉开一定档次。

另一方面，尽管未来会实行法官等级按期晋升和择优选升制度，但到了择优选升阶段，尤其是四高晋三高、三高晋二高时，多数人不一定能按年限晋升，有可能在某一个等级上徘徊多年。这种情况下，就该逐年提升工资档次，每隔若干年晋升一档，实现在一个职务等级之内，也能定期增资到较高工资水平。

是不是快被绕晕了？我也是。

所以，尽管《工资试点方案》已经出台，为了让它及时落地，有关部门正抓紧制定一个实施办法，明确员额内法官的基本工资标准、基本工资套改办法（从过去工资结构换算到新工资结构的办法）、基本工资晋升办法，等等。

尽管参与这项改革的工作人员正努力与时间赛跑，但测算毕竟需要一个过程。

测算完毕后，法官未来的工资收入，将由基本工资、津贴补贴、绩效考核奖金（不与等级挂钩，综合考虑责任轻重、工作权重、办案数量、办案质量和办案难度等因素确定）组成。

基本工资主要由中央保障，但津贴补贴、绩效考核奖金呢？

于是，问题又来了。

利益均沾 v. 省级统管

我国实行的是分灶吃饭的财政体制。地方综合管理类公务员的收入包括基本工资、津贴补贴、奖金三个部分。其中，津贴补贴、奖金多由同级财政保障，而且名目繁多，有的符合规定，有的较具地方特色。

先看奖金，除了绩效考核奖金之外，有的地方还有当地党委政府年终目标考核奖金、党风廉政考核奖金、精神文明建设考核奖金等。至于津贴补贴，除了车补饭补电话补，还有传统节日补贴、执行勤务补贴、维稳备勤补贴、重大活动一次性补贴，等等。西部一些省份的区县政府为了留住人才，还会给具有硕士研究生学历的公务员发放高级知识分子补贴，一个月600元。

正是因为上述原因，一省之内，三级政府的公务员系统很可能存在收入“倒挂”现象。越往基层，津贴奖金越多，收入就越高。这类情况，在江苏、浙江等东部地区最为明显，在西部地区也不少见。

我在云南法院锻炼时，辖区某基层法院同级政府财大气粗，各类津贴奖金远多于上级法院，院长常恐吓底下那些“刺头儿”：“再调皮捣蛋，让中院把你遴选上去！”说完后，言者听者彼此意会，对视坏笑。

当然，必须承认，由于各地经济社会发展情况很不均衡。在一些中西部省份，越往基层，财政越揭不开锅，甚至存在拖欠工资、倒贴办案现象。这个时候，基层政法干警往往更希望能够吃上“皇粮”，由中央和省级财政保障。

话题还是回到公安增资上。此次增加的警衔津贴，主要通过中央财政转移支付完成。这就意味着，增资能够惠及全国公安干警，即使在中西部经济落后的区县，也能够不打折扣发放。由于公安收入仍由同级财政保障，原来的津贴补贴、各类奖金，照样可以做到利益均沾。

与之相比，法检情况则更为复杂。按照三中全会改革要求，为打破地方保护主义，地方各级法院、检察院的经费均要上收到省级统一管理。

尽管中央提出“办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平”，但在不少地方，已出现法检人员收入“明升暗降”情况，要么是地方停发“具有本地特色”的津贴、奖金，要么省级财政根本不认可原来地方那些“土福利”，不愿将之列入增资基数。

这样一来，即使增资50%，刨去过去各类补贴、奖金收入，要么增减持平，要么不升反降，大家仍可能“空欢喜一场”。

虽然说干革命不是为了多收那三五斗，但折腾了这么一大圈，又是员额遴选，又是绩效考核，又是终身追责，还背着“涨工资”的名声得罪了其他公务员，最后钱包反而比以前更瘪了。换了谁会开心？

我想，很多地区之所以对试点工作情绪纠结、犹豫不前，与这一因素有很大关系。

许多同志提出，如果只想着跟公安抢速度，推动“明升暗降”结果最终坐实，还不如实事求是，争取最惠政策。所以，稳一点，有道理。

在我看来，对于“明升暗降”问题，应该有一个冷静客观的认识。“明升”，是中央确定的增资幅度，这个应当尽可能落实，尽全力保障，不能暗中打折扣。“暗降”，得看降的是什么，如果“降”的是各种违规发放的津贴、奖金，该清理就该清理。按照中央《关于规范公务员津贴补贴问题的通知》（中纪发〔2006〕17号）和《违规发放津贴补贴行为处分规定》（审计署令第31号），一些“土政策”“土福利”正被逐步清理。所以，存在并不代表合理，现在有也不代表将来有，现在领不代表未来不会清退，对这一点，作为法律人更应该有清醒的认识。

个人认为，省级统管是大势所趋，也势在必行，但必须考虑各地经济差异，立足司法国情，总体原则还应当是“托底保高”。

一是在确定工资结构时，法官增资幅度应当主要应当体现在基本工资里（如60-70%），因为这部分由中央财政保障，可以确保足额发放，避免地方差异影响到发放力度，导致新的不均衡。如果大部分增资额度放在绩效奖金里，还会影响到社保缴费基数、抚恤金计算等诸多方面。毕竟，按照养老保险的制度设计，多缴多得、长缴多得是确定养老待遇的基本原则。

二是在经费保障上，仍要在省级统筹下发挥地方积极性，以设区的市为保障单位（直辖市则可以区为单位），不能简单搞“一刀切”。对于落实保障有难度的基层院，应当增加省级转移支付力度，确保中央确定的增资幅度落实到位。对于传统上人员收入较高的基层院，则要避免“明升暗降”现象的出现。

三是地方同级政府公务员普遍享有的津贴、奖金，只要是符合中央规定的，暂时可以保留，一些违反规定自行发放的，根据有关规定及时清理、纠正。

四是试点期间部分，试点地区法院已经为一线办案人员争取到的主审法官津贴、审判团队津贴或者以案定补津贴，只要曾报省委政法委备案认可，即使是由同级财政保障，也应予以保留，毕竟，办案工作也是在为地方经济发展大局服务，地方政府积极提供支持无可厚非，也更有利于提振办案积极性。

定向增资 v. 动态浮动

第四个问题更加复杂，也易惹麻烦，本想偷懒不写，咬咬牙还是决定坚持到底。

之前提到，公安工资改革的目标，是“高于地方，略低于军队”。用脚趾头想想都会知道，地方公务员的工资也在调整之中，如果不发生大的社会动荡，未来肯定也会不断增加。

若想始终保持收入优势，最理想的方式，当然是规定一个浮动比例，使本行业的收入永远比普通公务员高出一个比例，即可在历次公务员工资改革中居于不败之地。

有意思的是，公安改革者最终没有选择比例制，而是在过去已经比普通公务员多出来的警衔津贴、执勤津贴和加班补贴上做文章，在原来标准上大幅提高，实现定向增资。这么操作，就不用在高出多少比例、如何确定比例、如何测算增幅等问题上费脑筋。

而法检两院，则得为实现如何实现比例制绞尽脑汁。

让我们再看看前面提到的这段话：“进入员额的法官、检察官的工资水平按高于当地其他公务员50%左右确定。”

落实这段话，必须避免两个制度“陷阱”，否则，一不小心就会绕进去。

第一，关于“高于当地其他公务员”。这个“当地”，是指省级、地市，还是可以下沉到县区？如果对应的“当地”是经济发达区县还好，要是又绕回穷得发不出饷的区县，岂不是更加吃亏？

另外，“其他公务员”是指哪一职级的公务员？入额法官未来实行新的职务等级，而且不受行政职级、职数限制，基层法院将来相当一部分法官都是四级高级法官，对应于过去的副处级公务员。如果最终结果只是“高于”当地其他公务员的人均工资水平，甚至让四高法官收入仅比科员级公务员高出50%，就是用看似合理的“整体公平”掩盖了“个体不公平”。

因此，所谓“其他公务员”，应当是法院所在地同级政府对应职级的公务员。也就是说，基层法院的四级高级法官，工资应当比当地副处级干部高50%；一级法官，工资应当比当地正科级干部高50%。

第二，50%如何实现？首先得承认，与普通公务员，法官的工资包括有审判津贴、办案人员岗位津贴和法定工作日之外的加班补贴，实际上已比普通公务员收入高出15%，少数地区甚至更高。但是，这已经多出的15%是否应当然纳入增资范围？如果这样，即使增加50%，实际落实的也只是35%而已。所以，审判津贴、办案人员岗位津贴最好单独计算，不并入基本工资；法定工作日之外的加班补贴则可列入绩效奖金，但也应当单独计算，不列入增资额度。

第三，“始终高于”如何实现？未来当地其他公务员调整工资标准时，法检两院应当按高于其他公务员50%的标准，调整法官、检察官工资水平，并将之作为制度固定下来。只有如此，法官、检察官的工资改革才能垂范久远，体现出动态浮动比例制的优势，好过“一锤子”买卖。

津贴补发 v. 人心向背

前面谈了入额法官的工资问题。但是，无论入额还是未入额，有个问题还是值得重视，那就是因《法官职务序列设置暂行规定》《检察官职务序列设置暂行规定》长期未实施，导致2011年7月以来新任的法官、检察官审判津贴、检察津贴未能发放，以及部分等级升高的法官、检察官津贴差额拖欠问题。

这笔钱数量不大，摊到每位新任法官身上每月平均才220元，摊到每位等级晋升法官身上每月平均才16元，但涉及近20万司法人员，长期拖欠，既影响改革公信，也不利于凝聚人心、深化改革。

所以，当务之急，是尽快补发2011年7月至2015年2月期间首次任命法官、检察官职务或者晋升职务的法官、检察官的审判津贴、检察津贴。

毕竟，政策执行中导致的问题，不能让广大法官、检察官买单。

如果法官、检察官自己都感受不到公平正义，又如何要求他们在每一个司法案件中让人民群众感受到公平正义呢？

                     ——4月28日初稿于贵阳至遵义途中，4月29日定稿于遵义至北京航班上

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