《上海数据条例草案》在其面向社会征求意见前，已有媒体预热提到条例的一大特色是引入了「授权经营」的概念。而当前参照《草案》的第四十一条（授权运营机制），其定义：" 本市建立公共数据授权运营机制。市政府办公厅采用竞争方式确定被授权运营主体，授权其在一定期限和范围内以市场化方式运营公共数据，提供数据产品、数据服务并获得收益。授权运营应当签订授权协议，约定相关权利义务 "在草案中并未对「数据产品、数据服务」做明确定义。我们在此定义其为「对一个或一组原始数据做加工处理后，形成可供第三方再利用以满足开发需求的产品或服务」，常见的例子有 API（程序接口）。此处着重强调的是，「数据产品、数据服务」应当是一种中间物，是「原始数据」和「数据应用」两端之间的一种存在，目的是为了让第三方可再利用投入加工开发。而进一步，如果我们将上述定义和专家解读、媒体评论等并排对比，我们会发现，社会各界对于「授权经营」的理解和预期是大为不同的。且，《草案》第四十二条（开发利用规范）紧接着指出：被授权运营主体根据市场需求规划应用场景，经市政府办公厅组织相关行业主管部门和数据专家委员会评估后，实施公共数据开发利用。此处不确定被授权运营主体是否有必要规划清晰的「应用场景」，还是应该从数据产品/服务角度规划的是「产品服务的对象和场景」。这两者有着显然的不同，应用场景应指向单一、明确 的应用需求，而服务场景则可以宽泛多样，可服务于不同的应用场景的共性数据服务或产品需求。带着上述对「授权经营」疑惑，我们不妨进一步展开讨论；对于「授权经营」，首先需要精准地梳理并明确何为「运营」？从我们的经验角度，我们认为数据要素的「运营」可被分解为不同层次（阶段）的需要：- 技术运营，可指针对原始数据做技术治理（包括但不限于数据的清洗、补完、对齐、脱敏、标准化等），使数据处于一个可供开发使用的状态。
- 产品运营，可指针对一项或多项数据，基于一类共性应用需求或特定应用场景，完成数据的产品化或服务化，使其可供第三方再利用和开发。此处的数据产品化或服务化指数据通过必要加工后能够满足特定开发需要，以序列化、接口化等方式对第三方提供。
- 市场运营，可指针对一个或多个数据产品/服务，面向市场推广营销数据产品/服务，提升数据产品/服务的再利用率，并代理数据提供方完成数据用户的资格审核。
二、如何理解「授权运营」？
授权经营是指通过契约方式约定明确的权责后，授予第三方相应权利开展目标明确、更为自主的运营工作，基于上述「运营」的分类概念，我们对「授权运营」中「产品运营」和「市场运营」分别阐述如下：
2.1 授权「产品」运营，是对现有公共机构供给数据产品/服务的传统模式外的一种「市场化能力补充」。
2.1.1 授权运营的必要性
在过往十多年的数据开放历程中，公共机构在资源有限的前提下，投入资源开放数据时无法绕过的核心问题有两个：一是如何合理化对数据开放的投入（平衡投入产出），二是如何排定数据开放流通的优先级（优先开放哪些数据，满足谁的需求）。而两个问题的一个关联点在于，当数据开放明确服务的是有限数量的第三方的盈利目的，那么是否应该由政府投入大量的财力去供给数据产品/服务(或者说是否该由纳税人去买单）？还是应该由这些获益者来买单？而另一方面，公共机构是否能够提供稳定、持续的数据服务/产品本身也长期在遭受质疑。一方面这本身就不是公共机构所擅长的，另一方面受到公共机构运作的体制机制的限制，在服务提供过程中自然会有一些无法完全达到商业化服务标准的情况。因此需要引入第三方市场化力量来补足数据产品的开发缺口，更高效地转化原始数据成为可被重复利用的数据产品、服务，加快公共数据的利用率。
2.1.2 授权运营的好处
基于上述讨论，我们认为授权第三方市场力量来开展数据产品/服务的加工生产的好处是：- 引入市场专业力量来提供专业、稳定的数据产品、服务；
- 由市场机构按照市场需求来规划和投入数据产品、服务的建设，根据市场需求优先开发市场急需的数据产品/服务而不受公共机构和财政的资源限制；
2.1.3 授权运营的设计要点与建议措施
从授权「产品」运营角度，我们认为其机制设计应确保：：- 优先授权开发需求大、潜在被服务对象广的数据产品、服务
- 数据产品、服务的归属权（知识产权）：一种思路是明确授权「产品」运营的模式下，被授权主体加工生产的数据产品、服务其知识产权完全归属于公共机构；或知识产权归属被授权主体，但被授权主体利用市统一平台的算力等基础设施资源，需进行相应费用结算。
- 数据产品、服务的部署、运行和运维：数据产品、服务必须部署并能够独立运行（对外部商业服务无依赖）于市统一平台。即底层数字基础设施的运行由市统一平台保障，数据产品、服务的特定运维由被授权主体负责。
- 数据产品、服务的收益权和收益边界：被授权主体享有数据产品、服务对外服务过程中的收益权，但其收益应控制在合理范围内，优先用于被授权主体建设数据产品、服务的投入回馈。
2.2 授权「市场」运营，是对公共数据产品或服务「规模化流通」的一种手段。
2.2.1 授权运营的必要性
数据开放过程中，常常被人所忽视的是对数据产品、数据服务的市场运营。所谓市场运营，一方面正如市场经济中我们会需要对商品做营销、推广、供需对接一样，目的是尽可能提升商品的知晓度，转化为商品的利用率。对数据而言，即拓宽其可能的应用场景、提升其知晓度、提升其利用率。而另一方面，针对「有条件开放」，公共机构被要求去评估应用场景、评估数据申请主体能力等，而公共机构是否具备专业化能力去实现上述评估，并合理准入数据申请主体，则是另一大痛点。因此，我们认为有必要发挥市场能动性，引入第三方专业的市场化或非营利性主体，去帮助公共机构一方面推广营销数据产品或服务，另一方面帮助公共机构去评估和准入数据申请主体。从而这样能够极大化地使得公共数据在开放数据的运动下实现真正的规模化流通，实现网络化的社会影响力。
2.2.2 授权运营的好处
基于上述讨论，我们认为授权第三方市场力量来做市场化运营数据产品、服务的好处是：- 让专业的机构完成专业的工作，不为现有公共机构增加新的负担
- 有利于建设数据要素市场，有助于不同功能性的主体活跃于市场提供服务
2.2.3 授权运营的设计要点与建议措施
从授权「市场」运营角度，我们认为其机制设计应确保：- 有配套机制和资源能够通过服务采购、利益分成等方式激励被授权主体参与市场运营
- 引入评估考评机制，对第三方的「可信」度予以测评，实现可信的市场运营
- 设定市场运营类授权：在当前的数据条例或未来的授权运营管理规定中，明确一类「市场运营」类授权运营
- 设定配套资源：相应设定规章和配套的资源，去帮助公共机构尽可能激活市场化机构开展市场运营
- 设定考评机制：由公共机构指定专项机构对被授权主体做相应评估考评
三、如何理解和处理「授权运营」与「数据开放」的关系？
结合现有的《上海市公共数据开放暂行办法》对数据开放的定义，以及《上海数据条例草案》中的第三十九条对数据开放体系的梳理，我们认为，应当从「数据开放」的生命周期角度，正确理解「授权运营」和「数据开放」间的关系。- 「授权技术运营」、「授权产品运营」都是「数据开放」的前提条件、准备工作，通过「授权运营」去提升数据开放工作的效率
- 「授权市场运营」是「数据开放」本身公共机构运营的一种市场化补充，提升「数据开放」的影响力
从「授权运营」和「数据开放」所面向对象的关系来说：- 被授权运营的数据，应是被列为开放（无论是无条件还是有条件）的数据
- 「有条件开放」的数据，应为「授权产品运营」和「授权市场运营」的核心对象