新闵论坛丨《律师信访ADR五全机制的探索与实践》
作者
江净律师 陆俐莎律师
摘 要
20余年来，上海市新闵律师事务所根据历届区委区政府构建法治信访、阳光信访和责任信访的要求，在矛盾源头治理上下功夫，在多元化化解信访矛盾上做文章，全面参与信访矛盾的“止新化旧”的理论研究与探索，实践归纳与总结，逐步建立和完善了律师信访ADR的“五全机制”，即：为信访活动中“全主体”提供专业法律服务，全面参与信访工作内部“全流程”，并从源头治理角度“全方位”、“全过程”的参与预防与化解信访矛盾，形成律师参与信访矛盾预防与化解“全配套”保障机制，达到“止新化旧”目标。
关键词：ADR；调解；律师；信访矛盾化解。
正 文
ADR（Alternative Dispute Resolution）是指非诉讼纠纷解决机制/程序，也可以称为替代机制，就是指除了诉讼以外的纠纷解决机制。目前在我国，使用最多的是司法ADR（即法院调解）和人民调解，但以律师为主体的ADR的作用还没被真正有效利用起来。
党的十八届四中全会中提出，要完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，同时，要健全完善法律服务人员参与信访、调解、群体性案（事）件处置工作机制。实践当中，律师在调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等纠纷解决机制当中都发挥了重要的作用，但是，律师ADR在信访、涉法涉诉信访工作中的作用还远远没有发挥出来。
对此，笔者提出一个全新的概念——律师信访ADR，即在信访工作中以律师为主体的ADR，并通过闵行区律师20年来参与信访工作的探索和实践，总结并归纳了律师信访ADR的“五全机制”。
一、律师信访ADR的依据
司法部、国家信访总局、上海市委办公厅、上海市信访办等部门出具了一系列规范性文件，均为律师信访ADR提供了依据，并对律师的工作提出了具体要求。
2016年12月，司法部、国家信访局发布《关于深入开展律师参与信访工作的意见》，明确律师参与信访工作四项任务，一是参与接待群众来访，二是参与处理疑难复杂信访事项，三是服务信访工作决策，四是参与信访督查。
2010年，上海市委办公厅《关于进一步发挥律师在法治政府、法治社会建设中重要作用的若干意见》提出，要组织律师参与信访工作，聘请律师参与信访接待、化解信访矛盾、参与信访积案核查，通过对核查结果出具法律意见书的形式，推动信访事项终结。
2016年，上海市信访办创新提出“案情事明”理念，要求对每件信访事项做到“五清”和“四重”，“五清”即人员清、诉求清、责任清、工作清、方案清，“四重”即重法规、重过程、重事实、重技术。同时，上海市信访办要求将“案清事明”理念与社会参与相结合，积极引入第三方律师参与信访接待、信访听证、案件审核等工作，为化解矛盾创造有利条件。
二、律师信访ADR的“五全机制”
20余年来，闵行区根据列届区委区政府构建法治信访、阳光信访和责任信访的要求，在矛盾源头治理上下功夫，在多元化化解信访矛盾上做文章，全面参与信访矛盾的“止新化旧”的理论研究与探索，实践归纳与总结，逐步建立和完善了律师信访ADR的“五全机制”，即：为信访活动中“全主体”提供专业法律服务，全面参与信访工作内部“全流程”，并从源头治理角度“全方位”、“全过程”的参与预防与化解信访矛盾，形成律师参与信访矛盾预防与化解“全配套”保障机制，达到“止新化旧”目标。
（一）服务对象“全主体”
信访工作所涉及的主体包括信访部门、信访人、信访相对方和信访责任单位。实践当中，律师参与信访工作，大多是为信访部门提供法律服务。其实，律师也同样能够为信访人、信访相对方、责任单位提供信访法律服务，实现信访服务对象的全覆盖。
近年来，闵行区律师探索参与信访代理，引导信访人理性表达诉求，依法维护权益，解决合法合理合情诉求，提出化解方案，化解信访矛盾。真正达到为党和政府排忧，为责任单位解难，为信访群众维权，三满意局面。
2010年，长宁区新泾镇马桥头九个村因集体资产处置、分配不公引发3000多户近万名村民多年集访，经区、镇政府同意，由信访人委托上海市新闵所律师代理信访人对该案进行全面核查，出具了法律意见书，法律意见书同时交给信访办、责任单位、信访人，为所有主体服务。法律意见书中还提出了化解方案，目前该案正在化解当中。
（二）信访工作“全流程”
信访工作内部的全流程包括信访接待、初信答复、信访复查、信访复核、分级分责、积案化解、核查终结,律师能够为所有流程提供法律服务。
1、信访接待
律师参与信访接待并不罕见，上海市信访办、各区县信访办都在信访接待场所为信访群众解答法律问题，提供咨询意见。闵行区在此基础上，大力加强和规范各街镇、委办局引入律师参与信访工作，目前闵行区每个街镇均聘请了律师人团队轮流参与信访接待，每周二领导接待来访群众时全程陪同参与，提供法律咨询服务。
除了上述三级信访接待以外，闵行区进一步深入基层，从源头做起，通过四级接待化解信访矛盾。自2015年起，闵行区开始推行法律服务进社区工作，2016年已经实现闵行区一村居一法律顾问，由律师协助化解社区矛盾纠纷，处置突发事件，其中，上海市新闵律师事务所一共向闵行区120多家村居委提供法律帮助。
2、初信答复
律师为初信初访提供信访法律服务内容主要包括初次信访受理核查、初次信访答复核查和初次信访矛盾化解。其中，初次信访受理核查是最关键的一环，而其中最重要的是要做好信访诉求分类处理工作。
2017年8月，国家信访总局发布《依法分类处理信访诉求工作规则》（国信发〔2017〕19号），根据该工作规则，基层信访部门是依法分类处理的入口，要对各类投诉进行登记、甄别，在规定期限内转送到有权处理机关，适用相应规定和程序处理。
但是，实践中，分类处理是一个相当复杂的问题。以闵行区为例，闵行区有六十多个处级单位，分管着不同领域的工作。要基层干部理清权责做好分类显然是十分困难的。而律师具有其法律专业性，可以负责对镇政府或街道办事处收到的信访事项进行法定途径分类处理的甄别，在行政体系内部厘清信访途径与行政复议、仲裁、技术鉴定、行政裁决、劳动监察等其它法定途径的界限，把相关信访投诉导入相应行政程序处理，提高信访事项解决率。
3、信访复查
2015年起，闵行区信访办制定了信访复查案件必须律师全程参与的机制，律师参与每一个复查案件的核查、分析、评估，参与案件调查会、协调会，查清事实、理清关系、对照法律、明确责任，出具法律意见书，并帮助起草和审核复查答复意见书或信访复查告知书。律师的专业意见配合信访部门协同各部门调查所得作出的报告可以让每一个信访案件都考虑得更全面，法律意见书也确保信访部门所做出的信访答复具有法律依据。
在律师全面参与闵行区信访复查核查工作以后，信访人申请信访复核的人次和比例大幅下降，且经过律师出具法律意见书和审查的复查答复意见书、信访复查告知书无一被市信访办撤销。
4、信访复核
经闵行区信访办复查后信访人向市信访办申请复查的，由复查时负责该案的律师负责准备答辩材料，包括案件基本材料以及法律意见书等等，并参与市信访办召集的案件调查会、协调会等。
5、分级分责
2016年起，闵行区按照“属地管理、分级负责”、“谁主管、谁负责”的原则，进一步完善落实分级分责化解信访矛盾工作制度。
律师参与分级分责核查与工作，主要是通过调查核实案件情况，参加由区府办、区信访办、区监督局联合召开的联合会商，协助政府部门研判信访诉求的合理合法性，理清信访矛盾涉及的法律关系和法律责任，明确化解矛盾的责任主体，做到“案情责明”，然后通过出具法律意见书并提出建议化解方案，有效推动信访矛盾的化解。
6、积案化解
早在上世纪90年代，闵行区一些疑难群体案件的化解已经引入律师参加。
2009年，闵行区发挥律师作用，成功化解历史积案的经验得到市委市政府的推广。全市15家律所69名律师全程参与市领导信访积案调研活动，核查信访积案675件，出具法律意见书675份，其中，新闵所25名律师作为韩正市长的特别助理，参加41件信访积案调研并出具法律意见书，为化解信访积案打下了基础。
7、信访终结
2008年起，闵行区开始引入律师全面信访核查终结工作，后期还专门出台了《闵行区律师参与信访事项核查终结工作办法》。
参与信访事项核查终结的律师分为核查律师和听证律师，核查律师参与听证前的核查工作，主要工作包括收集整理案卷材料、约谈信访人、对信访事项办理全过程进行核查、分析、评估并出具法律意见书、研商化解方案、形成信访事件处理报告等等。听证律师主要作为听证主持人或听证员参与听证。至此，信访终结的整个过程均有律师参与其中，有效推动“案情事明”工作。
（三）服务内容“全方位”
由于信访矛盾的均来自于社会管理和经济建设活动中，例如突发事件、重大工程、拆迁拆违、社区管理、企业转型、撤村改制等事件，都极易引发大量的群体信访矛盾，因此闵行区还探索了律师从信访流程的外部提供“全方位”的法律服务，参与社会矛盾的预防与化解。
1996年航华小区煤气暴炸9死2伤案、1999年“415空难”、2009年“6.27”莲花河畔倒楼事件、2015年浦江镇香樟苑爆炸案，闵行区均组织律师在第一时间参与了突发事件处置，为受害者处理赔偿事宜，最终赔偿有序进行，预防与化解了大量的信访矛盾。
20余年来，闵行区律师为地铁五号线轻轨、地铁九号线、十号线、十二号、磁悬浮、世博基地等重大市政工程提供动拆迁和建设以及配套商品房建设等法律服务，为闵行区和松江区的拆违与“五违四必”整治提供法律服务。其中新闵所律师为华美路100弄、华漕镇许浦村、九亭7.98平方米公里的五违整治区和“九泗洞”11.66平方公里整治区等提供法律服务，共协助拆除违法建筑近1000万平方米，为闵行区浦江镇、华漕镇、莘庄工业区共120家村居提供法律服务，还化解了大量因物业管理、企业转型、撤村改制等引发的群体性社会矛盾。
（四）源头治理“全过程”
为了更好做好信访矛盾源头治理，闵行区通过向事前预防延伸，探索“化解与预防”相结合模式，达到“止新化旧”目标，积极引入律师为政府、信访部门提供事前评估预防与化解、事中预警预防与化解、事后跟踪化解的“全过程”信访矛盾预防与化解法律服务。
2006年，在闵行区委、区政府的支持下，新闵所为虹桥综合交通枢纽动迁工程提供事前、事中和事后“全过程”信访矛盾预防与化解法律服务：
1、事前评估预防与化解
2006年9月，新闵所根据虹桥指挥部的要求全程参与了虹桥综合枢纽工程动拆迁法律服务与信访矛盾预防与化解法律服务，新闵所律师在动迁正式实施之前就开始参与动迁方案制定，并对可能出现的法律风险、社会风险以及社会不稳定因素进行了全面的分析与评估，预防社会矛盾的产生。
2、事中预警预防与化解
新闵所为虹桥综合交通枢纽工程动拆迁工作专门组织了43名律师和助理法律服务团，为动迁工程现场提供调解和法律服务，法律服务时长超过3万小时。在各方的努力下，在规定的时间节点06年12月底完成该基地拆迁腾地任务，律师的工作成效及化解能力，得到了市重大办领导、区委区政府、工程指挥部的充分肯定。
3、事后跟踪预防与化解
大范围动迁结束后，区委区政府专门形成律师参与化解34户强迁户信访矛盾的会议纪要。2009年－2014年，根据区委区政府尽早化解虹桥综合交通枢纽工程基地已被强迁的34户矛盾的要求，各相关部门成立了化解矛盾专案组。新闵所通过尽职调查，共出具了34份法律意见书，并派出24名律师组成四个小组与各相关部门一起，入村入户一户户化解，目前已化解24户，化解工作在2017年将继续进行。
（五）服务保障“全配套”
闵行区在20余年参与信访工作的过程中，不断总结和探索、建立和完善专业社会组织、专业律师队伍、专业服务模式、专业服务保障、专业服务规范、专业服务制度、专业研究平台等全配套的法律服务保障机制。
1、专业调解组织
2005年，在区委区政府的领导和支持下，新闵所在区民政局登记注册设立了上海新闵调解事务所，10余年来，上海新闵调解事务所成功化解了30人以上的群体性信访矛盾300余起。
这是全国首家专业律师为主体的调解组织，当时还曾由于没有法律依据引发了一些争议。但2012年，最高人民法院发布《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷多元化解机制改革试点总体方案》，提出推动建立律师调解制度，支持律师协会、律师事务所建立专职或者兼职律师调解员队伍，由律师调解员独立主持调解纠纷。2015年12月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，提出建立完善律师调解制度，鼓励和规范律师参与重大复杂矛盾纠纷化解。2016年6月，最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，提出推动律师调解制度建设，吸纳律师加入人民法院特邀调解员名册，探索建立律师调解工作室。
由此可见，以律师为主体的ADR，乃至建立以律师为主体的专业调解组织是有据可依而且符合多元化纠纷解决机制改革要求的，上海有两万多名律师，全国有三十多万名律师，这是一支专职的、有调解技能的律师队伍，应该要用好这支队伍，并且给予法律地位。
2、专业律师队伍
近20年来，闵行区通过培训、研究、交流引导律师走专业化、品牌化道路，形成了一批专门从事预防和化解信访矛盾的专业律师和品牌律师，积极参与闵行区信访工作。
3、专业服务模式
闵行区律师多年来参与信访工作，致力于探索信访工作业务领域的规律，建立了专业的信访法律服务模式，包括参与信访接待、信访核查、矛盾化解、信访代理等，为政府、为企业、为百姓排忧、解难和维权。
4、专业服务保障
多年来，闵行区逐步建立了律师参与信访工作的经费保障制度，2009年7月，闵行区政府办公室转发区司法局、区财政局拟订的《关于本区规范政府购买法律服务的意见（试行）》，初步建立了具有闵行特点的政府购买服务的长效运作模式。2017年，闵行区政府专门制定了《闵行区律师参与信访工作服务收费政府指导价》，为律师参与信访工作提供了经费保障。
5、专业服务规范
2009年7月，闵行区政府办公室转发区司法局、区财政局拟订的《关于本区规范政府购买法律服务的意见（试行）》，进一步规范了律师参与信访工作的服务形式、服务程序和评估机制等内容。2012年，上海市律师协会制定了《上海律师参与办理本市信访案件操作指引》，规范了上海律师参与信访工作的服务模式。新闵所内部也建立了律师参与信访工作的服务规范、服务流程、评价机制等。
6、专业服务制度
多年以来，闵行区制定了《关于信访积案化解攻坚专项行动实施方案》、《关于信访矛盾“止新化旧”的实施意见》、《法律服务、专家评审和社会组织工作规程》、《闵行区律师参与信访事项核查终结工作办法》、《关于加强律师参与信访工作的实施意见》等多项政策，为闵行区律师参与信访工作提供了有力的制度保障。
7、专业研究平台
上海市律师协会专门建立了信访矛盾调解化解（ADR）业务研究委员会（现更名为社会矛盾化解业务研究委员会），以“发挥律师作用、创新社会管理，化解社会矛盾，维护社会和谐”为宗旨，充分调动委员会委员积极参与大调解格局的构建，积极参与政府信访维稳工作，以律师在信访矛盾调解化解中的应用为研究方向和重点。2015年来，上海市律师协会社会矛盾化解业务研究委员会，与闵行区政府联合举办了两届“信访与法治·闵行论坛”，为政府、法院、法律界、学术界的沟通合作搭建了互动交流平台，并通过论坛共同探讨律师参与信访工作的发展方向和途径，为上海市信访矛盾化解法治化与多元化、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作制度化、规范化提供了强有力的支撑。
三、结论
闵行区通过20余年的律师参与信访工作实践和研究，建立和完善了全新的“全主体”、“全配套”、“全流程”、“全方位”、“全过程”的律师信访ADR“五全机制”，这是律师参与信访工作和信访矛盾预防和化解机制的一次全面创新，充分发挥了律师在维护群众合法权益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定中的重要作用。
闵行区律师为近三年闵行区信访工作取得成绩作出了贡献，律师全程参与了信访接待、初访答复、信访复查、分级分责、积案化解等各项信访工作。2016年闵行区信访总量较2016年下降了36%，近五年来共化解信访积案355件，涉及群体101个2000余人，解决了1.7万余人民群众合理合法的利益诉求，2017年初信初访化解率达到99.3%，2016年信访基础业务考核在全市排名第二。
“五全机制”来源于实践经验归纳与总结，符合十八届四中全会提出的“健全多元化化解纠纷机制”的要求，深入贯彻落实了司法部、国家信访局《关于深入开展律师参与信访工作的意见》，符合信访工作和信访矛盾预防和化解的实际需要，也符合上海市“6+1”基层治理的文件精神，能够有效地从源头上预防和化解信访矛盾，而且具有有效性、可行性、操作性，可以在全市范围内复制和推广，对于上海市律师参与信访工作和信访矛盾预防和化解具有示范性的意义。
数据来源：闵行区信访办
参考书目：范愉：《非诉讼程序(ADR)教程》， 中国人民大学出版社，2002年2月版。
张恩玺：《信访法治建设的理论探索》，中国法治出版社2017年版。
李栋：《信访法制研究》，中国政法大学出版社2016年版。