授权运营是政务数据开放利用的实现方式。因此，理解政务数据授权运营制度，应当回到制度的源头——政务数据开放。在数字时代，基于大数据的政治与经济效益，各类数据资源的汇聚成为“数字赋能”乃至“数据赋财”的基础性要素。政务数据是作为平台的政府在履行公共管理和服务职能过程中形成的各种数据。政务数据具有公共性，此种公共性源于政务数据的主体公共性、职权公共性、财政公共性、平台公共性。政务数据之所以是“公共的”，是因为政务数据与公共管理和服务的职能相关，并且是利用公共财政资源而产出的数据。因此，政务数据管理机构负有相应的开放义务，应将政务数据用之于民、惠之于民。政务数据开放具有重要的经济、社会和政治价值。在经济价值方面，随着数据处理技术的进步，对于市场主体而言，获取和利用不同类型和不同来源的数据，意味着大量的经济机会。政务数据承载了大量有价值的信息，政务数据开放有助于市场主体从政务数据中获得参与经济活动的能力，从而创新商业模式、创造多样性的服务产品，并创造相应的就业机会。在现实中，虽然大多数市场主体对政务数据有强烈需求，但却受限于权力、资源和技术而无法采集。政务数据开放则要求政府从效益导向出发，将原本封闭于政府内部的数据资源转变为市场主体在生产、销售、物流等环节进行高效利用的数据要素，并通过数据融合加强企业原有数据的价值，促进数字产业创新。在公平合理条件下获取和利用政务数据，对于缺乏数据收集的基础设施或不具有规模优势的中小企业和初创企业的发展尤为重要，能够推动数据利用效益和社会福利的整体增长。一方面，政务数据开放往往能让一部分中小企业或初创企业克服进入数字市场所需的最低可行数据规模。因此，获取政务数据可被视为中小企业和初创企业发展“数据驱动型”商业模式的“垫脚石”。另一方面，政务数据开放能够减轻中小企业和初创企业相对于数据丰富的大型平台企业的结构性竞争劣势。在比较法上，欧盟2003年出台、后于2013年与2019年修改的《关于公共部门信息再利用的指令》（Directive on the Re-use of Public Sector Information，以下简称“PSI指令”）以及2022年出台的数据治理法案均强调政务数据利用的公平、相称以及非歧视性条件，其主要目标群体正是广泛的数据企业。这旨在确保公共部门和私营部门、中小型企业与大型企业之间的公平竞争，建立一个充满活力的欧洲数据市场。政务数据的公平利用成为实现欧洲数据经济发展的核心工具。在社会价值方面，政务数据开放有助于增强公众生活品质和整体福利水平，提升公民在日常生活中的便利度和满足感。获取相关政务数据，意味着普通公民可以从短期和长期的角度作出影响其生活的更好决策。例如，教育类政务数据的开放具有很强的公共服务功能，可使普通公民能够更准确、更迅速地确定家庭的教育需求和选择。又如，文化类数据的开放可满足数字时代观众的新需求，如博物馆探索数字化文物保存、数字展示、虚拟参观等活用形式。再如，基本景观与休闲设置数据的开放，有助于公众选择生活地点与娱乐方式。不过，基于现实的“数字鸿沟”，政务数据开放也可能带来非均衡效应，固化乃至放大不同社会主体在资源使用能力与话语权上的现实差异。在这方面，政务数据开放不应“一放了之”，最终应当通过政府与社会的合作，将政务数据的开放转化为公共服务质效，催生各类普惠式的政务数据产品，确保行政给付的持续性、普遍性与公正性。尤其是在社会数字化转型的当下，对公共数据的访问与利用已经成为公民提升自身生活质量的关键要素，政府对公民“数字人权”的保障必然将涉及公民对公共数据的公平利用。在政治价值方面，政务数据开放在客观上有助于实现政府信息公开制度侧重的知情、监督、参与等价值。以政务数据为媒介，政策制定者和公民之间可以开展参与式的协作与对话。尤其在当今大数据技术与政府权力紧密融合的背景下，强化政治监督的深度和广度显得尤为重要。公众的参与及监督不应局限于最终呈现的结论性信息和政府文件，而应延伸到数据汇集与大数据本身。从比较法视角观察，各国政务数据开放实践受到了“开放数据”概念的影响。开放数据被认为是电子参与的推动力，这一概念的倡导者们主张利用信息和通信技术让公民更深入、全面地参与公共决策过程，提升公共决策的理性化与民主化程度。比如，经济合作与发展组织将“开放政府数据”定义为通过向公众提供政府数据来促进透明度、问责制和价值创造的一系列政策。不过，政务数据开放并非政府信息公开制度的简单延伸，而有其独特的技术与组织逻辑。以数字技术、相关基础设施及组织架构为依托的数据开放框架，是公共问责制的必要组成部分。实际上，仅仅获得原始数据集并不能自动导致公民的参与和介入，因为大多数公民并不具备直接查找、理解或解释数据的必要技能。故而，简单开放政务数据集，并不能直接提高政府透明度，反而会分散人们对透明度的注意力，甚至侵蚀原有的信息公开制度。因此，为了保证政务数据开放真正促进参与民主与公共问责，政府和社会还需提供公民数字化参与所需的关键结构、流程工具和组织要素，例如强化中介机构提供的数据可视化解释、设置友好的政府开放数据门户网站、列出并向用户提供基于开放数据而设计的应用程序，从而真正激活公民的数字化参与。在此意义上，“开放政府数据”将提升透明度的重点从通过官方文件事后、个别化、节点化监督政府，转向鼓励公众通过获取政务数据来全流程、积极、持续地参与政府治理过程。由此，政务数据开放可培养更积极的公民意识和更具协作性的民主体制，可利用参与者的热情与知识来解决公共问题，形成多元化的合作治理网络。综上可见，政务数据开放制度的目标，并非仅限于实现政务数据的经济价值，还需要考虑政务数据开放的社会价值和政治价值。这种具有复合性的目标，应当成为政务数据开放制度的价值基础和方向指引。 （二）政务数据开放利用的内在张力及调和
在理想条件下，政务数据开放制度的多重目标应均衡、充分地得到实现。然而，虽然政务数据开放的多元目标具有非竞争性、非排他性特征，但这种非竞争性和非排他性是相对的。数据的技术特性不等同于其作为生产要素的社会特性。政务数据同样面临其他社会生产要素在特定的组织、技术、管理现实中的约束性变量。具体而言，在政务数据处理能力、管理资源、市场自主程度等环境要素构成客观约束的前提下，一部分政务数据的开放与获取会产生排他效应，从而表现出相应的竞争性和稀缺性。例如，在数据开放的技术标准上，政务数据开放往往要求数据满足一定的技术标准，比如原始的、机器可读的。政务数据开放所强调的“机器可读性”，意味着政府需对数据进行标准化分类、质量控制、生命周期管理以及提供稳定而安全的开放平台和接口，涉及存储、计算、安全、运维等一系列专项工作。这是一项投资巨大的系统工程，与政府的财政能力和管理效能密切相关。尤其是对于环境、交通、气象等需要动态更新的数据而言，通过API接口实时提供意味着较高的技术成本，这成为制约政务数据开放范围与强度的关键因素。此外，从数据开放的管理体制来看，数据的开放和利用需要相应措施来规范数据的开放和交易过程，并针对特定利用场景提供相应的政策引导及补贴。比如，满足安全标准和应用需求的数据的审核、整理、复制、提供乃至后续的市场监管，都需要占用政务数据管理机构的资源。即便是对无条件开放的数据集，也可能存在下载速率、更新程度等方面的差别。并且，在政务数据管理机构对数据利用进行规制的过程中，不同规制策略的选择也将影响不同主体利用政务数据所能产生的效用。例如，在市场上已经存在相关数字服务的情况下，政府如果出于公益需要强化部分气象、地理空间、信用等数据的开放，可能会导致国家“接管”私营数据提供行为的效果，这将对数据市场带来冲击。也就是说，国家提供的数字公共服务与市场主体的数据利用生态之间，具有一定的竞争关系。国家需要根据市场自足程度与长远发展的需要，审慎评估其进入或退出数字市场的必要性与合理性。在此情况下，面向不同利用需求与利用主体的政务数据开放利用之间，将会形成一定的竞争关系。政务数据开放的公共服务与治理功能，及其所能发挥的经济增值与商业利用功能之间，将会产生一定的张力。由此，政务数据开放的议程设定、开放重心、资源配置、规制策略在很大程度上决定了政务数据开放在不同层面的具体功效。对此，有观点认为，政务数据可划分为面向大众的公共信息资源及面向数据经济发展的可再利用数据。前者主要是政府在履职中产生的基本信息和统计报表，可纳入传统政府信息的范畴，应自然公开供公众使用；后者则更多地服务于商业和经济价值，可通过对原始数据进行分类、清洗、汇集、标注和必要格式转换等，转化为可再利用的数据资产，可附条件地、限定范围地开放。由此，两类数据各有侧重、各得其所。然而，这种以数据类型来决定数据开放价值及利用模式的观点值得商榷。不可否认，社会主体对不同类型的政务数据的利用需求和偏好的确存在一定差异。例如，统计、登记、税收方面的政务数据往往能够直接揭示政府运行过程中的程序性问题，因此其参与和监督等价值更为突出；而文化、教育、景观类数据的公共服务效用更加显著。金融、空间、能源、电信、建筑相关的政务数据，则具有更为显著的经济利用价值，因此更受数据企业青睐。然而，这些政务数据在一个维度的显著价值，并不排斥其他维度的利用价值。因此，政务数据的价值并不能仅凭数据类型，而应根据具体的应用场景和使用方式来判断。政务数据的开放往往能够同时实现多重价值和目标，这是一个持续性的探索与创新过程。例如，欧盟《建立欧洲共同体空间信息基础设施指令》（The European Inspire Directive）确立了地理空间数据的开放架构，这类数据的开放不仅提高了政府在空间规划与环境治理方面的透明度和工作效率，还提升了公众对城市治理的参与能力，也促进了行业部门的商业模式创新。在英国，地理空间数据在支持公民参与地方建设和社区建设过程中的价值已得到广泛认可。公民可以访问有关其所在社区的空间数据，并绘制相应的数据源地图，实现参与式治理。德勤公司为英国商务部撰写的研究报告表明，在部分政务数据利用场景下，即便保守估计，政务数据开放的社会和政治价值（如强化民主参与和公共问责、提升公共决策的系统性、改进环境治理、增强社会凝聚力）至少是其经济价值的三倍。只注重特定政务数据的经济效益，实属因小失大。又如，经济、人口方面的统计数据有利于社会主体参与公共机构的循证决策和规划自身生活，也有利于商业组织调整自身的企业发展和创业活动。其中，不同利用主体的利用方式与条件需求存在差异，媒体和公众、非政府组织、民间分析人员更倾向于更高层次的经过处理的综合数据，商业主体、研究人员和科学界则更希望获得更详细和更复杂的原始数据。其中，通过数据分析交叉验证结论，还能够进一步提升政务数据开放的功效，减少数据缺陷引发的潜在损失。整体而言，政务数据开放所能实现的价值是伴随利用场景与条件的变化而变化的，动态、开放、多元的利用方式才能促成整体效益的最大化。故而，不宜将一部分政务数据与商业利用途径完全绑定，而忽视了其所能实现的政治与社会功能。因此，如何权衡政务数据开放利用的不同价值和目标，对公共数据管理机构而言是不小的考验。在这方面，挪威学者海瑟·布鲁姆菲尔德（Heather Broomfield）在分析欧盟开放数据实践后指出，从过去到现在，欧盟都有一种利用公共部门数据推动数据经济发展的紧迫感，实际上PSI指令就深深植根于欧洲数字经济的实现；相较而言，开放数据则主要植根于政府透明度和问责制的理念，并没有在PSI指令中得到充分凸显。从法律逻辑来看，欧盟PSI指令主要面向数据企业，具有很强的竞争法色彩，即强调国家应当平等地向市场主体提供政务数据，尽可能确保政务数据公平地得到经济利用，避免数据垄断，从而实现长期的市场自由和繁荣。也就是说，“确保内部市场的竞争不被扭曲”是其核心目标。不过，这种“经济优先”的视角，可能会忽视社会利用政务数据的潜力，淡化政务数据开放的公共服务与民主参与色彩。由于不同利用主体的技术能力不同，经济导向的政务数据开放很可能演变为对部分企业的实质性补贴，并将具有政治与社会功能的公共资源完全经济化，不断放大社会中的数字鸿沟。尤其是基于营利目的而向少数市场主体开放公共数据，将会影响公众知情权的实现，影响公民对政府的制衡和监督。比如，欧盟PSI指令在选择政府应当优先开放的高价值数据集时，更多考虑的是市场效益和经济增长，且往往通过下载量等技术指标明确优先开放次序。相比之下，更有利于公民参与的数据发布与相关政策支持被置于次要的地位。一种较为普遍的做法是，由于担心开放政务数据会引发公众对政府行为的批评，部分欧盟成员国甚至采取“策略性不透明”公开的方式，将数据开放的资源集中在数字经济层面，避免以政治效益为中心来确定高价值数据集的开放。对此，欧盟内部已开始进行检讨。越来越多的人指出，为了走出这一困境，决策者需要将影响数字化转型的政策和法规纳入基本权利和民主框架；政务数据管理机构需要根据不断演变的数据利用场景和条件，协调不同层次的政务数据开放。欧盟上述经验对我国政务数据开放制度建设可提供一定的借鉴。从历史发展来看，我国政府信息公开制度推行相对较晚，在政治监督和问责方面的潜力尚未被充分发挥。因此，在政府数字化转型的浪潮下，忽略数据开放在加强政治监督方面的潜在价值，更加值得警惕。在技术和资源约束的条件下，只注重政务数据的经济功能可能会挤压其他功能的实现，所以更需要统筹兼顾。偏向政治、社会价值的公益性利用与偏向经济价值的商业性利用需要兼顾与互补。从管理者视角看，政务数据管理机构在决定是否开放以及如何开放（许可、收费、监管）时，应权衡经济与政治目标；如果不同目标之间发生冲突，则必须在场景化协调的意义上进行权衡。所以，政务数据公平利用中的公平，不应该仅停留在竞争法逻辑下的公平，还应该迈向多元、广泛的社会主体公平利用政务数据的制度生态。对此，一方面，应当完善政务数据开放利用的管理体制，形成一套兼顾多元目标、具有系统性与整体性的开放结构。政务数据管理机构对数据开放方案进行决策与评估的过程中，应当全面考量政务数据利用的不同价值目标，实现多重目标之间的融贯。比如，行政组织对政务数据开放利用相关工作的注意力分配，会直接影响到数据利用水平的高低。对此，瑞典在评估地理空间数据开放的效益时，同时涵盖了经济效益、公共服务质量、公民参与等多项内容并赋予相应的权重，促使政府通盘考虑多种相关因素，促进相关利益的最大化协调和整合。进而，政务数据管理机构在不同利用场景中，也应当反思性、动态性地调整监管强度和政策选择。唯有正本清源，明确政务数据开放多元价值目标的统筹兼顾，才能避免单向度的数据开放。另一方面，国家应针对社会主体公平利用政务数据的条件和能力差异，完善辅助性、担保性的措施。无视社会主体的能力差异，将所有政务数据利用者置于自由竞争的公共数据市场之中，很可能会放大原有的“数字鸿沟”。国家应当通过各种途径、方式和程序保障公众对政府数据平等获取和使用的权利，促使所有利益相关者提升与优化利用政务数据的技术资源、知识和能力，尤其是提升数字弱势群体利用政务数据规划自身生活、参与公共讨论的能力。三、授权运营机制的误用及反思在明确政务数据开放价值目标与制度逻辑的基础上，我们可进一步对我国政务数据开放实践中的授权运营机制进行反思和检讨。 （一）授权运营机制的内在动因与基本逻辑
政务数据“国有资产管理式”的授权运营，前提是将政务数据的所有权配置给政府，并按照类似自然资源特许经营的方式管理。但这种逻辑并不符合政务数据的属性，也违背政务数据开放制度的目标。从物理特征上看，政务数据具有可复制性、非消耗性等特点，并非具有零和博弈性质的有限资源，因此不能简单套用宪法上的自然资源条款而确定国家所有权。并且，“开放数据不是政府的一个高价值收入来源，而是一种公共产品”，政务数据具有服务于整个社会的公共属性，应遵循开放性的公共服务与给付行政逻辑，以充分发挥其经济、社会与政治价值，而不应照搬自然资源特许制度的竞争性、限定性、经营性利用规则。从比较法角度看，绝大多数国家未将政务数据归属于政府或国家所有。根据美国版权法第105条的规定，联邦政府创建的信息不受版权保护。联邦政府进行数据开放时无需考虑数据权属问题，而是聚焦于具体的管理权和开放模式。从价值目标看，美国开放数据（OpenData）战略的核心目标在于：第一，优化政府的公共服务职能，使公民能够获取高质量的数字化政府信息和服务；确保以智能、安全和可负担的方式进行政府的数字化转型，释放政府数据的效用，以刺激创新、促进经济增长和提高政府服务的质量。第二，促进来自公共和私营部门的各种行动者公开披露数据，优化数据流通与开放的整体环境。第三，将透明度和问责制的问题置于数据开放的核心，增进公众参与和问责。实现这些价值目标，并不需要为政务数据配置所有权。在欧盟，立法者非常警惕公共数据管理机构按照国有资产的方式处置政务数据的做法。PSI指令的一个核心目的就在于减少数据市场的准入壁垒、促进数据再利用、确保公共部门与私营信息产业公平竞争。此外，即便是设置政务数据权属规则的国家，其设定权属的主要目的在于明确政务数据管理机构的职责，而不是为了将政务数据视作国有资产。在澳大利亚，虽然法律承认政府制作或委托制作的部分作品上存在版权，但这一权属规定并不是为了将政府数据转化为营利性的资产，而是为了实现两个目标：其一是促进政府官方出版物和出版数据的准确性和完整性；其二是便于借助知识共享许可证设定数据开放的条件、费用和使用者义务。事实上，即便不规定政府对公共数据具有所有权，政府也可以通过其他手段对公共数据进行充分控制和管理。例如直接对使用者规定合同义务、技术机制。就此而言，政务数据无版权抑或有版权，都只是策略性的选择。也就是说，明确公共机构在大数据时代进行要素流动配置、提供公共服务与给付的权责定位，就可以实现政府数据开放管理的目标，并不需要借助明确的产权界定来实现。已有国内学者敏锐地观察到了这一点。程啸认为，公共数据的权属归属于何人并不重要，重要的是如何实现共享与开放。无论国家机关还是公共服务机构，对于公共数据都不应当享有私权利。张新宝强调，公共数据授权开放的重点在于促进市场主体对公共管理数据的多元化利用。在国外，学者普里马韦拉·德·菲利皮（Primavera De Filippi）和莱昂内尔·莫雷尔（Lionel Maurel）也指出，强调公共部门对其所控制数据的权利，可能导致制度重心从数据公平利用转向公共部门对数据的排他性支配，这可能会加重潜在数据利用者的担忧——公共数据的利用有可能构成对政府资产的侵权，因而利用主体必须要依循和服从政府的资产管理逻辑。综上可见，政务数据的“合理与公平利用”“规范管理”“不可侵占”等制度目标，与政务数据所有权（不论是宪法所有权还是民法所有权）之间不存在必然的逻辑关联。设置政务数据政府所有权或国家所有权，既缺乏法理上的依据，也缺乏现实必要性。政务数据开放的“阿基米德支点”，应是建立一套国家与社会之间公平、理性、透明、安全的数据利用秩序，而非在政务数据上设置所有权。 （三）“国有资产管理式”授权运营制度的负外部性