聚焦土地储备，助推土地要素市场化配置（一）：新形势下土地储备的转型思考
4月9日，新华社受权发布《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(以下简称《意见》)，作为中央第一份关于要素市场化配置的文件，《意见》的出台，为推动土地要素市场化配置和深化土地供给侧结构性改革提供了“加速度”。
作为土地供给侧的一项重要制度，土地储备制度一直是业内关注焦点。但在构建城乡统一建设用地市场、改革土地计划管理方式、供地主体多元化的大格局下，如何调控土地市场、促进要素自主有序流动、提高要素配置效率，成为土地储备面临的一个新挑战，这也是本文思考的方向。
土地储备综述
根据现行的《土地储备管理办法》，土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。进行土地储备需要制度性的支撑，包括土地储备管理体制、运行模式、参与各方、储备价格形成等。
1896年，荷兰在人口急速增长、城市后备建设资源不足的情况下，首次确立了土地储备制度。随后，瑞典、法国、美国、新加坡、韩国等国家也依据国情相继开展了土地储备。纵观国外土地储备制度的建立，绝大多数是建立在土地的过度开发、后备资源贫乏、城市房地产市场失灵的宏观背景之下，因而其构建目标也主要针对维护公共利益、促进土地利用合理利用、调控房地产市场和保障城市可持续发展等。我国的土地储备出现于上世纪90年代中后期，在近20年的发展过程中，经历了“探索发展—全国推行—立法建制—持续完善”四个自下而上、由各地实践到制度层面的不断完善的过程，目前全国已有2000多个土地储备机构，在促进土地资源合理利用、国有资产保值增值、国企改革、旧城改造、城市建设等方面发挥着重要作用。
土地储备的运作流程
土地储备的流程主要包括入库、整理和出库三个环节。
土地储备运作流程图
土地入库
入库是土地储备机构取得土地的过程。入库储备土地必须是产权清晰、不存在纠纷的土地。储备土地入库前，土地储备机构应向不动产登记机构申请办理登记手续。储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他（政府储备）”。纳入储备范围有：
● 依法收回的国有土地；
● 收购的土地；
● 行使优先购买权取得的土地；
● 已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；
● 其他依法取得的土地。
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土地整理
土地储备机构对入库土地（生地或者毛地）进行必要的前期开发，按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”（又称为“一级开发”）要求。土地储备机构将已完成开发的“熟地”（经过前期开发形成可供出让和出租的土地）进行储备，等待供地出库。
在未出库前，土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护；建立巡查制度，对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理。对储备土地的管护，可以由土地储备机构的内设机构负责，也可由土地储备机构按照相关规定选择管护单位。
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土地出库
土地储备机构根据社会发展、城市规划和供地计划，有计划地将储备土地出让和出租，获取收入。出让方式一般采用市场化程度较高的招标、拍卖和挂牌方式。
新形势下的要求与挑战
新土地管理法的实施，征地范围缩小
新修订的《土地管理法》将军事外交、政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁、保障性安居工程、成片开发建设等6种类型明确界定为公共利益，不符合公共利益范围的退出征地范围。
征地范围的缩窄，意味着以往以新增土地为重心的土地储备更多地转向存量土地。在当下加大盘活存量用地力度、实行“增存挂钩”机制、严查“批而未供”的情况下，存量土地储备工作往往伴随着大量的拆迁补偿工作，难度大增。
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集体经营性建设用地入市，供地主体增加
新修订的《土地管理法》为集体经营性建设用地入市打开了法律的枷锁，在建立城乡统一建设用地市场、国有土地与集体土地“同地同权同价”的新情况下，土地供应的主体增加，使得土地储备面临新的契机与要求：一方面打破了政府对土地供应的垄断，一方面也对如何调控土地市场提出了更加复杂的要求。
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要素市场化配置，标准地供应
“标准地”,是指在城镇开发边界内具备供地条件的区域，对新建工业项目先行完成区域评价、先行设定控制指标,并实现项目动工开发所必需的通水、通电、通路、土地平整等基本条件的可出让的国有建设用地。
近年来各地陆续进行的“标准地”探索和改革，是优化营商环境、深化资源要素配置市场化改革、提高土地供应效率、减轻企业负担的重大举措，这也符合4月9日发布的《意见》对推进土地要素市场化配置提出的具体要求。而“标准地”供应，必然使得土地储备的标准化收储、精细化管理、规模化降低加工成本等方面迎来新挑战。
应对之策：从粗放向精细化管理转型
新修订的《土地管理法》《土地储备管理办法》对土地储备工作提出了更高的要求。征地范围缩减、土地储备机构与业务全面规范、土地储备专项债券发行、土地储备三年滚动计划编制要求和盘活存量用地、实行“增存挂钩”机制、严查“批而未供”考核等均表明，粗放式土地储备不在适应新的形势，土地储备急需由粗放向精细化转型，政府应重点处理好以下三个环节：
做好储备规划
做好土地储备三年滚动计划编制，合理安排近期土地储备规模、布局、投放数量，确定远期土地储备规模和空间引导。
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做好储备供应
收储是手段，供应是目的，通过简化、优化、标准化收储与供地程序，进一步提高土地节约集约利用水平，实现市场有效、政府有为、企业有利的有机统一,为项目落地提供供地保障，大力推动高质量发展。
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做好资金平衡
土地收储的入库、前期开发、管护等工作需要投入相当多数量的资金。土地储备机制的运作过程也就是资金不断投入、不断产出和再投人的过程。资金支持直接影响土地储备的规模和储备周期。因此，需要精准测算项目成本与预期收益，做好土地储备专项债务发行，确定好资金使用方向与拨付计划，做好资金平衡。
新形势对土地储备管理提出新要求，只有尽快让土地储备管理迈入精细化、信息化轨道，才能实现土地收购、储备、供应等业务办公的规范化和科学化，提高区域土地储备管理的质量水平和效率。近期，我们还将推出对土地储备管理信息化解决方案的解读，敬请期待！
本期供稿：政务与云服务软件中心 陈翔
本期责编：孙雪婧 王静
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