地方财政 | 产业基金助推实体经济发展的实践与建议
来源：原载《中国财政》2017年第17期
作者：余建林 | 浙江省绍兴市柯桥区财政局局长
绍兴市柯桥区全面改革财政资金支持产业发展方式，与浙江省产业基金合作成立首批区域性政府产业基金，积极助推实体经济转型升级。该区域基金规模40亿元，是11支区域基金中规模最大的产业基金，其中省产业基金出资12亿元，区产业基金出资28亿元。
产业基金助推实体经济发展的实践探索
柯桥政府产业基金自成立以来，积极支持产业转型和企业发展、重大项目建设和改善融资结构等，并根据高端装备制造、新材料、文化创意、体育健康、科技创新等新兴产业的发展需求，搭建了转型升级基金、产业重组基金、文化产业投资基金、科技人才创业投资基金、新兴产业引导基金、文化旅游基金等子基金为核心的投融资平台。目前，柯桥政府产业基金已参与投资了精功碳纤维项目、荷马体育产业项目、上海亭东影业项目、墙煌新材项目、东方山水二期项目等20多个项目，项目总规模50.3亿元。
（一）布局高端制造，助力企业发展壮大。精功碳纤维项目是柯桥区首只政府产业基金支持的项目，其中，政府产业基金出资1.8亿元，占20%，社会资本出资7.2亿元，占80%，财政资金和社会资本比为1：4，有效撬动了社会资本参与实体经济建设。有了基金的支持，企业生产进入了快速通道，新生产线为全自动化生产，年产量从300吨扩大到1000吨，并且产品达到了国际T700级性能指标，能够用于航天航空等高性能领域。
2016年9月，政府产业基金参与墙煌新材项目IPO定增，该项目是精工控股集团有限公司的重要项目，包括安徽墙煌和金刚幕墙，安徽墙煌是目前国内及亚洲地区同行业中规模最大、工艺先进、综合实力最强的彩涂科技型企业之一，金刚幕墙在建筑幕墙设计、制造和施工领域全国领先。墙煌新材项目总规模5亿元，政府产业基金出资1.25亿元，已全部出资到位。产业基金的介入极大地改善了企业资产负债率，为公司申请上市扫清了“最后一公里”的障碍，推动了传统制造业转型升级。
（二）布局新兴智能，助力产业结构调整。为支持新兴产业发展，柯桥政府产业基金与社会资本合作设立了10亿元规模的新兴产业引导基金，以此吸引海外资本前来发展文化产业。荷马体育品牌是西班牙著名运动品牌，在北京上海广州南京杭州等城市设立11个销售中心，各地门店持续扩建中，已经签约赞助第十三届全运会。荷马体育产业项目作为2016年柯桥区重大招商项目，是政府产业基金第一个直投项目，该项目首期出资2亿元，采取政府产业基金“让利性直投”模式，基金存续期为5年，其中投资期3年，回收期2年。
（三）布局文化科技，助力地方激发活力。上海亭东影业项目是柯桥文化产业投资基金首批投资项目之一，通过股权投资的形式出资2000万元取得亭东影业4.75%的股权，经过几轮融资其股权公允价值已经升至4750万元。目前文化产业投资基金已成功投资了上海罐头场文化传播项目、上海亭东影业项目、音频分享平台喜马拉雅FM项目等多个项目，增强了地方文化感召力，激发了产业活力。
（四）布局科技创新，助力科技企业壮大。科技人才基金重点投向种子期、初创期、成长期的科技型人才型创业创新中小型项目，大力支持本土科技项目发展，积极与“金柯桥科技城”合作，引进前沿科技项目和优秀人才，目前已经开展了绍兴新锐传媒、美华鼎昌医药科技、日芝电子科技项目等多个项目，如浙江美华鼎昌医药科技项目是由海外引进到柯桥的医药科技项目，致力于新药以及仿制新药的产品研发，市场发展迅速。
政府产业基金运行中存在的困难和问题
（一）专业人才相对匮乏。政府产业基金是一项新兴事物，要求按照“市场化运作”的要求，由专业团队、人员开展尽职调查、后续评审，并提出专业意见。目前精通这些的专业人才相对匮乏。如柯桥转型升级产业基金有限公司虽然是以公司制形式注册成立的公司，但内部结构设置类同于事业法人制，董事长及工作人员全部为政府工作人员兼任，缺乏拥有金融、投资、审计等知识或有相关行业背景的专业人员，对市场的敏感度不高，风险控制能力也相对欠缺。
（二）风险和收益存在不确定性。政府和社会资本合作中政府对资金的安全性要求较高，而社会资本更多的是追求利润最大化，基金管理人更愿意关注盈利可能性大的项目。反映在操作层面上，社会资本要求政府产业基金不能做基金的劣后级，希望政府对基金回购或担保至少要保证一定的固定收益，这些与政府产业基金产业引导性要求不一致。
（三）缺乏有效的绩效评价。目前政府产业基金尚未建立完善的绩效评价机制，对基金后续管理和考核也在逐步探索中。具体而言，母基金的绩效管理、投后管理、风险评估等工作处于初级阶段，子基金的监管和绩效评价也仅仅是通过投资协议进行约定，约束力往往过于依赖子基金管理人自身的业务水平和职业操守。另外，基金投资对决策者的容错机制也尚未建立，这使得工作人员在实际操作中受到了较大的束缚。
（四）优质项目储备来源存在局限性。政府产业基金需与优质项目对接，项目既要能符合政策引导作用，也要满足市场化运作条件，只有在投、融、管、退方面实现“资金来源市场化、投资决策市场化、激励机制市场化、退出机制市场化”，才能实现真正的市场化运作。就目前实践情况来看，子基金成立后，往往由于信息不对称，缺少优质项目，投资较为谨慎，部分出现了一定程度的资金沉淀，同时也存在优质项目抢着投、前期项目受冷遇的现象。
完善政府产业基金管理的对策建议
2017年是实施“十三五”规划的重要一年，是供给侧结构性改革的深化之年。以柯桥区为例，支撑经济增长的印染业和纺织业等传统支柱行业产能过剩，而转型升级中的新增长点尚未形成，投资回报率逐渐下降，对资金的吸引力降低。应不断创新方式方法，把产业基金作为引导转型升级的重要手段，积极寻求政府产业基金与社会资本的结合点。
（一）强化集聚效应，最大效率发挥产业基金作用。加强与省一级其他地区产业基金的合作，放大柯桥区政府产业基金的引导规模，鼓励社会资本投资的积极性。通过政府平台吸引社会零散资金，使政府对引导基金的投入效应得到乘数放大。具体而言，柯桥区产业基金将瞄准产业重组风向，加快产业重组基金的运营管理、加大转型升级基金的投资力度，充分发挥两大产业基金的引领作用；组建“蓝印基金”投向智能纺织印染装备和高效环保节能装备领域，提升印染行业整体科技含量和污染治理水平。
（二）强化引导效应，助力企业发展壮大。通过设立相应的基金子基金，引导资本重点投向先进装备制造领域，引进北斗产业等相关项目；通过科技人才基金的投资运作，鼓励中小企业引进各类科技人才和项目，支持并加快推进科技城的建设。加强与金融办、工商、经信、科技、宣传等部门的沟通联系，建立优质项目储备库，特别是引入拟在主板、创业板、新三板等资本市场上市的企业信息，动态更新优质项目。依托产业基金的平台，开展投融资项目推介会，畅通信息交流渠道，为子基金和优质企业搭建公开交流的平台。
（三）强化投后监管，引入绩效评价机制。参照政府部门和国有企业的绩效评价机制，细化政府产业基金绩效评价机制，在奖惩方面增加可操作性条款。继续引入知名中介机构进行尽职调查、投中评估和投后管理，科学衡量投资项目的风险和损失，全面综合考评基金投资绩效，强化对基金投入项目的监管力度。进一步细化在章程和合伙协议中的退出期限、退出条件和退出方式，明确让利方式，强化可操作性。严格退出程序，加强有效监管，引入第三方机构公正合理评估出资价值，杜绝资产流失。
（四）加强人才引进培养，优化基金经营管理。理顺政府部门和母基金公司的关系，引进有基金从业背景或金融机构的专业人员，或者引入专业团队对母基金的业务运营进行管理，政府部门负责方向政策的把控，专业团队负责具体的运营。加强对子基金的基金管理人的前期选择和后期考核，保障子基金的健康发展。充分发挥基金专业化管理团队的独立决策作用，真正做到“让专业的人做专业的事”。
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