新闵论坛丨信访分类处理与行政程序的衔接
信访分类处理是信访工作制度改革的重要方向，国务院《信访条例》和《上海市信访条例》均有关于法定途径分类处理的概念性规定，例如，《上海市信访条例》第三十六条规定：“信访人提出的信访事项……属于本机关法定职权范围但应当通过相关法定程序处理的，按照相关法定程序处理。”但是，由于信访与其他法定途径特别是行政程序之间的边界不是很清晰，受理范围也不是很明确，一些本来应该通过其他法定途径解决的问纷纷题涌入信访渠道，造成信访渠道不堪重负，而其他法定途径的作用没能得到充分发挥，不仅不利于依法及时解决群众合理诉求，而且会引发行政机关“不作为”的行政诉讼。这一系列的问题需要各个行政机关引起足够重视，各部门必须积极配合，正确处理信访分类处理与行政程序之间的关系。
在此本人以曾承办的一件真实案例为例，简析信访分类处理与行政程序之间的关系和衔接。
一、案例基本情况
信访人吕某于1990 年与 xxx 村民结婚，同年将户口迁入 xx 镇 xx 村xxx11 号，1992 年离婚。1995 年吕某与外村人诞下一子徐某，吕某于1997 年8月将户口迁至 xx 村 xxx73 号，徐某于 1997 年9月入农业户籍于xx 村 xxx73 号。吕某与徐某于 2007 年经批准在 xx 镇 xx 村用地建房。2015 年，xx 镇 xx 村 xxx 村民小组经讨论决定制定了 xx 村 xxx 村民小组集体土地收益分配方案，取消了徐某的农民集体分配权待遇。
2016 年 2 月，吕某走访 xx 镇政府，要求其子徐某享受农民集体分配权待遇。
二、案例分析
本案当中，信访人向镇政府反映村民小组制定的分配方案侵害了徐某的合法权益，要求镇政府予以处理。那么，镇政府是应当以信访程序进行处理，出具《信访事项答复意见书》，还是向信访人出具《分类处理告知书》，按照行政程序予以处理呢？
《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”
根据上述规定，由于徐某为 xx 镇 xx 村农业户籍人口，且经审批在该村用地建房，应属于该村集体经济组织成员，享有农民集体分配权利。信访人和徐某认为村民小组制定的分配方案侵害了徐某的合法权益，有权申请镇政府依法处理，该事项属于镇政府职权范围，且应当通过法定的行政程序解决，因此，镇政府应当分类处理，向信访人出具《分类处理告知书》，告知信访人该事项将按照法定途径处理，不按信访程序处理。《分类处理告知书》出具后，镇政府应当依照《村民委员会组织法》第二十七条的规定，依法作出具体行政行为，责令村委会和村民小组改正上述违法行为。
否则，根据《行政诉讼法》第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”的规定，镇政府可能面临信访人以镇政府不作为为由，向法院提起行政诉讼，要求镇政府作出具体行政行为。
而且，根据类似的判例，某镇政府在接到村民类似的信访投诉请求后，以信访事项答复意见书的形式作出答复。后该村民向法院提起诉讼，要求某镇政府作出具体行政行为。最终法院认定某镇政府具有作出包括责令改正等方式在内的具体行政行为的职权，其没有正确地履行法定职责，并判决某镇政府对原告要求享受村民待遇的申请作出具体行政行为。
三、律师建议
在上述案例中，信访人提出的信访事项，属于行政机关法定职权范围，但应当通过法定的行政程序处理，因此应当分类处理，按照行政程序进行处理，而不能按照信访程序处理，以信访处理意见代替行政处理决定。
国家信访局《依法分类处理信访诉求工作规则》当中也有明确规定，行政机关应当适用信访程序以外其他法定途径而未适用，以信访处理代替行政处理，以信访处理意见代替行政处理决定或者行政履职行为的，信访复查（复核）机关应撤销信访处理（复查）意见，要求原办理机关适用其他法定途径重新处理，或者变更原处理（复查）意见。
由此可见，信访分类处理能够进一步明确行政机关的工作职责，理顺信访途径和行政程序的关系，既能促使行政机关依法履职，又实现了信访与《行政诉讼法》的有效衔接，减少行政机关被诉、败诉的法律风险。而分类处理的重点，除了信访部门对于信访诉求的甄别、分流和导入，向信访人出具正确的《分类处理告知书》以外，关键还在于行政机关后续的解决和处理。分类处理不是一分了之，行政机关各部门需要针对具体诉求，明确责任分工，提出解决方案，依法履行职责，这样，才能真正的做好信访与行政程序衔接，确保群众诉求不落入“真空”地带，及时、就地解决群众的合理合法诉求，同时，也能减少行政机关被诉、败诉的法律风险。