热点研究|国土空间综合整治与生态修复（一）：业务体系探讨与研究

2020年，大自然向人类发出严重警告。从澳大利亚持续数月的大火，到东非蝗灾暴发，再到肆虐全球的新冠肺炎疫情，让我们再次意识到人与自然和谐相处的重要性。在过去一年里，加快建立国土空间规划体系并监督实施、加强国土空间生态保护修复，已成为自然资源部门“决胜全面建成小康社会”的重要举措，国土空间综合整治与生态修复的转型和提升已成为必然要求。

国图信息持续开展国土空间综合整治与生态修复业务的研究工作，为自然资源部门提供一整套的信息化解决方案。今天我们推出系列推文的第一篇，对国土空间综合整治与生态修复的发展方向、业务体系进行探讨交流。

发展方向

1

 整治对象从单要素向全要素综合。

从80年代后期的以耕地保护为导向到现今的国土空间综合整治与生态修复，从单一的耕地保护到现今的山水林田湖草综合治理，国土空间综合整治与生态修复的对象涵盖整个国土空间：土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源，也包括村庄屋宅、耕作农田、废弃矿山、城市景观、道路设施等非自然要素。综合整治与生态修复的实施规模不断扩大，整治类型、整治对象、整治目标也顺应发展规律与时俱进。

图 1 整治修复对象

2

整治类型从单一的工程型向多样性、综合型发展。

国土空间综合整治与生态修复以“四区一带”为基础，包含农村地区、城市地区、矿山地区、重点生态功能区和海岸带。在新时期生态文明建设的大背景下，以功能分区为基础，按行政区不同特点，确定不同的综合整治与生态修复的工程类型。

图 2 整治修复范围

3

整治目标从保量向“三位一体”转变。

从以建设用地、园地、坡地为重点的土地整治补充耕地，到以建促保为目的的高标准农田建设，到以节促用的农村土地整治，再到国土空间综合整治与生态修复，整治的目标更为明确，由单方面的保证数量向寻求数量、质量、生态“三位一体”发展，提倡生态优先，强调“综合”和“整体”。

图 3 整治目标从保量向“三位一体”转变

业务解读

国土空间综合整治与生态修复主要是针对空间格局失序、功能受损的生态系统开展的整治和修复，立足于自然资源的保护修复和综合治理，着眼于空间资源的整体优化，开展“山水林田湖草”全要素整治，优化生产、生活、生态空间格局。国土空间综合整治与生态修复、国土空间用途管制是履行“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的两大抓手，二者相辅相成、互依互进，均为规划实施机制的重要组成部分，旨在空间格局的优化、国土开发利用质量和效益的整体提高。

国土空间综合整治与生态修复的业务框架由五个部分构成：调查评估、生态保护修复规划、生态修复项目实施、项目监管评估（项目监管、效益评估）和生态修复补偿机制。

图 4  国土空间综合整治与生态修复基本业务框架

01

调查评估

调查分析规划区内自然资源、人口社会、经济状况、开发格局、人居环境、耕地质量、生态状况、矿山问题、土壤气候、地质灾害、海洋问题和实施基础等国土空间生态修复领域的现状及问题，评估区域生态状况，识别受损生态系统的空间分布，确定开展生态保护修复的重点区域，并根据调查的现状、问题，预测分析区域内生态修复未来的发展趋势。

02

生态保护修复规划

贯彻落实习近平总书记关于生态文明建设的思想，统筹山水林田湖草系统治理，根据规划区内国土空间生态修复各领域存在的突出问题和设定目标，依据国家、地方政府及有关部门政策要求和技术规范，提出解决突出生态问题、完成任务目标的具体措施、工程、政策、制度等。以保护重要生态空间，整治失序低效空间和修复损毁退化空间为目的，统筹谋划和设计一定周期内，规划区内国土空间生态修复活动的实施范围、预期目标、工程内容、技术要求和实施路径，提升国土空间生态品质，促进人与自然和谐共生。

03

生态修复项目实施

调查摸清项目区域内的土地利用现状、人口、产业、村庄建设、基础设施、环境地质条件、地质灾害等基本情况和项目区内土地利用、村庄建设、基础设施、产业发展、农业生产、生态环境等方面存在的问题。以生态保护修复规划为指导依据，从项目区发展基础、群众意愿、整治潜力和生态修复能力等方面开展可行性分析和项目设计，制定项目目标和具体建设内容、项目计划和资金来源等，开展生态修复工程项目的实施、验收，确保生态修复效果。

图 5  生态修复项目实施

04

生态修复项目监管评估

▪ 落实部门、地方政府和企业的责任，建立监管机制。

按照生态修复项目实施方案开展工程项目的实施工作，对项目立项、项目验收、后期管护跟踪实施全过程监督监管，主要集中在项目进度、质量、资金等方面，确保生态修复项目有序开展、规范运作。

▪ 开展生态修复区效益综合评估，建立科学合理的生态保护机制。

生态修复评价体系包括生态修复效果评价和效益评价两方面。针对生态修复的要素和目标，制定科学合理的指标体系，遴选评价指标，设定指标权重，对生态修复的成果进行综合评价；对生态修复成果产生的生态效益、经济效益和社会效益，制定标准和评估分析模型，进行效益评价。

图 6  生态修复效益评估

05

生态修复补偿机制

依据“权责统一、谁受益、谁补偿”的原则，制定一系列补偿标准和政策，吸引各方投入，推行市场化运作、开发式治理、科学性利用的补偿模式，并对补偿资金进行专项标准化管理和全流程跟踪管理，有效提升资金使用效率，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化。

▪ 生态补偿法律法规体系。

集合生态补偿相关要求，适时出台生态补偿相关法律法规，构建完善的生态补偿法律法规体系。

▪ 探索生态补偿市场机制。

加快推进自然资源资产产权确权登记工作，深入推进自然资源资产有偿使用制度改革，减少信息不对称及对公共物品进行定价等行为，充分发挥市场作用，探索构建生态补偿的市场机制。

如：“建立流域上下游生态补偿制度”是近几年生态补偿领域的重要任务之一，依据“谁超标、谁赔付，谁受益、谁补偿”的原则，充分发挥市场调节作用，建立流域断面监测网络和绩效考核机制。

图 7  流域上下游生态补偿机制

▪ 建立多元化横纵向补偿机制。

生态补偿机制的构建中，需充分发挥国家主导作用，建立以国家为主、地方积极配合的合作模式。鼓励各地积极探索开展综合生态价值核算计量等多元化生态补偿机制创新探索，形成完善的生态补偿政策体系。

如：我国林地生态补偿标准全国统一，按照“早建早补、早建多补、多建多补”的原则，采用中央财政、省级财政、市县财政相结合的方式，建立多元化横纵向的林地生态效益补偿机制。

图 8  林地生态补偿模式

通过对国土空间综合整治与生态修复业务框架的研究，摸清综合整治与生态修复的整体业务体系，明确其在整个自然资源业务体系中的定位及目标，厘清其与国土空间规划、用途管制等业务体系的关系，为综合整治与生态修复信息化落地奠定坚实的业务基础。

下期将推出国土空间综合整治与生态修复信息化的解读，敬请期待！

本期供稿： 政务与云服务软件中心 生态修复业务研究组

本期责编：吴玲玲、王静

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