政策解读 ▏《土地管理法》的重大制度创新：集体经营性建设用地入市解读

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的决定，自2020年1月1日起施行。此次修改聚焦三方面内容：一是完善土地征收，二是破除农村集体性入市法律障碍，三是允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。

其中，农村集体经营性建设用地入市的立法，打破了建设用地流转、农业用地保障、生态用地保护的不可能三角，为拓宽城市建设空间提供了更多的可能性与想象力。自然资源部法规司司长魏莉华表示：这是《土地管理法》一个重大制度创新，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍。

集体建设用地入市的前世今生

集体经营性建设用地入市与征地制度改革联系在一起。此前，《土地管理法》要求城镇建设用地开发占用农村土地必须先经过征收，集体土地被禁止直接参与城镇开发，这被许多专家学者诟病为“同地不同权”，本次修订《土地管理法》允许集体经营性建设用地入市，是走向国有土地与集体土地“同地同权同价”的巨大进步。接下来，让我们用一张图看懂集体建设用地入市的政策出台过程。

集体建设用地入市的范围

集体经营性建设用地入市的范围

首先，集体经营性建设用地入市应该纳入土地利用年度计划总量控制。土地利用年度计划应当对《土地管理法》第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。

其次，根据最新的《土地管理法》，城镇建设连片开发继续由政府征地实施，集体经营性建设用地入市限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外。

集体经营性建设用地入市的条件

▶  经营性用途：必须是土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地，不是所有集体建设用地。

▶  依法登记：必须经过不动产确权登记发证，没有确权的土地是不允许入市的。

▶  村民同意：应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

▶  合同主体：载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

▶  入市后管理措施：集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。

集体建设用地入市的影响

改变、完善现有土地供应格局

最新的《土地管理法》取消了集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度障碍，直接由集体出让、出租用于建设，这是土地供应格局的改变。

政府不再是唯一的土地供给者，改变了过去农村的土地必须征为国有才能进入市场的问题，能够为农民直接增加财产性的收入。

对房地产市场影响有限

集体经营性建设用地入市，目前对房地产市场的影响有限：

▶  入市量有限。新《土地管理法》里明确规定允许集体经营性建设用地入市，并不是集体的所有用地。另外，据调查，全国有50多万个村民小组，有集体经营性建设用地的只有10%左右，大部分还是宅基地。

▶  入市条件有限制。这些集体经营性建设用地入市之后有明确的用途管制，只能用于工业、商业等用途，虽然也会用于租赁房、廉租房、共有产权房等等，但不会对商品房造成很大冲击。

本次修法对于是否允许用于商品房开发，没有明确规定，也没有针对“小产权房”的解决做出规定。

集体建设用地入市待明确的问题

集体经营性建设用地入市是土地管理法重大的制度创新，必须建立一套完整的规则，那么：谁来入市？怎么入市？入市以后如何监管？钱怎么分？就是至关重要的问题，而这些问题在本次土地管理法的修订中，仍存在很大的探讨空间。

入市主体待明确

在此前的试点过程中，北京大兴探索了镇集体联营公司作为入市主体；辽宁海城探索村民委员会或村民小组委托村委会作为入市主体；常州武进探索以镇资产管理公司作为入市代理实施主体。究竟以何种主体形势入市才更好体现农村集体的经济利益？

入市途径具体操作未明确

目前存在就地入市、异地调整入市、综合整治入市。政策落地对于一二线城市和部分三四线城市的城中村和城边村才具有较大影响，而偏远地区的入市不具备竞争力。其中异地调整入市的条件、程序，与复垦地块的挂钩关联等，尚需探讨。

入市后的监测监管缺乏安排

本次修订并未对集体建设用地入市以后的政府监测与监管方面的职能、服务做出制度性的安排。

入市土地增值收益分配机制

农村集体经营性建设用地入市，农村集体经济组织取得出让收益，政府应综合考虑形成土地增值收益的因素，从当地实际出发，确定合理比例收取土地增值收益调节金，以实现土地征收转用与集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例的平衡。但是本次《土地管理法》未曾提及入市土地增值收益分配，关于入市操作只有一个“具体办法由国务院制定”，涉及增值收益课税问题未见诸法律。

在集体经营性建设用地入市的试点过程中，国图信息紧跟政策引导、积极探索研发，开展集体经营性建设用地使用权网上交易平台建设，使城乡统一的建设用地市场实现了从有形市场到数字化市场、从传统市场到现代化市场的转变，从国有建设用地、集体经营性用地两权市场分割交易到利用“互联网+自然资源服务”信息技术手段，切实强化了对权力运行的重点部位和关键环节的监督，从源头上有效防控了廉政风险，进一步强化了以市场方式优化城乡土地资源要素的配置。

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本期供稿：陈  翔 

本期责编：彭  英  缪  恺