史学新论︱作为行动者的国际卫生组织——大麻与《1961年麻醉品单一公约》
詹姆斯·密尔斯（James Mills），英国斯科莱德大学人文与社会科学学院教授，格拉斯哥卫生和医疗社会史研究中心（CSHHH）主任，英国艺术和人文理事会（AHRC）项目评审专家，惠康基金会（Wellcome Trust）项目评审组成员，上海大学国家高端文教专家。论文多次在Journal of Asian Studies等刊物上发表。曾出版：Cannabis Nation: Control and consumption in Britain, c. 1928-2008 (2012)，Drugs and Empires: Essays in modern imperialism and intoxication (2007)等。
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原刊于《医疗社会史研究》2016年6月第1期，如需转载，请在本号后台留言或发送电子邮件。篇幅所限，注释从略。
摘要 第二次世界大战后，联合国承担了制定和实施国际麻醉品管制体制的责任。这一责任原本属于其前身——国际联盟。联合国所扮演的是一个平台与媒介的角色，借此平台，诸国就应对大量的新型毒品采取了一致行动。与此同时，联合国也得以搜集了大量的信息。本文将探讨大麻问题被加入《1961年麻醉品单一公约》的过程，并持论：1945年以后，联合国和世界卫生组织中的官员在塑造人们对于大麻之观念的过程中扮演了重要角色，并稳固了大麻在《1961年麻醉品单一公约》中的地位。
关键词
大麻 《1961年麻醉品单一公约》 联合国 世界卫生组织
联合国麻醉品委员会的早期岁月
1946年，联合国经济和社会理事会于纽约召开第一次会议，成立了麻醉品委员会（CND）。该委员会甫一成立，即着手扩大其职权：依照世界卫生组织的建议，1948年的《巴黎协议》将20世纪40年代出现的许多新型合成毒品置于既有的管制体系内。不过，麻醉品委员会也在做着更为长远的打算，并试图建立全球范围内的鸦片专卖制度。麻醉品委员会的这一期望遭到了世界各鸦片生产国的反对，并因1953年的《鸦片协议》而打了折扣，最终不了了之。整个20世纪50年代，该委员会首先考虑的是，怎样用一个简化了的国际禁毒体系来替代20世纪20—30年代各国缔结的几个禁毒条约，而《1961年麻醉品单一公约》最终实现了它的这一愿望。
麻醉品委员会
两次世界大战期间，大麻问题困扰着国际禁毒政策的制定。而这一情形于20世纪50年代初期再次出现。20世纪30年代，国际联盟曾建立大麻小组委员会，然而第二次世界大战的爆发，使得该委员会无甚成绩即退出历史舞台。通过六年的信息与意见收集，该委员会仅仅试着做出了如下的结论：一些观点仍然需要去证实，尤其是那些涉及大麻使用对个人生理、心理及精神的影响，以及大麻成瘾和精神错乱的关系、大麻成瘾和海洛因等其他毒品成瘾的关系。或许正是因为国际联盟在30年代没有就大麻问题得出清晰且一致的解决方法，因此，在联合国的早期岁月里，大麻问题在很大程度上被忽视了。联合国麻醉品部门所做的1949年5月至1950年3月工作进展报告指出：麻醉品部门首先处理的不是大麻而是其他的一些问题，加之负责大麻问题的官员缺失，使得关于大麻的研究未能得到应有的关注。该报告还指出，麻醉品委员会曾经联系过30年代负责大麻小组委员会的布凯教授（Professor Bouquet），也曾试图搜集一些前十年关于大麻化学性质之研究的信息。这一报告还提到曾发表于《柳叶刀》（Lancet）的一份关于大麻成瘾戒断症状的文章。然而，联合国麻醉品部门认为该小组所取得的成绩和30年代下设于国际联盟的大麻委员会所取得的成绩不相上下，委员会的中心目标仅仅是以缓慢的步骤搜集一些信息而已。
1950年，《麻醉品单一公约》第一份草案的出台，意味着时任联合国秘书长加快了解决大麻问题的速度。当时被一致认可的是，联合国应该提出这份草案以推动《麻醉品单一公约》的最终达成。1950年2月27日，联合国秘书处就大麻问题给出了激进的提案。备选的两种方案都认为，娱乐用大麻是有害的，并且应该被严格禁止。然而，第一种方案还认为，大麻没有任何合理的药用价值，而且那些药用价值可以被其他害处更少的药物替代。该方案提议，除了少量用于科学研究外，印度大麻的生产应该被完全禁止。
第二种方案认为大麻的消费有着合理的医药价值。基于此，各国需要建立大麻的专卖，以垄断大麻的生产和贸易。这一方案希望各国采取一系列的措施来保证大麻不会从专卖体制中流出，进入“非法贸易”渠道。措施应包括建立国有的大麻农场并系统地清除野生的大麻。对于那些出于娱乐目的而大宗消费大麻的国家，该提案的建议是“保留”，即允许它们为这一市场继续生产大麻。然而，这种“保留”有着严格的前提条件：该国需要更新其继续生产大麻的年度通告，并报告该国在过去的一年内为了废除大麻的非医学使用做出了何种努力。如果继续使用大麻，该国需要给出相应的解释。换言之，在国联和联合国的早期岁月，大麻问题的解决纠结于大量有争议性的证据，而20世纪50年代关于大麻问题的讨论从一开始就摆脱了这一情况。该方案声称对大麻的非医学使用是有害的，而且它提议那些娱乐用大麻很常见的国家有义务帮助它的国民去除这一习惯。事实上，大麻毫无医学之用的可能性已经被备选的条约草案正式承认。1950年12月1日的那个周五，麻醉品委员会在纽约召开的第五届会议上曾对这一草案进行了讨论。
联合国为何会对大麻问题采取这般强硬的立场？这并不难解释。威廉·麦卡利斯特（William McAllister）曾经指出：20世纪40年代晚期50年代早期，倡导毒品管控者的势力在联合国内处于上升态势，这决定了当时对于麻醉品问题的应对所采取的是一种激进的方法。然而，麻醉品委员会第五届会议的报告显示，仅就单一公约草案，各国的代表们并没有立即对采取哪一种方案达成共识，“委员会中的一些代表认为印度大麻没有任何医学价值，因此他们赞同第一种方案……其他的代表则对此表示反对，他们倾向于第二种方案”。现存的会议记录显示，苏联代表赞同完全禁止大麻的第一种方案，这个方案得到了埃及、土耳其和墨西哥等国家的支持，而法国和荷兰等国表示反对。荷兰声称，它更愿意给医师们以选择药物的自由，因此它赞成对大麻采取一种控制而非禁止的政策。而法国对禁止大麻一事的关注，源于法国医学会的建议。伊拉克和印度认为“在采纳任何决定之前，应该对这一问题先做出充分的研究”，美国代表表示赞同。众说纷纭，联合国秘书处就大麻采取决定性行动的尝试因此中止，因为麻醉品委员会认为，在协议成为可能之前“有必要进行更多的研究，以确定第二版草案的第33章节所倡议的管制方法或者其他方法是否有效”。事实上，有一种担忧是存在的，即“不充分考虑到毒品的使用，将它严格限制于医疗和科学研究范围，仅仅通过一纸法令是不可能达到禁止的目的，尤其在中东以及远东，吸食毒品本是一种积习和传统”。这种担忧似乎表明，即便就娱乐和非医疗使用大麻强加一种共识，也是不受欢迎的。
因此，大麻问题的解决再次因为信息不充分而搁浅。1953年，麻醉品委员会秘书长疲倦地宣布：印度大麻问题“内置”有许多困难，它们使得寻求一种最为有效的问题解决途径变得异常艰辛。那些困难包括：就大麻的医学价值难以达成共识；世界上有些地区在娱乐和某些仪式中使用大麻；大麻的工业价值以及在荒凉和遥远的地区大麻的实用性。秘书长提议进行一些新的研究，旨在搜集更多信息，其采用的方法是饶有趣味的。麻醉品委员会秘书长提出了一份说明供委员会讨论：
委员会或许可以就下述研究给秘书处以相应的指导，并更为准确地规定下述研究应该包含的主题。它们可以被归为两类：
1.那些置身于现实情况的研究。
2.那些目的在于评估并解释现实状况的研究。这类研究的视角是，根据目前不断变化的情形调整既有的、已经过时的印度大麻管控体制。
因此，每个人都清楚，目前的情况并不乐观。这可以从秘书长的说明中看出。它的第一部分内容是一份观察报告，该报告显示，1951年的大麻缴获量是1945年的10倍。英国的毒情被用作一个例证，因为英国国内的“娱乐用大麻数量日益攀升”，而且，英国政府递交联合国的报告也被加以引用，以表明“近些年的印度大麻交易有了大规模的增长，这一毒品如今已经占据了英国海关缴获物的一半”。其实这是对当时英国大麻情形有选择地解读，因为英国内政部在1952年的内部检查中称“英国的大麻使用情况一如既往，严格的管制体制将轻微的毒品问题控制在狭小的地区内……目前仍然没有迹象显示英国存在广泛且有组织的大麻交易，以及因此引发的暴力犯罪，或者白人居民沉溺于大麻到了何种程度”。事实上，英国代表在麻醉品委员会的下一次会议上做出了抗议：印度大麻的吸食在英国仍然是一个新的、相对次要的问题。然而，对英国大麻情形有选择地解读，加之秘书长的那份说明所具有的语气，给人的感觉是，之所以要搜集更多关于大麻的信息，不是因为这是一个公开的话题，而是为了搜集更多的证据对大麻进行控诉。1953年，秘书长搜集更多信息的提议在麻醉品委员会召开的会议上被批准。那次会议尤其希望获得“使用印度大麻所产生的身体和心理影响”的数据，并约定，在今后所有的讨论和条例中用“cannabis”代替“India hemp”。
在搜集关于大麻的研究信息时，秘书长决定集中于那些普遍使用大麻的国家。世界卫生组织负责调查身体和心理健康问题。这也是对先前世界卫生组织专家委员会研究成瘾物质的努力的认可。专家委员会的这一努力，目的在于清除那些关于大麻的疑惑。专家委员会成立于1949年。是年，它仅召开了五天的会议，而后的1950年和1952年，亦复如是。直到它宣布：
我们曾经认为大麻制剂毫无用处。目前看来，依然没有证据表明它有什么医疗价值。
1952年那次会议的副主席是R·N·乔普拉。他曾经是第二次世界大战前英属印度驻国际联盟的代表，如今以克什米尔斯利那加毒品研究所主任的身份代表独立后的印度参会。与会者还有来自伦敦工党政府的英国专家J·R·尼克尔斯，以及来自贝塞斯达国家卫生研究所的美国人Ｎ·B·埃迪。该委员会对大麻的医学用途有着清晰、明确的态度，即否认其存在医学价值。此外，它还建议在联合国的讨论和条例中用“cannabis”替代“India hemp”一词。
1954年4月22日，该委员会再议大麻问题，因为秘书长极力将众人的注意力吸引到世界卫生组织“就此问题清晰的立场，即，大麻制剂没有医疗价值”。秘书处的代表确实承认，一些国家的药典里有这一植物的制剂，但是该代表随即指出许多其他国家的药典里不存在这一植物。出席此次会议的世界卫生组织代表附和秘书处的言论，指出，“出现于药典并不能证明其具有使用价值”。他重申道，“从医学的角度看，大麻制剂并没有什么用处”。英国代表则重提“鸡眼膏”（corn plasters）这个自20世纪20年代即已影响其大麻政策的东西。而后，美国代表安斯林格也做了清晰的表态：“美国的《大麻税法》颁布之后，各药房的大麻库存已经转到政府当局手中，大麻在美国的使用已经停止”。最后，秘书处的耶茨（Yates）先生肯定地说：
他同意世界卫生组织代表的观点，即从实用的角度看，大麻制剂的存在是没有必要的。然而，一些医典中提到了大麻，这说明尚有残存的问题需要解决，包括大麻在兽医中的使用。
法国代表是这次会议的主席，他提议，草拟一个决议，对大麻没有合理医学价值这一共识进行认可。与会代表们同意了这一提议。关于大麻的医疗用途，麻醉品委员会的看法直接取自世界卫生组织在前一年的研究中得出的结论。从该委员会对于大麻的态度，无法觉察世界卫生组织做出结论时曾经使用的证据，而且，该委员会也没有依靠它自己的什么科学数据。
麻醉品委员会秘书处曾要求那些普遍使用大麻的国家提供更多的信息，南非是第一个对此做出响应的国家。它对1952年提交给世界卫生组织的那份报告做了增补，呈送给了麻醉品委员会。南非政府对其境内的亚洲人和非洲人使用大麻这一问题的关心可以追溯到19世纪。事实上，该报告追溯到了1923年，那一年，南非联邦首次将大麻问题置于国际联盟的毒品管制计划之内。正因如此，他们对大麻的使用持反对态度也就不足为奇了。讨论这一报告的与会代表们因报告中的一些内容而感到震惊：年仅七岁的大麻使用者以及1952年229吨的大麻缴获量。哈里·安斯林格指责南非政府的毒品政策过于宽松，他说：“令人遗憾的是，警方没有在毒品成瘾和毒品的非法交易上投入更多的精力，南非联邦也没有一个专门的警察部门负责麻醉品事宜”。然而，安斯林格的言论忽视了一个现实：1952年，南非有8000件针对大麻犯罪的起诉。与会者中，只有印度代表对报告提及的南非土著医疗系统使用大麻表示出了兴趣，并要求其提供更多关于那里的社交和仪式中使用大麻的相关信息。
印度大麻
2
大麻与非西方医学
1955年，当麻醉品委员会再次召开会议的时候，它已经有了世界卫生组织等其他机构所提供的新证据。希腊代表就大麻问题向麻醉品委员会做了如下陈述：失业率和查拉（charas，即大麻脂——编者注）的使用之间存在关联，对于东方人而言尤其如此。查拉的使用者除了智力上出现紊乱，还有犯罪的倾向，并且会迅速变成危险的犯罪分子。不过，希腊代表并没有提出任何可证明其言论的证据，以及促使其有此态度的相关研究。其实，该代表随报告一起提交的文件有着更为重要的价值。世界卫生组织就使用大麻对身体和心理的影响做了确定性的声明，供会议讨论。该声明由世界卫生组织成瘾药物专家小组前任秘书长巴勃罗·奥斯瓦尔多·沃尔夫（Pablo Osvaldo Wolff）执笔。它以咒骂式的语气行文，并用超过50份的出版物和科学论文来佐证自己的观点。沃尔夫对大麻之于身体的影响不感兴趣，他呈现给读者的是布凯先前出版的作品，那些作品认为呼吸道疾病在大麻吸食者中极为常见。血吸虫病、循环系统疾病以及消化系统也因大麻吸食而变得难以治疗。沃尔夫所关注的，是使用大麻对精神产生的影响。他广泛阅读了他人的研究成果，并将其分为“短暂中毒”“吸食大麻产生的狂躁”“成瘾者戒断产生的急性精神错乱”或者“长期的大麻吸食和非典型性精神分裂存在某种程度上的关联”。此外，他还引用希腊、南非、波多黎各和墨西哥等国的报告来勾勒大麻使用所产生的社会影响。这些报告认为，大麻将那些被教育和环境所淹没的潜意识里的罪恶和倾向激发出来。
上述的那些报告因缺乏实例而略显单薄，于是沃尔夫利用了他所搜集的报纸剪报，它们出自那些饱受大麻之苦的南美国家，由剪报作者经年搜集而成。沃尔夫清醒地意识到，这种证据看起来是贫乏的，而且他也不得不承认其字里行间存在某些情绪化的内容，但是他认为相关事件的一再重复，以及其中警方的言论，表明“有些内容是真实的”。有鉴于此，沃尔夫毫不犹豫地使用了那些最为令人吃惊的故事，例如，一个加油站的员工被一群16岁的孩子谋杀，而这些孩子都是大麻使用者。尽管这些证据存有缺陷，沃尔夫依然使他的同事们确信“大麻只会引起犯罪”。此外，沃尔夫还做出结论：不管从哪个角度看——身体、心理、社会抑或犯罪角度——大麻都是一种危险的毒品。
沃尔夫此份材料的显著之处正是对上述这一结论的坚持。不过，这也给文件本身和作者带来各种批评。20世纪50年代，一位英国医生在法院上被要求对沃尔夫的那一结论作出评论，他认为沃尔夫对于取自报纸的数据的依赖使得其结论不足取信。至少，沃尔夫引用的某些材料是存在问题的，尤其是他引自安斯林格和沃诺克（Warnock）的那些言论。不管沃尔夫撰写的那份世界卫生组织文件存在什么样的缺陷，其重要性在于，它表明在20世纪50年代中期，无论其结论如何古怪，证据如何可疑，事实是：局势掌控在大麻使用的反对者手里。当麻醉品委员会转向世界卫生组织，希冀寻求医学权威的支持时，它得到的是当时对于大麻的使用最为严厉的批评。秘书处的耶茨先生将沃尔夫的报告推荐给了麻醉品委员会，因为这份报告“所体现的不仅是对于事实的陈述，且极具批判价值”。时任麻醉品委员会主席、法国代表查尔斯·韦尔（Charles Vaille）和安斯林格对沃尔夫的报告给予了公开赞赏。众人一致同意沃尔夫的建议应该和麻醉品委员会的报告一道被提交给委员会的上级组织——联合国经济与社会理事会。
1954年，麻醉品委员会批准了世界卫生组织对于大麻问题的看法，即“从医学角度看，大麻制剂不再具有实用价值”。1955年，依据手中掌握的沃尔夫报告，秘书处成功促使麻醉品委员会接受了对1950年麻醉品单一公约中大麻条款的修改。基于大麻不具有其他危害性更小的毒品所共有的无法替代的医疗价值这一前提，麻醉品委员会批准了这一提议：除少量用于科学研究之外，以生产毒品为目的的大麻种植应该被完全禁止。
然而事情并没有这么简单，因为印度代表对此保有异议。1955年，参会的印度代表称：
印度政府目前无法服从理事会的决议，因为印度本土医学中的尤纳尼和阿育吠陀系统都使用大麻作为药物，大量的印度民众因此受益。除非印度的医学界对终止大麻使用的可能性进行研究，当然，已经没有充足的时间来做这件事情，因为理事会要求立即实施其建议。印度代表怀疑世界卫生组织和其他的专家团体是否对本土医疗系统使用大麻这一问题进行过研究。
世界卫生组织的代表因此成了被攻击的对象。对于印度代表的质疑，他认为他自己无法代表世界卫生组织就本土医学使用大麻一事发言。但是他想重申的是，“所有合法的医学实践都应该废止大麻的使用”。印度代表坚持认为，大麻在非西方医学中的使用应该被认为是合法的，禁毒体系应该视其为特例而允许其存在。这俨然是1924—1925年日内瓦鸦片会议上时任英国代表对大麻问题之态度的回响。关于大麻的任何协约所要面对的是大麻制剂在南亚的长期使用。
印度争取在南亚保持大麻的使用，而联合国对印度的支持引起了恐慌。墨西哥代表认为，“他的代表团原则上支持完全禁止”，因为他担心“在某些特殊情况下允许生产大麻，会使毒品流入其他国家，这种危险是应该避免的”。美国代表认为亚洲医学传统中对大麻的使用是“准医学用途”。这招致了印度代表萨尔丹哈（Saldanha）的强烈反对：
诸如阿育吠陀和尤纳尼体系等本土医学体系在印度已经存在数百年之久，它们有着系统的基础，使得大部分印度民众因此获得医治。因此它们有资格像对抗疗法和顺势疗法一样被称为医学，而非准医学。他们没有成为医学仅仅是因为他们不在西方医学的范畴。
最终，印度政府成功迫使联合国承认非西方医学系统中的大麻生产是合法的。1957年，麻醉品委员会采取了一个妥协方案，该方案向诸国建议，除阿育吠陀、尤纳尼和蒂比（Tibbi）三个本土医疗系统外，废除大麻在医疗上的使用。此举意义重大。印度代表挫败了麻醉品委员会和世界卫生组织宣称大麻在任何情况下都没有医用价值的努力，它挑战了世界卫生组织里接受西医训练的医生们对南亚医学遗产的霸权性言论。然而，值得强调的是，受到保护的只是印度“那些生产本土医药的大公司”的利益而非集市上卑微的草药医生。
到1957年，麻醉品委员会转而考虑对大麻的情况进行调查。世界卫生组织在1953年采取过同样的行动。麻醉品委员会的调查集中于那些重要的大麻消费中心，例如南非、印度、巴西和摩洛哥。每一份调查报告都遵循预先设计的格式，因此数据采集自不同的背景，以备比对。第一组问题是关于大麻这一植物本身；第二组问题是关于这一植物的工业生产；第三组问题关注的是精神活性大麻制剂的合法使用；第四组问题是大麻的国际贸易；第五组问题是大麻在医学上的使用以及非医学使用之细节。问卷剩余的问题关注的是大麻的非法贸易，包括监督和警方采取的措施。这一调查的目的在于弄清楚这一植物包含的合法利益，以及管制非法使用大麻会遇到什么困难。
这样，大部分的报告其实是在简单重复先前的陈词滥调：拥有和消费大麻是非法的；警方努力工作，抓捕吸食者和贩卖者；这一毒品交易很猖獗。例如，巴西的报告称“大麻植物的种植在本国北部和东北部比较普遍”，以及大麻“从内陆的种植者经掮客们流向吸食者手里……巴西北部的城市布拉干萨是巴西大麻交易最大的中心之一”。它向读者保证：“由于州与联邦当局充分意识到巴西境内存在的大麻交易和大麻吸食，而且知道它们发生在哪些地方，因此当局协同应对大麻交易以防止其扩散的努力从未松懈。”然而，该报告不得不承认：“无法给出巴西大麻吸食者粗略的人数。”南罗德西亚的报告的语调与巴西类似：警方定期巡逻，所有的大麻都被铲除，种植者也被起诉。而在非洲大陆的另一端，摩洛哥当局哀叹道：曾有一次，他们在寄往服役于欧洲的摩洛哥士兵的家庭包裹内发现了很多包麻醉品。它们只是顽固的吸食者和持续存在的毒品市场的缩影，这些缩影表明，在世界的很多地方存在对禁止大麻吸食的反对，抑或无视。
群体吸食是很常见的……这种快感似乎不仅仅源自毒品，也来自这种吸食方式产生的集体欢乐。咖啡厅里有这种吸食方式，而有些时候它发生在私人住宅，更经常的，是在一家私人小店，如理发店或者裁缝店。这些店主们或自己吸食，或与小店的顾客们一起，结群而吸。而且，店主们无偿提供大麻和吸食的器具，目的是大家一起享受。对于咖呋（Kif）成瘾者，社会上那些健康人群的态度仅仅是不喜欢。咖呋的广泛使用，以及众人视其为理所当然，影响了健康人群对大麻的看法：咖呋的使用极为常见，而且被广泛接受，使用咖呋不被视为一种严重的犯罪，它也不是一种有害的毒品。
摩洛哥咖呋
上述出自法属摩洛哥的报告指出了该地区的人们在日常生活中对大麻的使用。而巴西的调查则指出大麻在其文化习俗中的地位：
在巴西的阿拉戈斯，人们在跳当年由黑人们引入的桑巴舞和巴突克舞时会食用大麻。在赛歌时也是如此，这在当地的乡村民谣中是一种有旋律的对唱（经常是四行体），每次问答都以挑战者的暗示或者他所唱内容的最后一个词开始。据称，大麻能够使参赛者在做韵时产生大量的灵感和技巧，帮助他们在斗诗中发出挑战。
南罗德西亚人对大麻的使用则是另一番景象：先前，人们是在即将战斗时使用大麻，而今，则是在狩猎和参与运动比赛前使用。类似的用法也存在于印度，“有时人们依然在摔跤比赛以及其他体育运动和那些需要付出巨大努力和耐力的比赛中使用大麻”。在印度，“那些拎着一包大麻的人会被看作是成功人士。而做梦梦到大麻更是一种吉兆。”因为在印度教的圣经中，大麻是一种神圣之物。这些内容丰富了那些将使用大麻看作是司法问题而非社会问题的报告所呈现的图景。换言之，自20世纪20年代开始的大麻管制赋予当局以新的责任，而非大麻吸食本身促使他们采取了行动。鉴于20世纪50年代的历史背景，赛诗、跳舞、运动会以及当地小店的下午聚会，这些活动难以被看作是社会犯罪。更不用说麻醉品委员会将这些在习俗中使用大麻的行为挑拣出来并加以讨论。委员会的代表们面前摆着18个国家的报告，而他们需要在一个半小时多一点的时间内将其消化。时间原本有限，而其中的一大部分又被印度代表关于那一年度印度召开的一次会议的报告和阿拉伯国家内可以购买的大麻脂和巧克力混合物所引起的兴奋所占据。
大麻在一些没有害处的日常活动中的使用并没有被委员会讨论，这种使用也没有被1957年各国提交给委员会的调查报告用作证据。秘书处在进入到单一公约修正的最后一个阶段时，呈报了一份关于麻醉品委员会工作进展的报告。该报告援引了沃尔夫的观点，即“从哪个角度看，大麻都是一种危险的药品”，并补充道：世界许多地区用它来促生欢愉，这种使用通常是传统且广泛存在的一种习惯，也是一种严重的社会恶习。该报告不得不承认：
尽管世界卫生组织给大麻做出的定义是它具有成瘾性，但是同时被承认的是，它并不具有吗啡那样的成瘾性。也就是说，戒断吗啡后产生的脱瘾症状并不会在戒断大麻者身上出现。
鉴于大麻成瘾问题还未被麻醉品委员会讨论，秘书处建议：“大麻成瘾的特性应该得到更多的关注。”而提出这一观点的仅有的证据是安斯林格的观察报告，安斯林格提到“美国空军的医官们认为——与先前的论断相反的是——大麻具有成瘾性”。他不得不承认，“他们的理论受到了挑战”。
印度大壶节
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大麻与单一公约
20世纪50年代，世界卫生组织和联合国的官员们费力建立的关于大麻有害这一并不稳固的共识在50年代末期遭到了来自微生物学界的挑战。1959年4月，英国、美国、加拿大和法国的代表们提出了一个草案，该草案指出，最近的研究表明大麻植物的萃取成分具有抗菌特性。他们知道这一事实会使世界卫生组织无法坚持大麻没有药用价值这一观点。因此，他们要求世界卫生组织迅速出台一份报告，认可大麻的抗菌性。法国代表是这个提出了解决办法的小组的发言人，他宣称，诸如电离辐射等新技术意味着大麻有可能被用来生产有用的药物。他还指出，在匈牙利进行的实验表明，大麻可以有效抵抗链球菌金色类群，以及各种革兰氏阳性杆菌。美国代表坚持认为，“大门应该向未来有可能造福医学界的自然药物研究敞开”，而且，他还破天荒地联合苏联以及中国代表，希望他们像印度和伊朗那样支持美国、英国、加拿大和法国的决议。
美国和苏联等国在20世纪50年代坚信大麻毫无医学价值，可是他们对大麻具有抗菌性的说法迅速做出了讨论，这是令人吃惊的。原因在于，20世纪40年代批量生产盘尼西林的技术得到发展，那一时代的人将盘尼西林之类看作是神奇的药物，因为它们使人类第一次遏制了许多传染病。这种控制背后蕴藏的政治和经济权力对民族国家而言，有着重大的吸引力。而且，新近出现的药品以及被改良的药品，尤其是那些抗生素，是这一时期许多国家的科研对象。这一历史背景解释了诸国为何迅速对那份要求世界卫生组织调查大麻抗菌性的草案表示支持。
然而，世界卫生组织认为麻醉品委员会成员们这次突如其来的联合有损其医学权威的尊严。麻醉品委员会里的世界卫生组织代表哈尔巴赫（Halbach）博士气势汹汹地说，“专家委员会关于大麻入药有害的观点是不容撼动的。”他还指出，“以目前的知识水平，再次把大麻引入医治疾病的药物是难以想象的”。当时的会议记录显示，哈尔巴赫后来不情愿地做了让步，“他觉得世界卫生组织需要进行麻醉品委员会要求的那项研究”。哈尔巴赫是世界卫生组织成瘾药物部门的首席医官，显然，他并不乐意看到该部门的科学家们提出的权威结论受到上述挑战。
20世纪60年代，世界卫生组织终于出台了题为《大麻中所含抗生素之价值》的报告。该报告提到，出版于1957年至1959年间的那些研究表明，大麻具有抗菌活性。这些研究同时表明大麻萃取物可以抑制葡萄状球菌、链球菌和革兰氏阳性杆菌，并能杀灭结核菌。然而，该报告对这些实验的有效性提出了质疑，认为“在既有的临床应用报告中，没有一份参考了充分控制、合理进行的实验”，“这些研究虽然已经进行数年，却不能证明有必要对大麻进行商业化生产”。该报告在最后推测道：
即便那些基于调查的临床报告完全可信，我们仍然需要去确定大麻的疗效是否可以被其他更为正统的药物所替代……令人吃惊的是，如果我们将它们（链霉素、干菌肽）和大麻进行对比，会发现前者有更好的效果。
这一报告被看作是一种恶意攻击，因为它用蹩脚的理由质疑了赞成对大麻的抗菌性进行研究的报告中所蕴含的科学的合理性。它把诸国没有一致性赞同这一点作为大麻无效的证据，并将其对大麻抗菌性想象式的实验和既有的药物做比较，从而得出后者有更佳疗效这一结果。而且，该报告还否认了进行假想实验的可能性，宣称：“尚需证明的是，大麻可用于提取有疗效的尤其是优于既有药物的、具有抗菌性的物质。”最后，它请读者们参考1952年世界卫生组织专家委员会的那份报告，并确定：大麻制剂实际上是无用的，而且无法证明其存在医疗价值。
在世界卫生组织编撰这份报告的同时，秘书处已经授权了一项针对大麻问题的调查，以通告诸国代表。因为代表们已经开始商议最终的《1961年麻醉品单一公约》。这项调查在很大程度上是对1952年以来各个国家对此问题研究成果的汇编。阅读这份基于原始报告的材料是颇有启发的，因为它对那些报告明显做了拣选。下面的简单概括将各个大陆的大麻消费者糅合在一起：
大麻使用者中的常客除了失业者，还有毒贩、劳力劳动者、临时工、流浪汉、犯罪分子、海员以及一些学生和卡巴莱艺术家。
它没有提到在下午吸食大麻的摩洛哥小店主和工匠，没有提到巴西人在传统节日中吸食大麻来提高舞技和诗歌水平，也没有提到在印度和非洲，运动会参加者们备有大麻。相反，秘书处的调查详细描述了一项野心勃勃的新进展，即对联合国迄今为止的大麻政策做一梳理。联合国地中海项目的部分内容，是提供703000美元，“帮助摩洛哥政府双管齐下，开发里夫地区……该地区的大部分是大麻种植地（剪除大麻植株开花和结果的部分）”。这也是联合国首次直接插手大麻生产清除项目，其方式是用“森林、果树、畜牧业和庄稼地”来替代大麻种植地。
最终，各国代表召开了一次全权代表大会，以商议单一公约的具体内容。世界卫生组织和联合国秘书处关于大麻使用的态度很明晰。1950年的那份提案向人们建议，除少量的用于科学研究外，大麻的使用应该完全被禁止，这构成了新公约的第39款。如今，英国等国反对将此款写入新的麻醉品单一公约。英国的这一态度不是因为大麻或者大麻制剂，而是出于反对1950年提案背后的政治原则。不单是英国，其他一些国家对联合国有权干涉民族国家内部事务也表示愤怒，正如英国代表所指出的那样：
英国政府认为，从原则上看，这是不合适的，它会影响对病人的救治，因为它要求拥护单一公约的国家同意一次全权代表大会可能决定的对任何药物的禁止。对一国国内药物之生产和使用的禁止，如公约第二章第一款的规定，在英国政府看来是非常不合理的。
英国的态度是，除非对公约进行修改，赋予民族国家以决定某一药物的科学和医学价值的权力，否则英国不会签署这一公约。
印度政府同样感到诧异，因为关于大麻问题的公约草案完全忽视了先前关于亚洲医学的那些讨论。因此，印度代表对第39款表示反对，并坚持认为“印度的本土医学需要使用大麻，而且大麻是否和已经列出的其他毒品一样危险，完全禁止那些药物是否必要，这些都有待证明”。伊朗对此表示赞成，并提出了一份针对公约中大麻条款的修正案，其内容是“除了用于本土医学和科学研究，大麻和大麻脂的生产应该被缔约国禁止”。美国政府代表哈里·安斯林格甚至支持大麻的使用，他说“从大麻中提取的物质有可能能够治疗某些精神疾病”。然而，许多国家对大麻持坚定的反对态度。埃及代表“敦促种植大麻的各国承担起公约第39款规定的义务”，巴西政府表示“它的代表完全赞同公约的第39款”。面对因大麻问题产生的意见分歧，麻醉品委员会将其交给一个由印度、巴基斯坦、美国和加拿大等国代表组成的临时委员会处理。
在临时委员会的会议召开之前，英国和加拿大的代表们草拟了一个更为简单的大麻条款。他们的意图是将大麻制剂和鸦片一起加入单一公约，如果缔约国愿意，可以将它们的使用限制在本土医学的范畴内。大多数国家都赞同这份草案，然而印度坚持认为任何关于大麻的条款都应该把大麻叶排除在外，因为“它们的害处比酒精还小……印度的穷人们用它来制作温和且令人陶醉的饮品，或者是作为镇痛剂和镇定剂的替代品”。大家对此表示接受，并一致赞同“对大麻叶的管制不必像大麻的果实、花以及大麻脂那样严格……也有人提议或许可以将大麻叶从大麻的定义中删除，对大麻叶的管制另立条款”。联合国意欲干涉各国医疗政策的野心因为英国的提议而宣告破产，印度也做出将大麻叶和大麻的其他部位分别对待的保证。这一会议最终于1961年3月20日下午达成了关于大麻政策的协议。
《1961年麻醉品单一公约》是今后有关大麻政策国际立法的基础。其主要目的是“将麻醉品的生产、制造、出口、进口、分销、贸易、使用和占有限于医学和科学的范围内”。其他的政策还包括：除科学和医学用途之外，以公共卫生的名义禁止大麻的种植；每年报告用作上述目的的大麻种植面积；建立全国性机构来管制以医学和科学为用途的大麻种植。公约目录一所列含有大麻的现代药物不在禁止之列。而公约目录四里的大麻和大麻脂，被禁止用于医疗。值得注意的是，《1961年麻醉品单一公约》对大麻给出了如下定义：
尚未被提炼大麻脂的大麻植株的花和果实（不包括与植株分离的种子和叶子），不管它们叫什么名字，即为大麻（cannabis）。
这意味着印度关于大麻叶的保留意见得到了赞同，于是，相关条款只是模糊地宣称“缔约国必须采取必要的措施，阻止滥用、非法交易大麻叶”。
1961年麻醉品单一公约
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结论
20世纪50年代，诸国对大麻使用持有不同的意见，而印度代表的行动表明，一国的利益是如何形塑了《1961年麻醉品单一公约》。不过，印度的干涉使我们注意到当时国际背景的特点，这一特点在20世纪50年代表现得比以往更为明显。那就是联合国和世界卫生组织等跨国组织对毒品管控——尤其是大麻管控的推动作用。诸如世界卫生组织成瘾药物专家委员会和联合国秘书处等机构决心在这一时期展示大麻的负面形象，并对其实施最为严厉的管制机制。
联合国和世界卫生组织对大麻采取这一严厉态度的原因是多重的。其一，毒品管制的支持者身居要职，而且是这些组织里重要的委员会的成员，这就确保了20世纪四五十年代的国际讨论一开始就对许多毒品持否定态度。此外，联合国和世界卫生组织都是新出现的机构，它们都希望在第二次世界大战后为自己抢占“领地”。而大麻一事，可以看作是这些雄心勃勃的机构里的人们“开疆拓土”的一种表现，因为扩张自己的势力可以保证它们的重要性并使自己继续存在下去。20世纪20年代，大麻之所以第一次被牵涉进国际管制体制，是因为诸如英国、美国、埃及和印度等民族国家和殖民国家存在着利益争夺。而到了20世纪50年代，大麻比以往更接近国际毒品管制的中心，这种接近，背后的推手除了民族国家，还有联合国和世界卫生组织。这些跨国机构试图通过寻找新的问题来扩大它们的势力范围，而且它们认为，这也是其职责所在。
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本期编辑： 胡 强
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